節(jié)約集約用地要抓好五個要點

王善明

節(jié)約集約用地絕對不只是國土資源部門一家的工作，涉及各行各業(yè)，事關(guān)每個企業(yè)、每個公民，不僅各級黨委政府要積極努力，而且要成為社會共識和共同行為。

我國人口眾多，人均資源相對不足，后備資源十分稀缺，人多地少的矛盾十分突出，黨和國家歷來對節(jié)約集約用地高度重視。

十七屆三中全會提出實行最嚴格的節(jié)約用地制度，從嚴控制城鄉(xiāng)建設(shè)用地總規(guī)模，第一次把節(jié)約集約用地定位為基本國策，上升到和嚴格保護耕地一樣的高度。

十八大報告將生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義事業(yè)“五位一體”總體布局，并將全面促進資源節(jié)約作為主要任務(wù)。十八屆三中全會再次強調(diào)要健全節(jié)約集約制度，從嚴合理供給城市建設(shè)用地，提高城市土地利用率。中央城鎮(zhèn)化工作會議明確要求嚴控增量、盤活存量，優(yōu)化結(jié)構(gòu)，提升城鎮(zhèn)建設(shè)用地效率，切實提高城鎮(zhèn)建設(shè)用地集約化程度。今年全國國土資源工作會議上更是把節(jié)約集約利用國土資源定義為當前和今后一個時期國土資源工作保障科學(xué)發(fā)展的核心任務(wù)。

隨著城鎮(zhèn)化、工業(yè)化進程的加快，耕地面積急劇下降。根據(jù)土地變更調(diào)查結(jié)果顯示，截至2012年底，湖南耕地面積只有378.4萬公頃，年均減少1萬公頃以上，人均耕地只有0.8畝，約為同期全國人均耕地59%。根據(jù)國家規(guī)劃大綱，湖南到2020年需保有耕地377萬公頃，基本農(nóng)田保有量323.5萬公頃。未來8年，湖南耕地占用空間只有1.4萬公頃，耕地保護壓力空前巨大。

因此，既要保障經(jīng)濟社會迅猛發(fā)展的用地需求，又不能突破糧食用地、生態(tài)用地和建設(shè)用地的承載力極限，我們別無選擇，只有全面貫徹落實節(jié)約優(yōu)先戰(zhàn)略，走土地資源節(jié)約集約利用的道路。

這條道路如何走？在統(tǒng)籌全省國土資源工作安排的基礎(chǔ)上，我們要進一步抓好幾個重點。

轉(zhuǎn)變觀念為先

節(jié)約集約用地絕對不只是國土資源部門一家的工作，涉及各行各業(yè)，事關(guān)每個企業(yè)、每個公民，不僅各級黨委政府要積極努力，而且要成為社會共識和共同行為。要廣泛宣傳基本省情、基本國策，落實節(jié)約集約用地的責任，形成部門協(xié)同、多方聯(lián)動、齊抓共管的工作局面，在全省大力倡導(dǎo)珍惜土地、節(jié)約集約用地的理念，齊心協(xié)力加快推進“兩型社會”建設(shè)。

一是加強市縣主要領(lǐng)導(dǎo)干部的培訓(xùn)。市縣領(lǐng)導(dǎo)干部是節(jié)約集約用地的領(lǐng)路人，只有政府領(lǐng)導(dǎo)徹底轉(zhuǎn)變用地觀念，節(jié)約集約用地工作才能真正有效開展；二是節(jié)約集約用地從娃娃抓起。青少年是節(jié)約集約用地的未來，要組織編撰有關(guān)國情、省情和節(jié)約集約用地情況的教材及課外讀物，在青少年中培養(yǎng)節(jié)約集約用地意識；三是加大對全社會的宣傳力度。群眾是節(jié)約集約用地的中堅力量，要廣泛利用各種媒體，做到電視有影、電臺有聲、報刊有字、微博有話，充分發(fā)動群眾、依靠群眾。

形成長效機制

通過建立健全節(jié)約集約用地制度，厘清各級政府、各個部門的責任義務(wù)，形成齊抓共管的長效機制，是保障經(jīng)濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略舉措。

一是建立責任制度。在縱向上要上下聯(lián)動，省級層面負責統(tǒng)籌任務(wù)安排和全面推進，市州層面負責協(xié)調(diào)分工安排和監(jiān)督指導(dǎo)，市縣層面負責具體落實；在橫向上要多方聯(lián)動，國土部門負責牽頭，發(fā)改部門負責審批立項，規(guī)劃部門負責規(guī)劃控制，財稅部門負責經(jīng)濟調(diào)節(jié)，執(zhí)法部門負責監(jiān)督執(zhí)法。

二是建立評價考核制度。持續(xù)開展節(jié)約集約模范縣（市）創(chuàng)建活動，以創(chuàng)建活動為契機促進節(jié)約集約用地，發(fā)掘節(jié)約集約用地先進經(jīng)驗和做法。繼續(xù)定期開展開發(fā)區(qū)土地集約利用評價工作和全面開展城鎮(zhèn)土地集約利用評價工作，按照部要求，2014年80%以上地級市、60%以上縣級市要開展城市節(jié)地評價。強化評價結(jié)果的應(yīng)用，將評價結(jié)果與土地管理績效考核和土地利用年度計劃指標相掛鉤；建立健全以供地率、閑置土地處置率、項目開竣工率、單位GDP消耗建設(shè)用地規(guī)模等為核心指標的節(jié)約集約用地指標體系，推廣納入各級政府績效考核評估范圍。

三是強化經(jīng)濟調(diào)節(jié)制度。細化劃撥土地使用對象，逐步縮小劃撥范圍；試點推進工業(yè)用地“租讓結(jié)合、先租后讓”和彈性年期出讓制，減輕企業(yè)資金壓力，縮短投產(chǎn)時間，避免企業(yè)圈地囤地；研究制定促進節(jié)約集約用地的地價綜合配套政策，形成促進節(jié)約集約用地的地價管理體系；優(yōu)化完善收繳閑置費和低效利用土地收回土地使用權(quán)等處理方式，研究應(yīng)用財稅手段促進閑置土地開發(fā)利用的機制；開展立體空間土地使用權(quán)有償處置研究，探索規(guī)范立體空間分層設(shè)立、分層供應(yīng)、地價評估、權(quán)屬取得等政策。

四是落實規(guī)劃、計劃管控制度。各類建設(shè)項目必須嚴格控制在土地利用總體規(guī)劃所確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，不得擅自突破，不得在總體規(guī)劃范圍外設(shè)置各類開發(fā)區(qū)和新城區(qū)，嚴格控制新設(shè)園區(qū)和園區(qū)擴區(qū)、調(diào)區(qū)規(guī)模，總體規(guī)劃不得隨意修改；科學(xué)下達土地利用年度計劃并嚴格執(zhí)行，拓展計劃和供地率等節(jié)約集約用地指標銜接范圍并提高比重；農(nóng)用地轉(zhuǎn)用必須符合計劃，嚴格控制新增建設(shè)用地總量，確保節(jié)約集約用地工作較好的地區(qū)能獲得足夠的計劃指標。

五是完善激勵約束制度。鼓勵建設(shè)項目利用存量土地，鼓勵新增工業(yè)用地高強度開發(fā)利用以及對原工業(yè)用地追加投資、轉(zhuǎn)型改造、提高容積率；有序推進城市土地二次開發(fā)，通過“三舊改造”、閑置土地及時合理利用、地上地下空間的開發(fā)以及制定各項鼓勵政策和新技術(shù)推廣的措施，對現(xiàn)有建設(shè)用地進行再開發(fā)、再調(diào)整、再利用，不斷提高土地承載和利用效率。

六是健全土地利用動態(tài)巡查制度。抓好土地利用動態(tài)巡查工作常態(tài)化建設(shè)，加大人員、技術(shù)力量投入力度，依托土地市場動態(tài)監(jiān)測監(jiān)管系統(tǒng)開展建設(shè)用地供后開發(fā)利用全程監(jiān)管，落實各級巡查分工。

明確標準體系

明確可行的用地標準體系是節(jié)約集約用地的依據(jù)，是具體工作中的操作章程。一是在國家《限制用地目錄》和《禁止用地目錄》的基礎(chǔ)上，結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的方向制訂符合湖南實際情況的《禁止、限制用地目錄》，對禁止類項目停止供地，對限制類項目從嚴供地，對鼓勵發(fā)展的項目則優(yōu)先保障供地。二是進一步完善用地定額指標體系，梳理現(xiàn)有用地定額指標執(zhí)行和新興業(yè)態(tài)發(fā)展情況，對新興業(yè)態(tài)制訂切實可行用地標準，對已經(jīng)落后的盡快更新，使得節(jié)約集約用地有依據(jù)。三是加強標準的執(zhí)行力度，在項目立項、規(guī)劃設(shè)計和用地審批時加強節(jié)約集約用地審查，在供地環(huán)節(jié)控制供地規(guī)模。

向管理要效益

科學(xué)的管理是節(jié)約集約用地的源泉，實施“控、盤、優(yōu)、調(diào)、挖”的政策措施，向管理要效益。一是“控規(guī)?！?。按照“區(qū)別對待、有保有壓”的原則控制建設(shè)用地總規(guī)模，適當降低新增建設(shè)用地比重，保障地方經(jīng)濟發(fā)展的合理用地需求，壓縮淘汰落后產(chǎn)能和粗放用地項目的用地需求，促進經(jīng)濟社會轉(zhuǎn)型發(fā)展。二是“盤存量”。按照“盤活存量、保住流量”的原則引導(dǎo)城鎮(zhèn)工礦用地優(yōu)先盤整更新存量建設(shè)用地，以閑置土地處置、城鎮(zhèn)低效用地再開發(fā)、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、工礦廢棄地復(fù)墾、土地開發(fā)整理等活動為平臺加大土地綜合整治力度，保持建設(shè)用地流量，支撐經(jīng)濟社會發(fā)展。三是“優(yōu)布局”。按照“規(guī)劃先行、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)”的原則嚴格落實建設(shè)用地邊界和耕地紅線管理，確保耕地保護和建設(shè)用地不突破布局范圍，統(tǒng)籌安排和引導(dǎo)各類各業(yè)合理布局，優(yōu)化城鄉(xiāng)建設(shè)用地布局，提升土地對經(jīng)濟社會活動的承載能力和運行水平。四是“調(diào)結(jié)構(gòu)”。加強國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃的嚴肅性，根據(jù)各地實際科學(xué)編制計劃，優(yōu)先保障基礎(chǔ)設(shè)施用地，大力支持戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)用地，保證各類公共服務(wù)設(shè)施用地，調(diào)整和優(yōu)化住宅用地結(jié)構(gòu)。五是“挖潛力”。按照節(jié)約集約用地要求，挖掘用地潛力，推廣土地立體開發(fā)和綜合開發(fā)，引導(dǎo)建設(shè)用地向空中和地下發(fā)展；根據(jù)建設(shè)區(qū)域?qū)嶋H地形地貌，做好詳盡的節(jié)約集約規(guī)劃，進行多方案設(shè)計比選，不節(jié)約集約的不予供地。

加強科技創(chuàng)新

科學(xué)技術(shù)創(chuàng)新是節(jié)約集約用地的第一生產(chǎn)力，沒有先進的節(jié)地模式、節(jié)地技術(shù)和施工方法，節(jié)約集約用地就是空中樓閣，無法落到實處。根據(jù)各地實際，梳理鐵路交通、軌道交通、城市公交場站交通等的綜合利用先進適用技術(shù)的節(jié)地模式、節(jié)地技術(shù)和施工方法，并及時轉(zhuǎn)化為政策支持。對具有普適性的節(jié)地模式、節(jié)地技術(shù)和施工方法要大力推廣，作為土地使用的條件寫入土地出讓合同和劃撥決定書，并嚴格監(jiān)管促進實施。