糧食安全的挑戰(zhàn)與對策

糧食安全與能源安全、金融安全并稱為當今世界的三大經(jīng)濟安全。中國在邁向高收入國家的進程中，如何與時俱進地樹立新型國家糧食安全觀，構建高效、開放、可持續(xù)的國家糧食安全保障體系顯得十分關鍵

足食而安全，是人類社會的共同目標。實現(xiàn)這一目標，需要進行科學決策。在2013年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議上，習近平總書記把切實保障國家糧食安全放在各項經(jīng)濟工作的首位，明確提出了“以我為主、立足國內(nèi)、確保產(chǎn)能、適度進口、科技支撐”的國家糧食安全戰(zhàn)略。前不久，李克強總理在聯(lián)合國糧農(nóng)組織發(fā)表的演講中指出，“民以食為天”是長久以來中國人所奉行的理念，我們將始終堅持立足國內(nèi)實現(xiàn)糧食基本自給。這充分表明，中國領導人在治國理政中高度重視保障國家糧食安全。

糧食安全面臨多重挑戰(zhàn)

從1978年到2013年，我國糧食產(chǎn)量提高了98%，油料產(chǎn)量提高了近6倍，水果產(chǎn)量提高了37倍多，水產(chǎn)品產(chǎn)量提高了12倍多。從1996年到2013年，我國肉類產(chǎn)量提高了86%，禽蛋產(chǎn)量提高了46%，奶類產(chǎn)量提高了近4倍。目前我國城鄉(xiāng)市場上各種食品琳瑯滿目，消費者的選擇余地大大提高。

成績來之不易，但必須清醒地看到，在糧食與食品安全保障水平和保障能力方面我們?nèi)源嬖谳^大差距，如何有效保障城鄉(xiāng)居民對食品消費在數(shù)量和質(zhì)量上的新要求，將是一項長期而又充滿挑戰(zhàn)的艱巨任務。

從數(shù)量需求來看，全社會對糧食的需求峰值遠未到來。人口總量、城鎮(zhèn)化、居民收入是影響糧食需求總量的三大因素。未來一個時期，我國人口總量、城鎮(zhèn)化水平、城鄉(xiāng)居民收入水平都會持續(xù)增長，將共同推動糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品消費總量持續(xù)增加。人口總量方面，學術界對我國人口峰值的預測結果存在較大差異，大致在14億—15億之間，按照2013年底13.6億人的基數(shù)推算，我國人口總量還將增加0.4億人至1.4億人。以目前人均年消費400公斤糧食估算，屆時僅人口增長就會導致糧食需求總量增加160億至560億公斤。城鎮(zhèn)化水平方面，目前我國按戶籍人口計算的城鎮(zhèn)化率僅36%，按常住人口計算的城鎮(zhèn)化率也僅為53.7%，離發(fā)達國家80%左右的平均水平還有很大發(fā)展空間。研究表明，盡管城鎮(zhèn)居民口糧消費低于農(nóng)村居民，但對畜產(chǎn)品的消費高于農(nóng)村居民，城鎮(zhèn)居民對糧食的直接和間接消費之和要高于農(nóng)村居民，人口從農(nóng)村遷向城鎮(zhèn)會增加對糧食的消費總量。居民收入方面，隨著我國經(jīng)濟不斷發(fā)展，城鄉(xiāng)居民收入也將不斷提高。溫飽問題基本解決之后、食物消費結構調(diào)整到位之前，收入水平提高既會導致口糧消費減少，但相應也會導致動物性食物消費增加，對糧食的總體消費會增加。

從質(zhì)量需求來看，城鄉(xiāng)居民對糧食和食品的品質(zhì)和安全要求越來越高。由于生產(chǎn)經(jīng)營方式落后，一些市場參與主體的誠信缺失，加之市場法治監(jiān)管環(huán)節(jié)較為薄弱，我國食品安全的基礎還不牢固，一些環(huán)節(jié)的問題還十分突出。如何通過加強全過程監(jiān)管，切實保障食品安全，是一個長期挑戰(zhàn)而艱巨的任務。

從生產(chǎn)成本來看，糧食生產(chǎn)的比較優(yōu)勢將持續(xù)減弱。隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化深入發(fā)展，近年來我國糧食生產(chǎn)成本快速提高。2004-2012年，稻谷、小麥、玉米三種主糧的土地成本年均增長15.7%，人工成本年均增長10.4%，物質(zhì)與服務費用年均增長8.7%，都高于同期三種主糧生產(chǎn)價格7.3%的上漲速度，農(nóng)民種糧的比較效益明顯下降。問題在于，我國工業(yè)化、城鎮(zhèn)化進程尚未結束，糧食生產(chǎn)成本上升的進程也未結束，糧食生產(chǎn)成本還將繼續(xù)提高。目前我國主要糧食品種國內(nèi)市場價格已經(jīng)高于進口到岸稅后價格，開始出現(xiàn)凈進口，今后這很有可能成為一種常態(tài)。面對成本上升和進口增加的雙重擠壓，發(fā)展國內(nèi)糧食生產(chǎn)的難度將越來越大。

從資源環(huán)境來看，糧食生產(chǎn)發(fā)展面臨硬約束。今年，我國糧食將可能實現(xiàn)十二連增，這是好事。但是，我們更要清醒地認識到，我國農(nóng)業(yè)面臨的突出問題是產(chǎn)能嚴重透支。目前我國所實現(xiàn)的糧食生產(chǎn)能力中，相當部分是以犧牲生態(tài)環(huán)境為代價換取的。我國單位面積化肥、農(nóng)藥使用量大大超過世界平均水平，也遠遠超過合理使用水平。有近一半的農(nóng)膜殘留在土壤中，造成“白色污染”。由于長期超采地下水，華北平原已形成大面積漏斗區(qū)。全國約有5000萬畝的中度和重度污染耕地仍在繼續(xù)耕種，這類耕地大多分布在我國農(nóng)業(yè)高產(chǎn)地區(qū)。我國有6000多萬畝陡坡耕地、4000多萬畝嚴重沙化耕地在繼續(xù)耕作。我國還開墾了很多不該開墾的濕地。這些都嚴重透支了生態(tài)，且在短中期內(nèi)難以恢復。在未來的農(nóng)業(yè)發(fā)展中，如何有序退出這些“不健康”產(chǎn)能、促進農(nóng)業(yè)資源休養(yǎng)生息，又不對全國糧食產(chǎn)量造成大的影響，對一個十多億人口的發(fā)展中大國來說，挑戰(zhàn)十分嚴峻。

以改革創(chuàng)新推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化

應對糧食與食品安全面臨的新形勢新挑戰(zhàn)，根本出路在于以改革創(chuàng)新的思路推進中國農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。。

一要創(chuàng)新農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營體制，積極發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營。無論是應對糧食生產(chǎn)成本上升，還是從源頭上確保食品安全，都要求解決好我國家庭農(nóng)業(yè)規(guī)模過小的問題。我國家庭農(nóng)場已發(fā)展到87萬家，平均規(guī)模達到13公頃，農(nóng)民專業(yè)合作社數(shù)量超過110萬家，成為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要力量和發(fā)展方向。要深化農(nóng)村土地制度改革，加快承包土地確權、登記、頒證步伐，實行所有權、承包權、經(jīng)營權三權分置，引導已經(jīng)轉向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)和進城定居落戶的承包戶流轉土地經(jīng)營權，為留在農(nóng)村、有志務農(nóng)的農(nóng)戶擴大經(jīng)營規(guī)模創(chuàng)造條件。要健全多元化的農(nóng)業(yè)服務體系，為規(guī)模經(jīng)營者提供信息、技術、購銷、金融、農(nóng)機等全方位服務。

二要創(chuàng)新農(nóng)業(yè)科技進步機制，發(fā)揮科技對保障糧食與食品安全的支撐作用。近年來，我國農(nóng)業(yè)科技應用步伐加快，2013年科技進步對農(nóng)業(yè)增長的貢獻率提高到55.2%，主要農(nóng)作物耕種收綜合機械化率達到59.5%，良種覆蓋率在96%以上，科技進步已成為提高糧食產(chǎn)量和保障食品安全的關鍵措施。然而，發(fā)達國家農(nóng)業(yè)科技進步貢獻率一般在70%到80%，有些國家超過90%，我國還有很大提升空間。要加快農(nóng)業(yè)科技體制改革，推動農(nóng)科教結合、產(chǎn)學研協(xié)作，促進科技與農(nóng)業(yè)深度融合。

三要完善農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境保護機制，提高糧食生產(chǎn)可持續(xù)發(fā)展能力。農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展是生態(tài)文明建設的重要內(nèi)容，必須把生態(tài)環(huán)境可持續(xù)作為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的重要目標，在資源環(huán)境可承載的范圍內(nèi)來挖掘糧食生產(chǎn)潛力，以解決好地少水缺的資源環(huán)境約束為導向，大力發(fā)展資源節(jié)約型和環(huán)境友好型農(nóng)業(yè)。要加快實施土壤污染治理，通過環(huán)境風險評估確定重點治理區(qū)域，根據(jù)污染程度確定治理方式，調(diào)整作物的種植結構。加快節(jié)水高效農(nóng)業(yè)發(fā)展，加強農(nóng)業(yè)水污染治理，對華北地下水超采漏斗區(qū)進行綜合治理。推進新一輪退耕還林，開展植樹造林、防沙治沙、濕地保護。完善森林、草原、濕地、水土保持等生態(tài)補償制度，多渠道籌集生態(tài)效益補償資金。

四要強化農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和食品安全監(jiān)管機制，切實保障“舌尖上”的安全。要改革食品安全監(jiān)管體制，解決好多頭分管、責任不清、職能交叉等問題。

五要創(chuàng)新兩個市場、兩種資源的整合利用機制，為保障國家糧食安全開辟更廣闊渠道。從我國人多、地少、水缺的資源稟賦出發(fā)，積極主動利用國際市場和國外資源是大勢所趨，也是理性選擇。中國加入WTO后的事實表明，漸進和可預期的進口增長能實現(xiàn)雙贏。例如，中國大豆進口的增加，帶動了美洲的大豆生產(chǎn)，推動了全球大豆生產(chǎn)和貿(mào)易，同時也適應了中國的市場需求，節(jié)約了土地和水資源。要堅持開放、透明、公正的原則，均衡、有序、適度增加緊缺農(nóng)產(chǎn)品的進口，讓世界對中國糧食進口有一個清晰而穩(wěn)定的預期，避免對國內(nèi)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和國際農(nóng)產(chǎn)品市場造成明顯沖擊。

六要轉變食物消費觀念，建立適合我國資源條件和文化傳統(tǒng)的食物消費結構。合理膳食不僅有利于健康，也有利于減輕糧食供給壓力。要以科學營養(yǎng)理念引導食物合理消費，傳承以植物性食物為主、動物性食物為輔的優(yōu)良膳食傳統(tǒng)，合理改善膳食結構，創(chuàng)新繁榮中華飲食文化。

（本文整理自國務院發(fā)展研究中心主任李偉在“2014 中國糧食與食品安全戰(zhàn)略峰會”上的發(fā)言）