政府合作整體性治理模式探究

郭恒 周鴻

【內(nèi)容提要】 區(qū)域政府合作和整體性治理在協(xié)作與整合理念上的契合使得政府合作整體性治理模式成為區(qū)域一體化發(fā)展的利器，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化發(fā)展進(jìn)程也不外如是。本文在對(duì)廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府合作歷史沿革和現(xiàn)狀的分析基礎(chǔ)上，發(fā)現(xiàn)其不足和原因之所在，進(jìn)而有針對(duì)性地提出，政府合作整體性治理模式是廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)長(zhǎng)遠(yuǎn)可持續(xù)發(fā)展的有效模式。

【關(guān)鍵詞】 政府合作 整體性治理 廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)

【基金項(xiàng)目】 本文系廣西哲社十二五規(guī)劃項(xiàng)目“廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)行政管理體制與機(jī)制創(chuàng)新研究”（項(xiàng)目編號(hào)：11BZZ011）的研究成果。

【作者簡(jiǎn)介】 郭恒，河池學(xué)院教師；周鴻，河池學(xué)院教授，副院長(zhǎng)。

【中圖分類號(hào)】 C933 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】 A 【文章編號(hào)】 2095-5103（2014）12-0007-03

一、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府合作沿革及現(xiàn)狀

自2006年成立廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)以來，區(qū)域一體化進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)，區(qū)域發(fā)展取得可喜成績(jī)。在推進(jìn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)快速發(fā)展過程中，區(qū)域內(nèi)政府擔(dān)當(dāng)著重要角色，尤其是區(qū)域內(nèi)政府合作推進(jìn)，協(xié)調(diào)地區(qū)間的利益，平衡發(fā)展中的矛盾，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、合理布局產(chǎn)業(yè)體系、強(qiáng)化區(qū)域合作組織制度建設(shè)，為實(shí)現(xiàn)區(qū)域一體化鋪路搭橋，形成了良好的區(qū)域發(fā)展氛圍。

1. 組織制度建設(shè)

2006年3月22日，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)正式成立（以下簡(jiǎn)稱“管委會(huì)”），并設(shè)立管委會(huì)辦公室（以下簡(jiǎn)稱“灣辦”），同時(shí)下轄的南寧、北海、欽州、防城港四市也相繼成立灣辦的分屬機(jī)構(gòu)。灣辦主要職能是統(tǒng)籌規(guī)劃北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并以此為前提協(xié)調(diào)各市政府工作。2010年1月24日自治區(qū)第十一屆人民代表大會(huì)委員會(huì)第十三次會(huì)議通過《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)條例》（以下簡(jiǎn)稱“條例”），2010年3月1日起實(shí)施?！稐l例》共三十條規(guī)定，就北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的功能定位、管理體制、產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域金融服務(wù)體系建設(shè)、鼓勵(lì)發(fā)展創(chuàng)新的相關(guān)規(guī)定等問題進(jìn)行了制度層面的解答，并提出下放行政審批權(quán)限，靈活把握政策的制定和實(shí)施，提高行政效率。

2. 公共基礎(chǔ)交通設(shè)施建設(shè)

長(zhǎng)期以來，廣西出省出海通道不夠暢通、與相鄰的粵、湘、黔等地未形成暢通高等級(jí)公路通道，海上運(yùn)輸通道薄弱，西南出海水運(yùn)通道尚未形成，公路、水路、鐵路、民航等運(yùn)輸方式銜接效率不高?；诖?，近年來廣西在基礎(chǔ)交通設(shè)施建設(shè)上加大力度，各級(jí)地方政府相互配合，尤其是北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的各市更是積極合作，并已取得一系列可喜成績(jī)。公路建設(shè)方面，廣西通往云、貴、湘、粵的省際公路已經(jīng)貫通，且西南出海公路也已建成，尤其是隨著渝湛高速的開通，已形成北部灣港口群連接西南公路網(wǎng)的綜合交通體系。區(qū)內(nèi)“南北欽防”四市高速網(wǎng)絡(luò)已構(gòu)成，形成“1.5小時(shí)經(jīng)濟(jì)圈”。鐵路建設(shè)方面，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)城際鐵路網(wǎng)絡(luò)得到擴(kuò)能改造，進(jìn)一步提升了運(yùn)輸功能。南防鐵路擴(kuò)能后，每天運(yùn)行車次由15對(duì)提高到55對(duì)，年運(yùn)輸能力增加1000余萬噸。2013年年底南寧—?dú)J州、欽州—防城港、欽州—北海三條高鐵建成使得北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)四市構(gòu)成一個(gè)“同城化”的經(jīng)濟(jì)區(qū)。民用航空建設(shè)方面，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)現(xiàn)建有機(jī)場(chǎng)2個(gè)，4E級(jí)南寧吳圩國(guó)際機(jī)場(chǎng)和4D級(jí)北海機(jī)場(chǎng)，自南寧出發(fā)可抵達(dá)國(guó)內(nèi)主要城市以及港澳臺(tái)和東南亞國(guó)家，2010年客運(yùn)量約為630余萬人。港口建設(shè)方面，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)“南北欽防”四市現(xiàn)有北海鐵山港、防城港、欽州港三大優(yōu)良海港。目前北部灣港口群可與世界100多個(gè)國(guó)家和地區(qū)的200余個(gè)港口通航，近可至東南亞各國(guó)，遠(yuǎn)可抵歐美非等各大洲。

3. 產(chǎn)業(yè)布局

區(qū)域一體化需要區(qū)域內(nèi)各地方政府精誠(chéng)合作，就區(qū)域的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展做出統(tǒng)一的統(tǒng)籌規(guī)劃，其中合理的區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局就是一個(gè)重要方面。《廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)發(fā)展規(guī)劃》就經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和重大項(xiàng)目布局以及保稅港區(qū)、出口加工區(qū)（含出口加工拓展物流保稅功能）、綜合保稅區(qū)、物流保稅中心等方面進(jìn)行了明確，自治區(qū)政府也在原確定的八個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)的基礎(chǔ)上增加了一批重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)?！稄V西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)布局規(guī)劃》的編制，籌性規(guī)劃了北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)布局，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)集群化發(fā)展、園區(qū)集群化發(fā)展、園區(qū)產(chǎn)業(yè)多樣化向?qū)I(yè)化的發(fā)展。

4. 文化建設(shè)

隨著北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的發(fā)展，轄區(qū)內(nèi)的人民也樂意于以北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)來詮釋自己的所在地，這就是一種文化認(rèn)同。近年來廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各市政府都在推動(dòng)區(qū)域內(nèi)文化認(rèn)同上作出了不懈的努力，籌建北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)辦公室、北部灣銀行、北部灣大學(xué)、北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)專屬網(wǎng)站，在全國(guó)乃至全世界大力推介廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)，在經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，加強(qiáng)各市政府的合作，積極合理布局經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)的產(chǎn)業(yè)體系等，一系列作為在推動(dòng)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化的同時(shí)也在潛移默化中加強(qiáng)了人們對(duì)“北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)”這一文化符號(hào)的認(rèn)同。

二、存在的問題及原因

1. 政府間合作力度不夠，合作面比較狹窄

雖然經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)為推動(dòng)政府間合作做出了系列的努力，諸如成立北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)劃建設(shè)委員會(huì)辦公室，并在各市分別設(shè)立其分支機(jī)構(gòu)，舉辦周期性的“廣西北部灣發(fā)展論壇”，開展一些合作議事性會(huì)議活動(dòng)等，但這些作為在各市各自利益沖突面前總會(huì)顯得異常脆弱，這些合作性的作為本身缺乏權(quán)威性，其形成的決議或達(dá)成的協(xié)議更是形成容易，執(zhí)行落實(shí)難。尤其是灣辦，雖是一個(gè)相對(duì)正式的組織機(jī)構(gòu)，但其組織職能界定模糊，缺乏長(zhǎng)期有效的運(yùn)行機(jī)制，在實(shí)際工作中更多的是充當(dāng)一個(gè)傳聲筒的作用，任務(wù)執(zhí)行缺乏權(quán)威性。在具體合作上面，各地方政府出于對(duì)自身利益的維護(hù)，常常更多是停留在表面難以深入。此外北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)政府間合作的面比較狹窄，主要停留在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)對(duì)接、經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)布局、區(qū)域環(huán)境治理等方面，在公共事務(wù)管理、區(qū)域公共服務(wù)產(chǎn)品供給以及文化建設(shè)等方面都少有涉及或根本不曾涉及。

2. 缺乏完善的合作機(jī)制，合作流于形式

廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各市政府間的合作在利益協(xié)調(diào)、溝通交流、約束保障等方面都缺乏完善的合作機(jī)制。在利益協(xié)調(diào)上，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)還沒有一個(gè)正式的擁有協(xié)調(diào)利益權(quán)威的組織機(jī)構(gòu)的存在，區(qū)域的利益分配主要還依賴于地方政府間的會(huì)議協(xié)調(diào)和廣西自治區(qū)政府的行政干預(yù)，這些手段都不能長(zhǎng)期有效地協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的利益分配問題。在溝通交流上，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各地方政府間的溝通交流主要依賴于灣辦的中間作用以及“廣西北部灣發(fā)展論壇”這種近似聯(lián)誼的會(huì)議性溝通，這對(duì)作為一個(gè)以打造一體化經(jīng)濟(jì)區(qū)為目標(biāo)的區(qū)域而言，自然是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。在約束保障機(jī)制構(gòu)建上，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)政府間的合作到目前為止還沒有形成有效的約束保障制度，更多是一種非制度化的合作。

3. 重外部合作，內(nèi)部激勵(lì)缺位

目前北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各地方政府間的合作主要還停留在政府拉動(dòng)式的合作上，筆者在此稱之為“外部合作”，主要指在上級(jí)政府行政指令下以及經(jīng)濟(jì)區(qū)一體化行政要求下被動(dòng)接受的一系列非自主的合作形式。這種合作沒有自主的內(nèi)在利益訴求為前提，難以實(shí)現(xiàn)最大合作效益。真正意義上的合作必須以共同利益訴求為內(nèi)在激勵(lì)，在共同利益的推動(dòng)下實(shí)現(xiàn)的合作才能真正的實(shí)現(xiàn)共贏，合作各方才會(huì)真正不遺余力地為合作貢獻(xiàn)力量。

4. 全局觀念單薄，難以統(tǒng)籌長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃

廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)是一個(gè)整體性的概念，區(qū)域內(nèi)各地方政府間的合作應(yīng)當(dāng)有厚重的全局觀念，政府作為應(yīng)從全局出發(fā)，以區(qū)域長(zhǎng)遠(yuǎn)利益為出發(fā)點(diǎn)，服從大局的統(tǒng)籌規(guī)劃。但在實(shí)際工作中，尤其是在地方利益與全局利益發(fā)生沖突時(shí)，基本都是會(huì)首先考慮自身的地方利益，如此必然會(huì)導(dǎo)致全局利益受損。這類情況在環(huán)境治理、資源開采、產(chǎn)業(yè)布局等方面不勝枚舉，在當(dāng)下主體功能區(qū)建設(shè)大背景下這些情況顯得更為突出。主體功能區(qū)建設(shè)要求對(duì)國(guó)土空間進(jìn)行重新定位，如果發(fā)展方向不同致使利益分配不均，沒有把全局發(fā)展放在第一位的大局觀念，將很難完成這一統(tǒng)籌全區(qū)協(xié)調(diào)持續(xù)發(fā)展的宏偉目標(biāo)。

三、廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府合作整體性治理模式發(fā)展分析

1. 政府合作整體性治理模式的內(nèi)涵

學(xué)界一致認(rèn)為整體性治理模式是在對(duì)新公共管理存在的問題反思的基礎(chǔ)上提出的一種公共管理的新路徑，其主要針對(duì)新公共管理所帶來的碎片化、分散化等問題，倡導(dǎo)以協(xié)調(diào)、整合、整體性運(yùn)作的手段來解決區(qū)域公共管理中存在的轉(zhuǎn)嫁問題、項(xiàng)目沖突、重復(fù)、各自為政、公眾困惑等現(xiàn)實(shí)問題。在沒有實(shí)現(xiàn)完全意義上區(qū)域“小政府、大社會(huì)”的當(dāng)下，區(qū)域內(nèi)地方政府合作是區(qū)域公共管理健康運(yùn)轉(zhuǎn)的唯一有效途徑，而在以整體治理模式為治理手段則更是區(qū)域公共管理的最佳選擇。

政府合作整體性治理模式的內(nèi)涵在于有效地把整體性治理的思想融入到政府合作的現(xiàn)實(shí)作為當(dāng)中，其著眼于用整體性治理的方式實(shí)現(xiàn)政府間的合作和統(tǒng)籌安排政府合作后的作為。在原有的政府行為中本也含有一些樸素的整體性治理思想，?？怂?、舒爾茨等曾提出，政府機(jī)構(gòu)之間的合作、協(xié)調(diào)、整合，不管它被叫作協(xié)同性的、整體性的還是整合的或協(xié)調(diào)的， 所有這些一直都是被政府組織看作是要追求的目標(biāo)。整體性治理模式在這些基礎(chǔ)上更為系統(tǒng)地提出了跨域組織邊界，重新整合各種資源，以整體性、協(xié)同運(yùn)作的決策方式以及采用先進(jìn)的數(shù)字化信息技術(shù)，推進(jìn)政府內(nèi)部機(jī)構(gòu)和部門間的整體性運(yùn)轉(zhuǎn)，有效實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。當(dāng)然，整體性治理還是一個(gè)成長(zhǎng)中的概念，隨著實(shí)踐摸索，它的內(nèi)涵還將更為豐富和完善。目前整體性治理的主要思想主要在于“重新整合”，這種思想之于政府治理而言，也就意味著政府治理不僅是靠縱向權(quán)利體系中的傳統(tǒng)科層官僚體制維持運(yùn)行，它更需要依賴政府間建立的橫向伙伴合作關(guān)系來推動(dòng)。

2. 廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府合作治理模式的發(fā)展

經(jīng)濟(jì)區(qū)成立之初，區(qū)域公共管理主導(dǎo)治理機(jī)制都依靠自治區(qū)政府部門以及經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)各市政府主體聯(lián)手行政推動(dòng)而實(shí)現(xiàn)。在這種治理機(jī)制下，廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府合作主要采取跨區(qū)域高層領(lǐng)導(dǎo)會(huì)議、聯(lián)席會(huì)或溝通會(huì)的形式去實(shí)現(xiàn)，此合作形式的聯(lián)誼性、象征性意義遠(yuǎn)大于其解決實(shí)際問題的實(shí)用性。在這種合作的基礎(chǔ)上，后又成立了相對(duì)具有針對(duì)性的政府合作的協(xié)調(diào)組織機(jī)構(gòu)，并由自治區(qū)副主席兼任管委會(huì)主任，在各市設(shè)立其分支機(jī)構(gòu)。但在實(shí)際操作中，這些松散的組織機(jī)構(gòu)缺乏行政權(quán)威，難以起到該有的作用。歷經(jīng)幾年的發(fā)展，區(qū)域政府合作也取得了一定的成績(jī)。主要集中體現(xiàn)在一些具體項(xiàng)目的合作上，在此可稱之為“專題項(xiàng)目治理”，它主要針對(duì)區(qū)域內(nèi)非單個(gè)地方政府所能解決的區(qū)域性問題，或需要跨區(qū)域操作的項(xiàng)目，需要兩個(gè)或兩個(gè)以上地方政府合作完成，如區(qū)域基礎(chǔ)交通體系建設(shè)、跨區(qū)域河流治理、區(qū)域內(nèi)同一產(chǎn)業(yè)改造等問題。近年來，北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)的區(qū)域?qū)ｎ}項(xiàng)目治理在區(qū)域內(nèi)政府合作的推動(dòng)下取得了可喜的成績(jī)，尤其是在交通體系建設(shè)和水域治理上：經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)已經(jīng)實(shí)現(xiàn)“1.5小時(shí)”經(jīng)濟(jì)圈交通體系；首府城市南寧成功蛻變?yōu)椤熬G色水城”，北海、欽州、防城港三市的近海污染問題也得以遏制和好轉(zhuǎn)。

3. 整體性治理模式是廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府合作的現(xiàn)實(shí)需要

當(dāng)前北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府合作組織形式松散，目標(biāo)缺乏明確性，治理運(yùn)行系統(tǒng)混亂，資源不能得到有效整合和利用。而這些正是整體性治理所針對(duì)和擅長(zhǎng)解決的問題，其關(guān)注公共需求、重新整合、網(wǎng)絡(luò)式治理的思想和特點(diǎn)正是實(shí)現(xiàn)北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府有效合作所需要的。尤其是在當(dāng)前主體功能區(qū)建設(shè)的背景下，整體性治理模式在北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)政府合作中得以充分運(yùn)用的必要性更是日益凸現(xiàn)出來。主體功能區(qū)建設(shè)要求統(tǒng)籌規(guī)劃國(guó)土空間，完善提升城鎮(zhèn)功能，形成現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系，促進(jìn)人口聚集，把握開發(fā)時(shí)序，提高區(qū)域發(fā)展質(zhì)量。廣西北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)是國(guó)家層面的重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，是全國(guó)“兩橫三縱”城市化戰(zhàn)略格局中沿海通道縱軸的南端橋頭堡。其地位的重要性和發(fā)展任務(wù)的艱巨性都要求，經(jīng)濟(jì)區(qū)內(nèi)政府能夠戮力同心，精誠(chéng)合作，在最短時(shí)間內(nèi)實(shí)現(xiàn)區(qū)域資源有效整合，資源的自由流動(dòng)和有序共享，而這些也都是整體性治理思想所倡導(dǎo)的。因此，在北部灣經(jīng)濟(jì)區(qū)主體功能建設(shè)中，政府合作整體性治理模式是推動(dòng)區(qū)域一體化發(fā)展的不二之選。

責(zé)任編輯：周 俊