反腐倡廉當強化權力運行制約監(jiān)督體系

譚東華 李革風

【內容提要】 實踐證明，權力沒有有效的制約和監(jiān)督是非?？膳碌?。為保證權力的正確行使，就必須加強對權力運行的制約和監(jiān)督。要大力發(fā)展民主，讓權力在陽光下運行；要加強反腐敗體制機制創(chuàng)新，強化對權力的制約和監(jiān)督；要健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，運用法治方式防治權力腐敗。

【關鍵詞】 反腐倡廉 權力運行 制約監(jiān)督

【作者簡介】 譚東華，中共岳陽市委黨校黨建教研部副教授，主要研究方向為反腐倡廉建設、黨的建設；李革風，中共岳陽市委黨校紀檢書記、副教授，主要研究方向為反腐倡廉建設。

【中圖分類號】 D262.6 【文獻標識碼】 A 【文章編號】 2095-5103（2014）12-0014-03

眾所皆知，腐敗的實質就是濫用權力，以公權謀取私利。而之所以出現(xiàn)權力濫用，就是因為權力沒有有效的制約和監(jiān)督。權力失去監(jiān)督非?？膳?，中國紀檢監(jiān)察學院副院長李永忠在談到反腐問題時說：“當權力失去20%的監(jiān)督時，它就蠢蠢欲動；當權力失去40%的監(jiān)督時，它就破門而出；當權力失去60%的監(jiān)督時，它就鋌而走險；當權力失去80%的監(jiān)督時，它就敢于踐踏一切法律；當權力失去100%的監(jiān)督時，它就不怕上斷頭臺?！?因此，為了保證權力的正確行使，就必須加強對權力運行的制約和監(jiān)督。黨的十八屆三中全會《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）強調，“強化權力運行制約和監(jiān)督體系”，“堅持用制度管權管事管人，讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行”，并從頂層設計的高度提出了構建權力運行監(jiān)督體系的具體要求，這對于我們構建監(jiān)督制約有力的權力運行體系意義重大。

一、大力發(fā)展民主，讓權力在陽光下運行

權力監(jiān)督大致有兩條途徑：以權力監(jiān)督權力和以權利監(jiān)督權力。我們黨經(jīng)過多年的反腐實踐，越來越深刻認識到，要真正有效地制約和監(jiān)督公共權力，不能僅僅靠國家權力自身的監(jiān)督，更需要發(fā)揮人民權利對政府權力的制約作用。而要讓民眾權利能有效制約監(jiān)督國家權力，有一個必定前提就是民眾所處環(huán)境應該是一個民主法治社會，在一個人治專制社會里，權力不來源于權利，權力是不受任何限制和制約的。所以民主是有效制約和監(jiān)督權力的基礎。若沒有民主，廣大普通群眾和黨員就難以實質性地享有對黨政領導干部的選舉權，沒有對黨政領導干部的選舉權當然也就無力監(jiān)督他們權力的運用。有學者指出：“無民主則無監(jiān)督，民主不夠，則監(jiān)督無力”。1945年，在著名的延安“窯洞對”中，毛澤東在回答黃炎培提出的關于共產黨如何跳出先興后衰的周期率的問題時說，我們已經(jīng)找到新路，“這條新路，就是民主，只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈；只有人人起來負責，才不會人亡政息?！?習近平總書記所說的讓人民監(jiān)督權力，讓權力在陽光下運行，實質上就是民主形態(tài)的制約和監(jiān)督。

一是必須在權力授受關系上正本清源，擴大人民的選舉權。權力的制約和監(jiān)督，其實質內涵就是權力主體對權力行使者的監(jiān)督，也就是說權力來源于誰就該服務、服從、受命于誰，權力受托者從來只服務、服從權力委托者，這在某種程度上堪稱權力運行鐵律。目前，我們的權力運行授予機制總體狀態(tài)是良好的，但也存在一些不完善的地方，現(xiàn)實生活中，黨章和憲法賦予普通黨員和人民群眾的各種權利始終沒有完全得到落實和保障。比如廣大普通群眾和黨員在大多數(shù)情況下只是形式上有權選擇領導者，事實上并不是權力的主人，因此我們必須在權力授受關系上正本清源，擴大充實人民的選舉權，使人民真正成為國家和社會的主人，成為權力的授予者，他們才能有效有力的監(jiān)督權力。首先可逐步、穩(wěn)步擴大直接選舉的層級和范圍?？陀^來講，直接選舉與間接選舉相比，直接選舉更加民主，更能體現(xiàn)權為民所授，也更能夠平衡權力與權利的緊張關系，所以直選的范圍應該逐步擴大，穩(wěn)步擴大。其次可適度引入競爭性選舉?！斑x擇性和競爭性是選舉的內在屬性”。缺乏競爭性的選舉，就不是真正的選舉，也不可能真正實現(xiàn)授權的民意。當然，競爭性選舉也會出現(xiàn)“權錢結合、擴大分歧、高額成本、效率低下以及拉幫結派” 等問題，但卻可以最大程度地避免在選舉過程中極易發(fā)生的形式主義弊端。為保證民主授權的公正性，充分尊重及保障選民和代表的選舉權，應該適度引入競爭性選舉。比如可先行在基層組織建立競爭性選舉試點，擴大差額選舉的范圍和差額率，并逐步推行。需要指出的是競爭性選舉同樣必須堅持黨管干部的原則，只是黨管干部的內涵、方式方法可與時俱進地進行調整和變化，但黨管干部的根本原則不能動搖。

二是必須讓權力在陽光下運行，擴大公開性。陽光是最好的防腐劑，“完善黨務、政務和各領域辦事公開制度，推進決策公開、管理公開、服務公開、結果公開”，增強權力運行的公開性和透明度，是防止權力腐敗最有效的手段。公開性是建設社會主義民主政治，發(fā)展社會主義民主的一項基本要求。列寧早在他的著作《怎么辦？》中就指出，實行民主要具備兩個必要條件，即完全的公開性和廣泛的選舉制。他說：“每一個人大概都會同意‘廣泛民主原則要包含以下兩個必要條件：第一，完全的公開性；第二，一切職務經(jīng)過選舉。沒有公開性而談民主制是很可笑的，并且這種公開性還要不僅限于對本組織的成員?！蓖瑫r，列寧還認為完全公開、選舉制和普遍監(jiān)督是一致的，以公開促監(jiān)督，以監(jiān)督制約權力。他指出：“對于黨員在政治舞臺上的一舉一動進行普遍的（真正普遍的）監(jiān)督，就可以造成一種能起生物學上所謂‘適者生存作用的自動機制。完全公開、選舉制和普遍監(jiān)督的‘自然選擇作用，能保證每個活動家最后都‘各得其所，擔負最適合他的能力的工作，親身嘗到自己的錯誤的一切后果，并在大家面前證明自己能夠認識錯誤和避免錯誤?！睓嗔_，不僅要在本系統(tǒng)、本部門或本單位內部公開，也要向社會公開，要明確權力的幅度和依據(jù)，明確公開的內容、范圍、形式、載體和時間，還需在制度化、法治化、常態(tài)化的層面上進一步發(fā)展和完善，提高權力運行的透明度和公信力。

二、加強反腐敗體制機制創(chuàng)新，強化對權力的制約和監(jiān)督

黨的十八屆三中全會《決定》對加強反腐敗體制機制創(chuàng)新和制度保障作出了一系列重大部署，主要措施有：落實黨風廉政建設責任制；推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化；全面落實中央紀委向中央一級黨和國家機關派駐紀檢機構；改進中央和省區(qū)市巡視制度，做到對地方、部門、企事業(yè)單位全覆蓋；推行新提任領導干部有關事項公開制度試點等。

一是要切實落實黨風廉政建設責任制?！稕Q定》明確提出了黨風廉政責任制在執(zhí)行過程中，“黨委負主體責任，紀委負監(jiān)督責任”。也就是說，各級黨委必須切實擔負起全面領導黨風廉政建設和監(jiān)督制約工作的主體責任，由黨委統(tǒng)一領導、統(tǒng)籌規(guī)劃、整體推進。紀委作為黨內監(jiān)督的專門機關，必須認真履行好監(jiān)督責任，在黨內監(jiān)督中發(fā)揮主要作用。這“兩種責任”的要求，為我們進一步強化黨風廉政建設責任制，更好地實施責任追究指明了方向。有權就有責，權責要統(tǒng)一。如果哪個地方、哪個部門在黨風廉政建設方面存在嚴重問題，或者發(fā)生系統(tǒng)性、普遍性、區(qū)域性的腐敗問題而不制止、不查處、不報告，既要追究紀委的工作責任，調查紀委監(jiān)督是否到位，還要追究黨委的領導責任，追究相關人員和部門的責任。如果只懲處貪官污吏而不追究其他各方責任，就難以從根本上提高權力制約監(jiān)督能力。

二是要優(yōu)化黨內權力結構，科學合理配置權力資源。當前我們黨的領導體制有其自身的特點和優(yōu)勢，動員力較強，能集中力量辦大事，但也得承認，在目前黨的領導體制框架中，權力難以得到有效的制約和監(jiān)督，領導班子尤其是黨委“一把手”容易擺脫“集體領導”，從而在在權力行使過程中獨斷專行、濫用權力，助長權力的腐敗和質變。因此，應優(yōu)化黨內權力結構，科學合理配置權力資源，解決當前權力過分集中于個人或少數(shù)人手里，權力過大難以制約的問題。 十八屆三中全會《決定》提出“必須構建決策科學、執(zhí)行堅決、監(jiān)督有力的權力運行體系，形成科學有效的權力制約和協(xié)調機制?！?我們要認真貫徹落實《決定》要求，深化黨的建設制度改革，通過實行黨代會常任制，健全黨委會制度，改革紀委領導體制來建立一個黨內決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制，形成黨內的權力平衡關系，促進黨內權力間運行的協(xié)調、有序。

三是要進一步完善紀律檢查工作雙重領導體制。自1982年起，黨的紀律檢查工作一直實行雙重領導體制，現(xiàn)行《黨章》規(guī)定，黨的各級紀律檢查委員會是黨內監(jiān)督的專門機關，由同級黨代會選舉產生，中央紀委在中央委員會領導下開展工作，地方和基層紀委在同級黨委和上級紀委雙重領導下開展工作。同時 ，《黨章》還規(guī)定，“各級紀律檢查委員會發(fā)現(xiàn)同級黨的委員會委員有違犯黨的紀律的行為，可以先進行初步核實，如果需要立案檢查的，應當報同級黨的委員會批準，涉及常務委員的，經(jīng)報告同級黨的委員會后報上一級紀律檢查委員會批準?！边@項規(guī)定可以說是淋漓盡致地體現(xiàn)了同級紀委必須受同級黨委的領導，因為同級紀委對同級黨委委員的違紀行為只有初步核實權，而沒有直接立案檢查權，要立案查辦，必須經(jīng)同級黨委批準。這種體制下，同級紀委當然難以有力監(jiān)督同級黨委特別是常委會成員，由此，《決定》針對現(xiàn)實中同級監(jiān)督“太軟”的問題就提出，要“推動黨的紀律檢查工作雙重領導體制具體化、程序化、制度化”。 其具體部署是“強化上級紀委對下級紀委的領導；查辦腐敗案件以上級紀委領導為主，線索處置和案件查辦在向同級黨委報告的同時必須向上級紀委報告；各級紀委書記、副書記的提名和考察以上級紀委會同組織部門為主”。這些改革舉措與黨章的規(guī)定相比，無疑向前走了一大步，大大強化了紀委監(jiān)督權的獨立性和權威性，強化了紀委的監(jiān)督職權，形成了對同級黨委尤其是主要領導權力的制約和監(jiān)督。這種制度上的設計與安排，也是合理和行之有效的。但在紀委獲得較大獨立性后，如何監(jiān)督紀委尤其是紀委書記，如何保障民主集中制的貫徹落實、保障同級黨委的權威性等問題也是我們在改革紀檢領導體制中必須要充分考慮并積極應對的。

三、健全反腐倡廉法規(guī)制度體系，運用法治方式防治權力腐敗

在法治中國建設新時期，依法執(zhí)政、依法行政和依法治腐具有內在統(tǒng)一性。運用法治方式反腐，簡而言之，就是在法治理念與法治思維指導下，理性地運用規(guī)則和程序治理腐敗的一種方法?！胺ㄖ蜗噍^于人治，重視法和制度的作用甚于重視用人的作用，重視規(guī)則的作用甚于重視道德教化的作用，重視普遍性、原則性甚于重視個別性和特殊性，重視穩(wěn)定性、可預期性甚于重視變動性和靈活性，重視程序正義甚于重視實體正義。”當前，在法治框架下治理腐敗，把權力運行監(jiān)控機制納入制度化的軌道，借助法規(guī)制度的強制力，形成對權力運行的制約和監(jiān)督規(guī)范化、制度化、常態(tài)化的格局，是我們黨反對腐敗、建設廉潔政治的根本方向

新時期運用法治方式反腐，一方面要求我們努力克服用“人治方式”、“運動方式”來治理腐敗，實現(xiàn)反腐方式從運動反腐向制度反腐的轉變。在改革開放前，我們的反腐方式主要是運動反腐，如“三反”運動、“五反”運動都是以集中群眾運動的方式來進行的，運動反腐在當時的確發(fā)揮過很大的作用，在今天也具有立竿見影的效果。但運動反腐也存在諸多不足，容易使反腐敗成為一陣風，無法保證反腐的穩(wěn)定性和長期性，其反腐力度、成效很大程度上取決于領導者的決心、權威、態(tài)度，一旦領導注意力轉移，反腐工作難免中斷，有關文件批示和反腐措施便束之高閣。所以運動一來，腐敗不見蹤影、銷聲匿跡；運動過后，春風吹又生，腐敗故態(tài)重萌甚至蔓延。因此，治理腐敗不應主要依靠傳統(tǒng)方式，為適應當今建設法治國家、法治政府、法治社會的大趨勢，我們必須把過去所習慣的整風運動方式等置于法治之下，善于運用法治方式治理腐敗。

另一方面要求我們必須加強立法、規(guī)范權力、強化責任追究來防治權力腐敗?！胺锤揽奎h內法規(guī)和制度的推動和保障，但也不能僅限于黨內法規(guī)制度領域和層面，還應當依靠國家法律法規(guī)制度體系，因為國家法律法規(guī)制度更具有穩(wěn)定性、權威性和普遍約束力。”可是，目前我國還沒有一部反腐敗的專門法律，具體的反腐倡廉法律法規(guī)也是數(shù)量不多且比較散亂，反腐倡廉法律法規(guī)制度體系還沒有實際形成。十八屆三中全會《決定》提出：要“完善懲治和預防腐敗、防控廉政風險、防止利益沖突、領導干部報告?zhèn)€人有關事項、任職回避等方面法律法規(guī)，推行新提任領導干部有關事項公開制度試點。健全民主監(jiān)督、法律監(jiān)督、輿論監(jiān)督機制，運用和規(guī)范互聯(lián)網(wǎng)監(jiān)督” 等法律法規(guī)，建立健全依法反腐的有效渠道和制度平臺?？梢灶A見，隨著《決定》精神的深入貫徹落實，權力的制約和監(jiān)督以及反腐倡廉工作必然會出現(xiàn)新的可喜局面。

責任編輯：夏 苗