將生態(tài)文明教育納入法治化軌道

王蔚 范圣楠

江蘇是全國生態(tài)環(huán)保壓力最大、任務(wù)最重、面臨挑戰(zhàn)最多的省份之一。要引導全社會共建、共治、共享生態(tài)文明建設(shè)，就要發(fā)動全社會共同參與，將生態(tài)文明教育納入法治化軌道，加強全民生態(tài)文明教育，加快構(gòu)建“政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與”的環(huán)境治理體系。必須把生態(tài)文明教育作為生態(tài)文明建設(shè)的先導性和基礎(chǔ)性工作，將其融入社會教育全過程，為生態(tài)文明建設(shè)提供全方位的人才、智力和精神文化支撐，以生態(tài)文明教育這個長遠之計化育人心、潤物無聲，使生態(tài)文明成為全社會共同追求的價值取向，推動形成人與自然和諧共生的新格局。

黨的十八以來，省委、省政府始終保持加強生態(tài)文明建設(shè)的戰(zhàn)略定力，全省上下深入打好污染防治攻堅戰(zhàn)，協(xié)同推進經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展、生態(tài)環(huán)境高水平保護和人民群眾高品質(zhì)生活，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量創(chuàng)下有監(jiān)測記錄以來的最好水平。

但是從現(xiàn)實情況看，江蘇是經(jīng)濟大省，以占全國1.1%的國土面積，承載了6%的人口，產(chǎn)出了超過10%的經(jīng)濟總量，生態(tài)家底不厚實，加之長期快速發(fā)展積累了不少矛盾，是全國生態(tài)環(huán)保壓力最大、任務(wù)最重、面臨挑戰(zhàn)最多的省份之一。要解決這些生態(tài)環(huán)保的難題，必須要發(fā)動全社會共同參與，將生態(tài)文明教育納入法治化軌道，加強全民生態(tài)文明教育，加快構(gòu)建“政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與”的環(huán)境治理體系，引導全社會共建、共治、共享生態(tài)文明建設(shè)。

1.江蘇生態(tài)文明教育工作的不足

經(jīng)過30余年發(fā)展，江蘇生態(tài)文明教育成效較為明顯，工作積累了豐富經(jīng)驗，公眾的環(huán)境意識明顯提升，對環(huán)境基礎(chǔ)知識的掌握有了進步，尤其公眾的環(huán)保理念明顯更新升級。多年來，我省扎實開展綠色學校、綠色社區(qū)等創(chuàng)建活動，大力推進全省生態(tài)文明教育實踐基地建設(shè)，創(chuàng)新開展“環(huán)境守護者”“長江大保護小使者”“長江大保護‘綠籬笆行動”等系列活動，連續(xù)4年開展“薔薇花信”主題宣傳，以不同層次的實踐活動為生態(tài)文明教育打牢了堅實的工作基礎(chǔ)。對照社會發(fā)展的需要及生態(tài)環(huán)保的要求，各方面仍存在著問題。

1.1主要依靠行政命令。以學校為主體、面向中小學生開展的基礎(chǔ)環(huán)境教育工作主要依靠綠色細胞創(chuàng)建活動，依靠生態(tài)環(huán)境、教育部門的聯(lián)合發(fā)文推動，中小學環(huán)境教育停留在較為基礎(chǔ)的層面，工作的系統(tǒng)性不強，教育范圍小、規(guī)模小，內(nèi)容和形式都相對傳統(tǒng)簡單。開展環(huán)境教育的學校沒有統(tǒng)一的教學安排和環(huán)境教育教案，缺乏從事環(huán)境教育的專職人員，政府部門開展的環(huán)境教育專業(yè)培訓較少。

1.2覆蓋面不廣。當前，面向社會公眾的環(huán)境教育工作主要通過一些環(huán)保公益活動開展，受眾群體有限、覆蓋面不夠，尤其是面向農(nóng)村的環(huán)境教育微乎其微，離全民環(huán)境教育的要求還有較大差距，市民接受環(huán)境教育不及時、不全面、不深入，嚴重影響著全省環(huán)境保護工作的開展和“強富美高”新江蘇建設(shè)目標的實現(xiàn)。

1.3針對性不強。高校環(huán)境教育注重環(huán)境知識傳授，偏重環(huán)保專業(yè)技術(shù)教育，卻忽略了正確環(huán)境道德觀、社會責任感等人文素養(yǎng)教育以及價值觀念的培養(yǎng)。依靠科技、工程解決環(huán)保問題雖能治標，卻不能治本，環(huán)境問題的最終解決要靠全體公眾。作為各類企業(yè)，其法定代表人和從業(yè)人員最應(yīng)該接受環(huán)境教育，然而目前還普遍停留在環(huán)保部門的檢查和處罰上，這種缺乏教育環(huán)節(jié)的簡單做法，成本高、代價大、覆蓋面不夠，效果也不理想。

2.江蘇生態(tài)文明教育立法的必要性

2.1首先是構(gòu)建生態(tài)環(huán)境保護社會行動體系的迫切需要。黨的十九大報告中明確提出，著力解決突出環(huán)境問題，必須“構(gòu)建政府為主導、企業(yè)為主體、社會組織和公眾共同參與的環(huán)境治理體系”。《全國環(huán)境宣傳教育工作綱要（2016—2020年）》明確提出，要總結(jié)各地各部門環(huán)境教育立法實踐，支持推動地方性環(huán)境教育法規(guī)的立法工作?！吨泄步K省委 江蘇省人民政府關(guān)于全面加強生態(tài)環(huán)境保護 堅決打好污染防治攻堅戰(zhàn)的實施意見》明確提出，“組織編寫生態(tài)環(huán)境教材，把生態(tài)環(huán)境保護納入國民教育和干部培訓體系”。2019年3月，生態(tài)環(huán)境部與江蘇省人民政府共同簽署《共建生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化試點省合作框架協(xié)議》明確提出，“江蘇省把生態(tài)文明教育納入國民教育體系和領(lǐng)導干部培訓體系……生態(tài)環(huán)境部指導推進生態(tài)文明教育立法”。當前，我國生態(tài)文明建設(shè)挑戰(zhàn)重重、壓力巨大、矛盾突出，推進生態(tài)文明建設(shè)形勢仍然十分嚴峻。要解決這些問題，尤其需要包括政府各個部門、社會各界共同參與，需要廣泛傳播生態(tài)環(huán)境保護相關(guān)知識和政策，提高公眾生態(tài)環(huán)境意識，促進公眾參與生態(tài)文明建設(shè)，需要發(fā)揮生態(tài)文明教育的基礎(chǔ)和先導作用。

2.2其次是改善生態(tài)環(huán)境質(zhì)量大的具體舉措。生態(tài)環(huán)境保護主要通過行政、科技等手段治理環(huán)境污染，各項工作取得了成效。但環(huán)境質(zhì)量還遠遠未達到根本性扭轉(zhuǎn)的程度，生態(tài)環(huán)境保護主要靠政府呼吁和投入，企業(yè)、社會組織和公眾的力量仍未充分調(diào)動和發(fā)揮。要從根本上解決環(huán)境問題，必須激發(fā)公眾的責任感，發(fā)動全體公眾參與生態(tài)環(huán)境事務(wù)，調(diào)動和匯集最廣大的力量。目前，全省生態(tài)環(huán)境工作參與生態(tài)環(huán)境治理事務(wù)的比例并不高，公眾具有明顯的政府依賴性特征，自律性和他律性均不強。要進一步改善環(huán)境質(zhì)量，促進社會各界參與生態(tài)環(huán)保、努力提升公眾的生態(tài)環(huán)境意識，是當前的緊迫任務(wù)。對環(huán)境教育進行專門立法，充分運用法律的強制力規(guī)定公眾的環(huán)境責任，對于提升公眾參與度具有積極意義。

2.3還是破解環(huán)境教育工作困局的現(xiàn)實途徑。經(jīng)過長期的環(huán)境教育工作，公眾的環(huán)保意識已經(jīng)有了一定程度的提升，但公眾參與環(huán)保的實際成效并不明顯，環(huán)境教育缺乏約束力，處于可有可無、操作“彈性”過大的狀態(tài)，不利于培養(yǎng)和提高公眾生態(tài)環(huán)境意識，更不能促進公眾切實踐行環(huán)保理念。例如面向中小學的基礎(chǔ)環(huán)境教育，雖然《環(huán)境保護法》有原則性規(guī)定，但指導性不足、強制力不夠。經(jīng)調(diào)查，樣本中70%的中小學和大部分高校沒有將環(huán)境教育課列為必修課，只是選修課或者課外活動，導致環(huán)境教育往往流于形式，常常為必修課讓路，這不僅與立法精神不符，更與當今的素質(zhì)教育背道而馳。而立法能讓其納入必修課程，從而逐步提升學生環(huán)境素質(zhì)。要解決環(huán)境教育工作存在的難題，真正提高環(huán)境宣傳教育的實際成效，必須實行生態(tài)文明教育立法，依靠法律的強制力和制約性，形成常規(guī)的教育制度，使環(huán)境教育進入法制化、規(guī)范化、常態(tài)化軌道，才能從根本上解決環(huán)境問題。

3.江蘇生態(tài)文明教育立法的可行性

3.1良好的經(jīng)濟基礎(chǔ)。縱觀國外環(huán)境教育立法的進程，環(huán)境教育立法是經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段的必然要求，是社會文明發(fā)展到一定程度的必然產(chǎn)物。近年來，江蘇經(jīng)濟發(fā)展迅猛，社會進步明顯，群眾生活水平提升，公民文明程度顯著提高。我省以全國1%的國土面積，創(chuàng)造了全國10.4%的經(jīng)濟總量。經(jīng)濟的穩(wěn)定增長與社會財富的積累，為實現(xiàn)環(huán)境教育的長期實施提供了物質(zhì)可能。生態(tài)文明教育的實施離不開教育經(jīng)費的支持。其次，物質(zhì)文化生活水平的提高使得生態(tài)文明教育的接受成為可能。通過生態(tài)文明教育可以提升公民的生態(tài)文明意識，培養(yǎng)人們保護生態(tài)環(huán)境的行為，促進社會的和諧發(fā)展，使生態(tài)環(huán)境保護成為公民愿意關(guān)注和從事的活動。

3.2成熟的實踐基礎(chǔ)。2010年省委省政府提出加快推進生態(tài)省建設(shè)，全面提高生態(tài)文明水平。要求加快建設(shè)生態(tài)文明教育基地，運用多種形式和手段，深入開展生態(tài)文明宣傳教育和知識普及活動。2013年省政府制定生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃，要求推動生態(tài)文明建設(shè)與文化建設(shè)有機融合，廣泛開展生態(tài)文明宣傳與教育，加強理論研究，弘揚傳統(tǒng)文化，強化公眾參與，積極培育具有時代特征、江蘇特色的生態(tài)文化。2017年，《江蘇省生態(tài)文明建設(shè)目標評價考核實施辦法》公布，生態(tài)文明建設(shè)正式納入干部考核。江蘇在建設(shè)生態(tài)省、生態(tài)文明示范區(qū)（縣）的過程中，在管理體制、工作機制、方法載體等方面進行了積極探索，取得了顯著成效，公民生態(tài)文明素質(zhì)有了明顯提高。在生態(tài)文明教育方面，我省積極開展“綠色學?！薄熬G色社區(qū)”等環(huán)境教育實踐活動。2011年起，省委省政府相繼出臺《關(guān)于推進生態(tài)文明建設(shè)工程的行動計劃》《江蘇省生態(tài)文明建設(shè)規(guī)劃》《關(guān)于深入推進生態(tài)文明建設(shè)工程 率先建成全國生態(tài)文明建設(shè)示范區(qū)的意見》等一系列指導性、綱領(lǐng)性文件，要求加快綠色學校、綠色社區(qū)等“細胞工程”建設(shè)，著力建設(shè)生態(tài)宜居環(huán)境，使其成為傳播、弘揚生態(tài)文化的重要陣地，不斷推動生態(tài)文明建設(shè)向縱深發(fā)展。截至目前，我省創(chuàng)建命名了省級綠色學校（幼兒園）19批2512所、綠色社區(qū)1126個、國際生態(tài)學校57所。環(huán)境教育實踐活動廣泛深入地開展，為立法奠定了堅實的基礎(chǔ)。

3.3可借鑒的制度基礎(chǔ)。從發(fā)達國家的經(jīng)驗看，自20世紀70年代以來，歐美等發(fā)達國家先行啟動環(huán)境教育立法并取得較好效果，亞洲的日本、菲律賓等國也制定環(huán)境教育法或環(huán)境教育政策，還有一些國家則通過各種方式對環(huán)境教育進行了法律約束和保障。發(fā)達國家和地區(qū)通過環(huán)境教育立法，為環(huán)境教育工作提供強有力的法律依據(jù)，對于調(diào)動公眾積極性起到了明顯推動作用。從國內(nèi)的經(jīng)驗看，《寧夏回族自治區(qū)環(huán)境教育條例》出臺后，天津、哈爾濱、南京、廈門、重慶等地相繼出臺環(huán)境教育條例以及相關(guān)管理辦法。這些都為我省生態(tài)文明教育立法提供了有益的借鑒。

3.4完備的基礎(chǔ)條件。立法成本和立法成效是立法工作必須考慮的兩個最基本的前提條件。目前，江蘇省生態(tài)環(huán)境部門都建立了環(huán)境宣傳教育機構(gòu)，配備了專職的環(huán)境宣教人員，積累了豐富的工作經(jīng)驗，可以通過立法明確或進一步強化其職責，使其負責本行政區(qū)域內(nèi)的環(huán)境教育工作，不需要另外建立環(huán)境教育機構(gòu)。在環(huán)境教育資金上，目前財政預(yù)算已有生態(tài)環(huán)境保護專項經(jīng)費，現(xiàn)階段可以從環(huán)境保護經(jīng)費總經(jīng)費中列支，明確一定比例保障全民環(huán)境宣傳教育工作的開展，人員、機構(gòu)和資金是實施立法的基礎(chǔ)和最基本元素。從這些最基本的因素看，江蘇開展生態(tài)文明教育立法的現(xiàn)實基礎(chǔ)較好，已經(jīng)具備基本條件。

4.江蘇生態(tài)文明教育立法的重點

4.1立法目的。明確“提升全民環(huán)境意識，推進生態(tài)文明建設(shè)”的立法目的。通過開展環(huán)境教育工作，提升全民環(huán)境保護意識，掌握環(huán)境保護知識和技術(shù)，以改善環(huán)境狀況，推進生態(tài)文明建設(shè)，實現(xiàn)人與自然和諧共處。

4.2基本原則。明確“以政府為主導，鼓勵社會各界積極參與的工作原則”。

4.3工作體系。生態(tài)文明教育的實施對象涉及學校、機關(guān)、企業(yè)、社會組織等諸多領(lǐng)域，開展工作牽涉到人員構(gòu)成、工作模式等諸多方面。應(yīng)從實際情況出發(fā)，建立以政府為主導，社會各界分工合作的工作體制。政府作為責任主體，應(yīng)該充分發(fā)揮職能作用，應(yīng)當明確由生態(tài)環(huán)境部門牽頭，對環(huán)境教育進行統(tǒng)一規(guī)劃、部署。在校園的生態(tài)文明教育工作方面應(yīng)由教育部門主管，生態(tài)環(huán)境部門配合，把生態(tài)文明教育工作納入教學大綱，單設(shè)專門的生態(tài)文明教育課程。在面向社會的全民生態(tài)文明教育方面，生態(tài)環(huán)境部門應(yīng)做好協(xié)調(diào)、聯(lián)絡(luò)工作，牽頭開展各類生態(tài)文明教育活動，還要積極借助社會組織的力量，明確環(huán)保社會組織的生態(tài)文明教育法律地位。

4.4教育范圍。生態(tài)文明教育工作的核心目標是提高公眾環(huán)境意識，規(guī)范日常行為，推動生態(tài)環(huán)境可持續(xù)發(fā)展。因此不能忽視公眾參與的核心作用，要通過環(huán)保宣傳、培訓學習、實踐活動、參與環(huán)境治理等多個方面加強對公眾的生態(tài)文明教育。

4.5監(jiān)督措施。定期檢查并監(jiān)督生態(tài)文明教育的實施情況，通過采取相應(yīng)的獎懲措施來提升個體的實施積極性，對于提升實效具有明顯意義?！短旖蚴协h(huán)境教育條例》規(guī)定各級政府在固定期限內(nèi)向本級人大常委會匯報環(huán)境教育工作情況，并接受上級部門的監(jiān)督?？山梃b天津的做法，明確生態(tài)文明教育的監(jiān)督機制，推動地區(qū)生態(tài)文明教育落實到位。同時，還可借鑒臺灣以及其他立法地區(qū)的做法，明確懲戒措施，對負有生態(tài)文明教育責任、承擔環(huán)境義務(wù)的人員做出要求，黨政機關(guān)領(lǐng)導人員、排污企業(yè)負責人（代表人）及專業(yè)人員必須接受生態(tài)文明教育，否則予以處罰，通過有效的監(jiān)督反饋和獎懲機制，保障本地區(qū)生態(tài)文明教育落到實處。

通過生態(tài)文明教育立法，把生態(tài)文明教育作為生態(tài)文明建設(shè)的先導性和基礎(chǔ)性工作，將其融入社會教育全過程，為生態(tài)文明建設(shè)提供全方位的人才、智力和精神文化支撐，以生態(tài)文明教育這個長遠之計化育人心、潤物無聲，使生態(tài)文明成為全社會共同追求的價值取向，推動形成人與自然和諧共生新格局。