芻議我國國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營法律制度

彭鵬

摘 要 企業(yè)改革是改革開放中應(yīng)有的一個重要部分，承載著中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方向，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營自試點(diǎn)以來，經(jīng)歷了幾十年的實(shí)踐，積累了寶貴的立法經(jīng)驗(yàn)，也對國家對經(jīng)濟(jì)的管理更加科學(xué)成熟，但同時也有一些不足值得我們?nèi)ニ伎?，以促進(jìn)人大在今后的立法中更加趨于穩(wěn)定，科學(xué)，民主，更好的實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)法對經(jīng)濟(jì)管理的調(diào)整功能。

關(guān)鍵詞 國有資產(chǎn) 法治 法律關(guān)系 立法建議

一、法律對國有資產(chǎn)的界定

國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理的主體包括授權(quán)人和被授權(quán)人兩個方面，授權(quán)人是指政府及政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，被授權(quán)人是指政府及政府國有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)所出資企業(yè)中具備條件的國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司。國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營管理的客體是企業(yè)國有資產(chǎn)的持股權(quán)，而不是經(jīng)營權(quán)。國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營的對象是授權(quán)國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司持股的成員企業(yè)中的國有資產(chǎn)，被授權(quán)的國有獨(dú)資企業(yè)、國有獨(dú)資公司依據(jù)產(chǎn)權(quán)關(guān)系成為授權(quán)范圍內(nèi)企業(yè)國有資產(chǎn)的出資人，依法行使國有資產(chǎn)出資人的職能。

國有資產(chǎn)是指政府依據(jù)主權(quán)或者法律所取得的資產(chǎn)以及政府以任何形式對企業(yè)投資和所取得的收益的總和，具體有：屬于國家和國家所屬的國資委、占有單位和經(jīng)營單位所占有的各種資產(chǎn)類型總和。非經(jīng)營的資產(chǎn)和經(jīng)營的資產(chǎn)是國有資產(chǎn)的兩大組成部分。

本文所研究僅限于企業(yè)國有資產(chǎn)，即只有占有主體為企業(yè)的才屬于國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營法律制度調(diào)整。國有資產(chǎn)既屬于公法，又屬于私法的范疇。在私法的范圍內(nèi)，國有資產(chǎn)參與市場必須遵循平等、等價交換的私法原則，在公法范疇強(qiáng)制支配的公權(quán)力也有所體現(xiàn)。國有資產(chǎn)的原始取得需要借助國家的強(qiáng)制力，接收、征收和受贈。國有資產(chǎn)的公益性體現(xiàn)在以為社會公共服務(wù)和國家服務(wù)為合理存在。市場經(jīng)濟(jì)是理性經(jīng)濟(jì)，等價有償?shù)钠降冉灰资侵饕娣▌t。國有資產(chǎn)參與市場經(jīng)濟(jì)僅僅是一個私法上的市場主體，并不享有特權(quán)，必須遵循有利于市場的自愿原則，除了有利于公眾的強(qiáng)制締約義務(wù)。綜上所述，決定國有資產(chǎn)有自己獨(dú)特的法律關(guān)系特征，具體包括：多元化的價值目標(biāo)、復(fù)雜化的主體和客體、資產(chǎn)委托經(jīng)營和權(quán)責(zé)統(tǒng)一性。

二、授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)的法律性質(zhì)

現(xiàn)學(xué)界針對國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度出現(xiàn)的問題，絕大多數(shù)主張授權(quán)經(jīng)營信托化模式，授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)在一定程度上屬于信托關(guān)系。但授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)卻與信托的基本理念并不相同。第一，監(jiān)管機(jī)構(gòu)和運(yùn)營機(jī)構(gòu)的關(guān)系地位與信托法律相悖。信托領(lǐng)域強(qiáng)調(diào)獨(dú)立原則，而授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)中的監(jiān)管機(jī)構(gòu)既可以是運(yùn)營機(jī)構(gòu)的出資者，又可以出資被授權(quán)的公司。這其實(shí)是一種消極信托。第二，信托受益人難以確定。運(yùn)營機(jī)構(gòu)同時可以作為信托受益人和信托的受托人。授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)是因?yàn)閲歇?dú)資公司一股獨(dú)大，所以應(yīng)該引進(jìn)非國有出資者參與管理經(jīng)營，加之嚴(yán)格遴選機(jī)制產(chǎn)生的受托人，從而確保授權(quán)經(jīng)營的國有資產(chǎn)有良好信譽(yù)和管理能力。第一步，授權(quán)經(jīng)營的國有資產(chǎn)消極信托傾向可以通過非國有出資人的管理參與予以克制。這就符合了信托受托人與信托委托人相分離的原則。第二步，授權(quán)經(jīng)營的國有資產(chǎn)的增值保值主要取決于被授權(quán)公司的管理經(jīng)營能力?？冃?yōu)良的非國有經(jīng)濟(jì)體為授權(quán)提供了廣闊的選擇空間。第三步，市場經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行規(guī)制會強(qiáng)制被授權(quán)的非國有經(jīng)濟(jì)實(shí)體有效監(jiān)督國有獨(dú)資經(jīng)濟(jì)實(shí)體，從而制約其權(quán)利。這樣還可以加強(qiáng)責(zé)任承擔(dān)，健全懲罰機(jī)制。第四步，社會主義市場經(jīng)濟(jì)具有平等的競爭秩序，有關(guān)國家的各項(xiàng)政策，各經(jīng)濟(jì)實(shí)體應(yīng)該平等的享有，尤其是關(guān)于保護(hù)處于不利地位的非國有資產(chǎn)。授權(quán)經(jīng)營的國有資產(chǎn)需要具有連續(xù)性，而多元化的受托人可以通過市場的自由規(guī)律強(qiáng)化信用。

目前，就國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營制度的具體設(shè)計缺乏論證。根據(jù)國有資產(chǎn)管理體制的現(xiàn)實(shí)要求和信托法的原理，我們有理由認(rèn)為，成功國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托法制應(yīng)該以下為基礎(chǔ)，一是構(gòu)建合理的國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托法制實(shí)體制度；二是國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托法制必須以相應(yīng)的程序機(jī)制作保障。在如何合理界定國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托制度委托人應(yīng)然的權(quán)利義務(wù)和責(zé)任范圍具有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)意義。國有資產(chǎn)委托人制度設(shè)計只有在信托法理的指導(dǎo)下，并以科學(xué)平衡其與國有資產(chǎn)信托受托人和受益人的相互權(quán)利作為出發(fā)點(diǎn)，國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營信托法制的預(yù)期目標(biāo)才有可能得到實(shí)現(xiàn)。

三、授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)在法律上的依據(jù)

授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)制度，即調(diào)整主權(quán)國家將國有資本的出資人權(quán)利給予國有資本公司，并由國有公司處于出資人地位，從而形成的權(quán)利和義務(wù)的法律規(guī)范的總稱。授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)法律制度包括授權(quán)的形式和內(nèi)容、授權(quán)主體確定的適合性、對被授權(quán)對象的正確選擇、監(jiān)督與考核被授權(quán)主體等內(nèi)容。授權(quán)經(jīng)營的國有資產(chǎn)制度產(chǎn)生較早，同時有其存在的政策法律依據(jù)和雄厚的理論基礎(chǔ)。我們可以從理論層面發(fā)現(xiàn)，其依據(jù)有：首先，全民資產(chǎn)的運(yùn)營和監(jiān)管合一，既造成市場運(yùn)行的效率極端低下，還很難根治利用私權(quán)中飽私囊和假公濟(jì)私等等腐敗現(xiàn)象。其次，現(xiàn)代市場經(jīng)濟(jì)下的企業(yè)制度有其內(nèi)在要求，國有資產(chǎn)在營運(yùn)過程中應(yīng)該力求權(quán)責(zé)清楚明晰，使其人格化。再次，我國企業(yè)改革遇到的重要問題就是國有資產(chǎn)應(yīng)該授權(quán)經(jīng)營。除此之外，授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)制度還有其政策和法律淵源：首先，《公司法》第67條有相關(guān)規(guī)定。其次，《企業(yè)國有資產(chǎn)法》也有相關(guān)規(guī)定。從實(shí)際經(jīng)濟(jì)生活中，授權(quán)經(jīng)營國有資產(chǎn)基本設(shè)置了“政企分開”，出資人到位，明確企業(yè)權(quán)責(zé)。目前，我國相繼有《公司法》、《企業(yè)國有資產(chǎn)法》和各個省市的條例均對授權(quán)經(jīng)營的國有資產(chǎn)進(jìn)行規(guī)定，但是，我國國有資產(chǎn)授權(quán)經(jīng)營仍然有許多不足。

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（作者單位：安徽大學(xué)法學(xué)院）