湖南開發(fā)區(qū)發(fā)展差異與土地利用關系研究

湖南省國土資源廳地產管理處課題組

土地作為一種稀缺的不可再生資源，其數量的有限性、位置的固定性，決定了它必須走集約利用的道路。

湖南省自1988年建立第一個開發(fā)區(qū)以來，開發(fā)區(qū)己經走過了20多年的歷史，開發(fā)區(qū)的發(fā)展經歷了從無到有、從少到多、從無序發(fā)展到有序發(fā)展的階段。到目前為止，湖南省通過國家審核的開發(fā)區(qū)有78個（2011年數據，目前湖南全省共計81個通過國家審核的開發(fā)區(qū)）。

湖南開發(fā)區(qū)的三個發(fā)展階段

湖南省開發(fā)區(qū)總體上經歷了三個發(fā)展階段。

發(fā)展起步階段（1988-1991年）。20世紀90年代初，我國開發(fā)區(qū)建設進入快速發(fā)展階段，經濟特區(qū)和沿海地區(qū)開發(fā)區(qū)的成功發(fā)展為湖南省的開發(fā)區(qū)建設提供了非常寶貴的經驗。1988年湖南省人民政府首次批準設立湖南郴州經濟開發(fā)區(qū)，1991年國務院批準設立長沙高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)，由此拉開了湖南省開發(fā)區(qū)建設的序幕。這一階段屬于湖南省開發(fā)區(qū)發(fā)展的探索階段，開發(fā)區(qū)數量少，總量不多，發(fā)展速度比較慢，同時也缺乏發(fā)展經驗。

快速發(fā)展階段（1992-2003年左右）。1992年鄧小平南巡講話之后，湖南省抓住了改革開放的良好機遇，建立發(fā)展開發(fā)區(qū)的熱情高漲，開發(fā)區(qū)建設進入了高潮階段。各市縣競相建立各類經濟開發(fā)區(qū)，1992年一年成立的開發(fā)區(qū)就有20個，數量上飛躍發(fā)展的趨勢一直持續(xù)到了1994年。但是，由于開發(fā)區(qū)盲目無序地發(fā)展，大量土地尤其是耕地被圈占，違規(guī)違法批地情況嚴重，農民和國家的利益遭到嚴重損害。同時，各地開發(fā)區(qū)在優(yōu)惠政策上互相攀比，盲目招商引資，重復建設，惡性競爭。為了遏制開發(fā)區(qū)的盲目發(fā)展，規(guī)范各類開發(fā)區(qū)的發(fā)展，1993年5月至1994年5月，用了一年的時間進行第一次整頓，保留了60個開發(fā)區(qū)。湖南省開發(fā)區(qū)數量增長的勢頭得到了有力的遏制，此后一段較長時間里開發(fā)區(qū)的數量增加速度有所減緩，每年國家和湖南省人民政府批準的開發(fā)區(qū)數量有很大下降，基本上保持在3至4個左右。21世紀初，國家實施西部大開發(fā)戰(zhàn)略，湖南省開發(fā)區(qū)又迎來了發(fā)展的機遇，并以很快的速度發(fā)展。從2001年到2003年，是湖南省開發(fā)區(qū)發(fā)展的第二個高峰期，僅2003年一年批準設立的開發(fā)區(qū)就達到了8個。

成熟穩(wěn)步發(fā)展階段（2004年至今）。2003年7月開始，國家對開發(fā)區(qū)進行了第二次清理整頓，歷時三年多。在這期間，湖南省政府撤銷了大量違規(guī)設立的開發(fā)區(qū)，同時大大降低新設立的開發(fā)區(qū)數量，批準設立要求嚴格，標準提高。2004年和2005年兩年只批準3個開發(fā)區(qū)設立，湖南省開發(fā)區(qū)的發(fā)展進入了成熟穩(wěn)步發(fā)展的階段。截至2009年底，湖南省通過國家審核的開發(fā)區(qū)共有78個。其中，國家級開發(fā)區(qū)9個，省級開發(fā)區(qū)69個，分布在全省14個市州的72個縣市區(qū)（圖5-1）。經過兩次清理整頓之后，湖南省開發(fā)區(qū)目前的等級主要有兩種，即國家級和省級；類型也主要有兩種，一類是經濟開發(fā)區(qū)，另一類是工業(yè)園區(qū)（也稱為產業(yè)園區(qū)）。

截至2010年底，全省78個開發(fā)區(qū)核準范圍內，平均土地開發(fā)率為75.23%。其中，國家級開發(fā)區(qū)平均土地開發(fā)率為80.04%，省級開發(fā)區(qū)平均土地開發(fā)率為74.50%，長株潭地區(qū)開發(fā)區(qū)平均土地開發(fā)率為83.23%。78個開發(fā)區(qū)核準范圍內，已建成城鎮(zhèn)建設用地面積為23723.09公頃，占全省開發(fā)區(qū)核準面積的58.72%；平均綜合容積率為0.77，工業(yè)用地固定資產投入強度平均值為2164.41萬元/公頃，工業(yè)用地產出強度平均值為3440.70萬元/公頃。

開發(fā)區(qū)集約發(fā)展差異的成因

開發(fā)區(qū)集約度的差異是多種因素長時間相互作用的結果。一般來說有以下幾種因素：一是政策。優(yōu)惠的政策和開發(fā)區(qū)所在區(qū)域的政治、經濟環(huán)境在一定程度上影響著開發(fā)區(qū)能夠吸引的投資數量和規(guī)模以及開發(fā)區(qū)的發(fā)展速度和效率。二是城市綜合經濟實力。它反映了開發(fā)區(qū)所在城市的經濟發(fā)展水平和市場活躍程度，是城市吸引人才與資本的有利因素。城市經濟實力越強，帶來的就業(yè)機會和投資機會就越多，就越能吸引高素質的人才進來，同樣資本也傾向于投向經濟實力較強的地區(qū)。三是開發(fā)區(qū)要素聚集能力，這是開發(fā)區(qū)發(fā)展的重要因素。要素主要包括氣候條件、薪資水平及生活成本、勞動力供給和技術支持、稅收、科研機構等。四是交通區(qū)位，反映了開發(fā)區(qū)的便捷程度和位置優(yōu)劣。

具體而言，開發(fā)區(qū)土地集約利用水平首先受區(qū)域經濟發(fā)展水平影響，呈明顯的梯度差異，總體上呈現出東部地區(qū)高。西部地區(qū)低的趨勢。根據湖南省開發(fā)區(qū)土地利用狀況，包括土地開發(fā)率、土地供應率、土地建成率、工業(yè)用地率、綜合容積率、建筑密度、工業(yè)用地綜合容積率、工業(yè)用地建筑密度等以及工業(yè)用地固定資產投入強度、工業(yè)用地產出強度、項目用地處置率、閑置土地處置率、土地有償使用率等指標建立評價指標體系，對開發(fā)區(qū)進行梯度劃分。兩個梯度綜合分值即集約利用程度較好的開發(fā)區(qū)大都集中在省會城市周邊地區(qū)和東南部地區(qū)，與湖南省區(qū)域經濟發(fā)展的實際情況相符合。這些地區(qū)自身經濟發(fā)展水平較高、地理位置較優(yōu)越。相對于湖南全省而言，長株潭地區(qū)經濟發(fā)達，交通便利，要素集聚優(yōu)勢明顯。尤其長沙，是湖南省的政治、經濟和文化中心，是省內發(fā)達地區(qū)，更是湖南省的核心增長值。這些優(yōu)勢條件為開發(fā)區(qū)的健康有序發(fā)展創(chuàng)造了良好的條件。第三梯度綜合分值中等，即開發(fā)區(qū)土地集約利用程度一般的開發(fā)區(qū)，主要分布在發(fā)達和較發(fā)達地區(qū)的周圍；而第四、五梯度綜合分值較低即開發(fā)區(qū)土地集約利用程度較差的開發(fā)區(qū)，大多數存在土地閑置率高、土地供應率和土地開發(fā)率過低的現象，多位于湖南省的中西部地區(qū)和東南邊的邊遠地區(qū)，如湘西吉鳳經濟開發(fā)區(qū)、永順經濟開發(fā)區(qū)、郴州出口加工區(qū)和宜章經濟開發(fā)區(qū)等。

其次，受自然地域和地域組合影響而形成分異。

湖南是一個多山的省份，三面環(huán)山。東部有羅霄山脈，西部是武陵山脈和雪峰山脈，南邊有南嶺山脈；北邊是洞庭湖地區(qū)，水資源豐富，土地肥沃；中部地區(qū)多為丘陵。東部地區(qū)，尤其是長株潭衡岳是湖南重要的現代工業(yè)基地，水陸交通便捷，對外貿易口岸集中。開發(fā)區(qū)的發(fā)展得益于其優(yōu)越的區(qū)位條件、交通條件以及投資環(huán)境，集約利用水平較高。西部地區(qū)山巖陡峭、地勢崎嶇，自古以來就是少數民族居住地，生產方式長期處于落后狀態(tài)，要素集聚強度不高，交通和通訊網絡滯后。這里的開發(fā)區(qū)在發(fā)展過程中，投資回報率低，沒有競爭優(yōu)勢。

再次，集約利用水平較高的開發(fā)區(qū)呈現沿交通線分布

岳陽市、長沙市、株洲市、湘潭市、衡陽市和郴州市現有四條基本平行的交通干線，即107國道、京廣鐵路、京港澳高速公路和京廣高速鐵路。以這些交通干線為軸，形成湘東開發(fā)區(qū)經濟發(fā)展帶，是湖南省開發(fā)區(qū)建設的重點區(qū)域。帶內的長株潭兩型社會改革試驗區(qū)更是開發(fā)區(qū)建設發(fā)展的核心區(qū)域，要素集聚能力增強，通訊和交通網已經形成。這些地區(qū)的開發(fā)區(qū)集約利用水平普遍較高。雖然湘西地區(qū)現有兩條鐵路干線貫穿大部分縣市，但是由于受湘西地區(qū)地形和發(fā)展水平的限制，這兩條干線對區(qū)域內開發(fā)區(qū)經濟的帶動作用不明顯，開發(fā)區(qū)發(fā)展水平和集約利用水平不高。

湖南省開發(fā)區(qū)土地集約利用存在的問題

土地作為一種稀缺的不可再生資源，其數量的有限性、位置的固定性，決定了它必須走集約利用的道路。開發(fā)區(qū)作為我國對外開放經濟發(fā)展的先導區(qū)，其對土地的開發(fā)與利用，應該成為一種集約的典范。但在現實發(fā)展中，卻存在以下主要問題：

第一，區(qū)域發(fā)展不平衡，部分開發(fā)區(qū)用地瓶頸凸顯。

湖南省78個開發(fā)區(qū)在各市州間分布差異較大。環(huán)長株潭城市群地區(qū)共有開發(fā)區(qū)42個，核準規(guī)劃面積達25183.68公頃，占全省核準規(guī)劃總面積的62.94%。而土地面積占全省總面積37.0%的邵陽、湘西、懷化、張家界等四市州僅有11個開發(fā)區(qū)，占全省總量的14.10%；核準規(guī)劃面積僅為6217.41公頃，占全省核準規(guī)劃面積的15.54%。

截至2010年底，全省78個省級以上開發(fā)區(qū)尚可供應土地9892.37公頃，其中尚可供應工礦倉儲用地4491.98公頃。桂陽工業(yè)園區(qū)、湖南西渡高新技術產業(yè)園區(qū)等5個開發(fā)區(qū)已無尚可供應土地，長沙經濟技術開發(fā)區(qū)、嘉禾經濟開發(fā)區(qū)等15個開發(fā)區(qū)尚可供應土地小于50公頃；長沙經濟技術開發(fā)區(qū)、汝城經濟開發(fā)區(qū)、永興經濟開發(fā)區(qū)等14個開發(fā)區(qū)已無尚可供應工礦倉儲用地，長沙暮云經濟開發(fā)區(qū)、長沙高新技術產業(yè)開發(fā)區(qū)等32個開發(fā)區(qū)的尚可供應工礦倉儲用地面積小于50公頃。

第二，土地利用效益不平衡，部分開發(fā)區(qū)特色不明顯。

國家級開發(fā)區(qū)和長株潭地區(qū)開發(fā)區(qū)的土地利用效益明顯高于省級和其他地區(qū)。2010年，國家級開發(fā)區(qū)的主要經濟指標占全省開發(fā)區(qū)的比重均超過40%，長株潭地區(qū)開發(fā)區(qū)的主要經濟指標占全省開發(fā)區(qū)的比重均在50%左右。從單項指標看，工業(yè)用地固定資產投入強度最高的長沙經濟技術開發(fā)區(qū)達4346.75萬元/公頃，工業(yè)用地產出強度最大的永興經濟開發(fā)區(qū)達18983.56萬元/公頃；兩項指標最低的為衡陽西渡高新技術產業(yè)園區(qū)，均為零。

部分開發(fā)區(qū)特色不明顯，產業(yè)趨同或者雷同，影響開發(fā)區(qū)規(guī)模效益與積聚效應。全省開發(fā)區(qū)主導產業(yè)涉及到《國民經濟行業(yè)分類》中的32個大類，71.43﹪的開發(fā)區(qū)主導產業(yè)為醫(yī)藥制造業(yè)、農副食品加工業(yè)、有色金屬冶煉及壓延加工業(yè)、食品制造業(yè)和紡織服裝、鞋帽制造業(yè)，這些行業(yè)基本上屬于勞動密集型行業(yè)。開發(fā)區(qū)的產業(yè)結構特色差異不明顯，區(qū)域分工不清晰，缺乏整體的產業(yè)布局，各類開發(fā)區(qū)普遍存在著產業(yè)結構趨同化的問題。

第三，土地集約利用水平不平衡，部分開發(fā)區(qū)土地開發(fā)利用強度有待加強。

全省開發(fā)區(qū)土地高效集約利用與低效浪費現象并存，部分開發(fā)區(qū)即將面臨無地可用局面，而一些開發(fā)區(qū)尚有大量可供應土地。湘鄉(xiāng)工業(yè)園、衡陽高新區(qū)、嘉禾經開區(qū)、桂陽工業(yè)園和南縣經開區(qū)土地開發(fā)率達到100%，而沅江高新技術產業(yè)園區(qū)開發(fā)率僅為25.75%。衡陽西渡高新技術產業(yè)園區(qū)綜合容積率達1.91，而衡東工業(yè)園區(qū)僅為0.26。常德鼎城高新技術產業(yè)園區(qū)建筑密度達48.39%，而長沙金霞經濟開發(fā)區(qū)僅為18.15%。

第四，部分園區(qū)土地利用結構呈明顯的城市化特征。

部分城市依托園區(qū)發(fā)展建設，已成為城區(qū)的重要組成部分，商服、住宅及公共管理與公共服務用地所占比重較大，工礦倉儲用地所占比重較少，有3家園區(qū)工業(yè)用地率低于10%，城市化特征明顯；同時規(guī)劃用于工業(yè)發(fā)展的空間極其有限，工業(yè)發(fā)展受到空間、產業(yè)集聚的嚴重限制，不利于工業(yè)發(fā)展。