區(qū)域治理中的主體結(jié)構(gòu)分析

[摘 要]完善區(qū)域治理是我國地方治理的一個發(fā)展方向。目前我國的區(qū)域治理正處在發(fā)展的初期階段，存在著諸多不足和難題。本文試圖對我國區(qū)域治理中出現(xiàn)的兩難和困境進(jìn)行剖析，明晰展現(xiàn)我國區(qū)域治理主體的結(jié)構(gòu)，并從治理兩難和困境中總結(jié)破解的方法和途徑。

[關(guān)鍵詞]區(qū)域治理；主體；結(jié)構(gòu)；困境

[中圖分類號]F127 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1009 — 2234（2014）02 — 0071 — 02

[收稿日期]2014 — 01 — 12

[基金項(xiàng)目]本文系國家社科基金重大招標(biāo)項(xiàng)目《地方服務(wù)型政府建構(gòu)路徑與對策研究》（項(xiàng)目編號：09&ZD063）的研究成果。

[作者簡介]楊心怡（1989—），女，江蘇蘇州人。碩士研究生，主要研究方向：地方政府與法治政府。

一、區(qū)域治理現(xiàn)狀

區(qū)域治理是一個動態(tài)的發(fā)展過程，從整個世界角度著眼來看“區(qū)域治理研究發(fā)軔于歐美，其理論源流可以追溯到 20 世紀(jì)早期誕生的區(qū)域經(jīng)濟(jì)學(xué)，后來融會了政治學(xué)、發(fā)展理論、治理理論等多元視角，逐步成為區(qū)域科學(xué)研究的一門重要學(xué)科。”

現(xiàn)今對于治理，有許多不同的定義，但是多元化、多中心、網(wǎng)絡(luò)化、各種力量的參與、協(xié)商與談判等思想是各種治理定義的共同特征。簡言之，區(qū)域治理就是治理理念或理論在區(qū)域公共事務(wù)管理中的具體運(yùn)用。區(qū)域治理指政府、非政府組織、私人部門、公民及其他利益相關(guān)者為實(shí)現(xiàn)最大化區(qū)域公共利益，通過談判、協(xié)商、伙伴關(guān)系等方式對區(qū)域公共事務(wù)進(jìn)行集體行動的過程。在這里，將區(qū)域治理的特點(diǎn)歸結(jié)為三大點(diǎn)：一是多元主體形成的組織間網(wǎng)絡(luò)化治理，二是強(qiáng)調(diào)發(fā)揮非政府組織與公民參與的重要性，三是注重多元彈性的“協(xié)調(diào)”方式來解決區(qū)域問題。

區(qū)域治理的產(chǎn)生與發(fā)展不僅是地方政府治理的重要突破，也是關(guān)系到整個國家治理的關(guān)鍵成果。它打破了區(qū)域內(nèi)政府之間的塊狀隔閡，使得地方政府之間建立起良性的互動平臺和有效的溝通渠道。區(qū)域治理的重要意義主要在于它將各地方之間的利益博弈推向了公開化、公正化、程序化的軌道，使各地方在競爭與合作中朝著共同發(fā)展的良好方向邁進(jìn)。

二、區(qū)域治理中的兩難與困境

在區(qū)域治理中政府是最為重要和起主導(dǎo)作用的治理主體，并且在我國由于現(xiàn)實(shí)的實(shí)際情況的限制，政府在區(qū)域治理中的主導(dǎo)地位顯得更加突出。但是，由于94年分稅制改革以后我國地方政府成為了實(shí)際的利益主體，使得在區(qū)域治理中，各地方政府之間在處理整體與局部關(guān)系時會發(fā)生種種競爭和矛盾。加之政府在主導(dǎo)區(qū)域治理時還要處理自身與市場之間的關(guān)系，政府不僅要利用市場機(jī)制推動區(qū)域公共治理，還要在治理過程中不斷改進(jìn)自身以適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的變化。這使得我國區(qū)域治理面臨整體與局部、政府與市場之間的兩難與困境。

首先，市場運(yùn)作的內(nèi)在規(guī)律和機(jī)制是統(tǒng)一的市場競爭機(jī)制和以價值為基礎(chǔ)的價格機(jī)制。在區(qū)域治理中，同一區(qū)域各地方之間由于存在著發(fā)展的不平衡以及管理模式的差異，導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)統(tǒng)一市場難以形成。并且政府對市場規(guī)律性的解讀與市場實(shí)際的發(fā)展規(guī)律存在著脫節(jié)和滯后，致使我國區(qū)域治理面臨著統(tǒng)一市場與局部利益之間的矛盾。

其次，市場的本質(zhì)性與我們推行市場進(jìn)程的局部性與滯后性之間存在著矛盾。市場規(guī)律要求統(tǒng)一、完整的市場機(jī)制；講求權(quán)利與義務(wù)的對應(yīng)性和統(tǒng)一性；自由性和契約性是市場運(yùn)作的基本特點(diǎn)。而我國區(qū)域治理過程中，對于市場規(guī)律的認(rèn)識不足，往往以政府對市場的壟斷來取代市場的自治；從義務(wù)本位到權(quán)利側(cè)重過度的搖擺性取代了市場中權(quán)利義務(wù)的統(tǒng)一性；將意志取代了市場的契約和自由精神。同一區(qū)域內(nèi)，各地方政府內(nèi)部還存在著結(jié)構(gòu)性和利益性的矛盾沖突，這使得有些領(lǐng)域和部門能夠很好的推行市場機(jī)制而有些組織和領(lǐng)域則排擠市場機(jī)制，因?yàn)檫@將會觸及到其本部門、本組織的既得利益。

最后，市場制度的配套性綜合性與我們執(zhí)行制度的功利性單一性之間的矛盾。市場的功能與作用只有在一個完整的體系中才能有效發(fā)揮，這要求我們在執(zhí)行市場制度的時候要講求綜合性和協(xié)調(diào)性。但是，目前我國區(qū)域治理中，各地方政府在推行市場制度時，各自有著不同的深度和廣度，同區(qū)域的地方政府間缺少統(tǒng)一的發(fā)展前景和發(fā)展秩序。并且我們目前的制度實(shí)行存在很大的功利性和單一性，使得市場制度不能很好地被執(zhí)行，甚至導(dǎo)致了諸多矛盾和沖突。

（一）市場失靈導(dǎo)致區(qū)域治理困難

市場逐利導(dǎo)致區(qū)域治理困難。市場經(jīng)濟(jì)的一大特點(diǎn)就是對利益的追逐，在一定的區(qū)域中，資源總是流向那些效率高的轄區(qū)，因?yàn)樵谀抢锔俚馁Y源可以換得更多的利益。正是市場的這種盲目逐利的性質(zhì)，使得區(qū)域中經(jīng)濟(jì)發(fā)展面臨失衡的威脅。

市場滯后導(dǎo)致區(qū)域治理困難。市場機(jī)制雖然可以使資源的分配更具有效率，但市場也具有其缺陷性，譬如市場的滯后性。當(dāng)所有的生產(chǎn)要素都流向生產(chǎn)效率高并且利益大的地區(qū)或行業(yè)時，市場極易飽和，而這種飽和不會立刻表現(xiàn)出來，此時人們還是在盲目的投入各種生產(chǎn)要素，這就會導(dǎo)致生產(chǎn)的過盛，要素價值被扭曲，此時價格與價值出現(xiàn)完全的不對等情況，市場的穩(wěn)定遭到破壞。

市場壟斷導(dǎo)致區(qū)域治理困難。在自由市場中，隨著生產(chǎn)資料的自由流通，愈是高效的行業(yè)和企業(yè)，愈是得到更多的資源。這些企業(yè)逐漸建立起自己在市場上的壟斷地位，從而排擠其他新興企業(yè)，最后形成對價格的壟斷。

（二）政府作為不力導(dǎo)致區(qū)域治理困難

第一，地方政府自身之間的利益博弈導(dǎo)致治理困難。一個區(qū)域通常由若干個行政區(qū)組成，而這些行政區(qū)都有自身的利益。當(dāng)各個行政區(qū)之間的利益發(fā)生沖突的時候，治理就顯得困難得多。隨著我國中央向地方政府逐步下放權(quán)力，地方政府擁有越來越多的自主權(quán)，對于這些自主權(quán)的使用沒有更多的制度性安排，這就導(dǎo)致各個地方政府各自為政。區(qū)域內(nèi)各個地方政府對于有利可圖的區(qū)域事項(xiàng)互相角力，對于沒有明顯績效的區(qū)域事項(xiàng)互相推諉、開脫。

第二，政府面對市場整體性特征的政策供給能力不足導(dǎo)致治理困難。自從1997年召開的中共十五大，首次明確提出了“建立社會主義法治國家”的目標(biāo)以來，我國的法制建設(shè)就進(jìn)入了快速發(fā)展的時期。但是由于先天法治基礎(chǔ)的薄弱，加之市場經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，我國的法治進(jìn)程與社會發(fā)展的進(jìn)程出現(xiàn)了脫節(jié)的現(xiàn)象。各地方政府不僅要擔(dān)負(fù)起發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重任，同時還要應(yīng)對各種市場經(jīng)濟(jì)中出現(xiàn)的無序現(xiàn)象，可謂是疲于應(yīng)對。這一點(diǎn)從各地方政府出臺的各項(xiàng)政策中可見一斑。在這些政策中大多數(shù)是臨時性和應(yīng)急性的，缺乏長遠(yuǎn)的規(guī)劃和整體的布局。并且，同區(qū)域內(nèi)部各個地方政府出臺的政策，融合度相對低下，面對共同的公共利益，各地方政府通常都以自身利益最大化的目標(biāo)出發(fā)制定地方政策，沒有對本區(qū)域內(nèi)公共利益的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)。這最終導(dǎo)致了區(qū)域整體發(fā)展的滯后。

第三，由于政府認(rèn)識滯后造成執(zhí)行效率低下，從而導(dǎo)致治理困難。各地方政府由各個不同的部門組成，每個部門都有各自不同的職責(zé)，但是由于社會治理問題具有臨時性和突發(fā)性的特點(diǎn)，很多事件政府不能在第一時間迅速地做出反應(yīng)，缺乏機(jī)動性和應(yīng)變能力。各部門之間又存在著利益的博弈問題，使得政府的執(zhí)行效率更加堪憂。此時，本應(yīng)該是非政府組織發(fā)揮作用的時候，但是，由于我國非政府組織先天的弱小性和依附性，使得其不能起到彌補(bǔ)政府職能空位的作用。

第四，政府職能缺位、錯位引起監(jiān)管力度薄弱，最終導(dǎo)致治理困難。區(qū)域地方政府之間對于各種社會問題缺乏有力的監(jiān)管措施。監(jiān)管是一種事前的防范措施，監(jiān)管做到位后不僅可以大大減少各種問題的爆發(fā)，也可以在問題爆發(fā)時將矛盾降到最低點(diǎn)，使其落在更加可控的范圍之內(nèi)。現(xiàn)階段我國區(qū)域治理中的監(jiān)管存在著各種各樣的困境，其中最突出的問題就是容易管的、管得好的、有利可圖的方面大家爭搶著去監(jiān)管，而那些繁雜的、見效慢的、無利可圖的方面則是無人問津。這就導(dǎo)致區(qū)域內(nèi)監(jiān)督的重復(fù)、覆蓋以及缺位、空白。

三、區(qū)域治理責(zé)任合理化對策

區(qū)域治理的主體具有多樣性，因?yàn)閰^(qū)域治理是一種網(wǎng)絡(luò)式的互動模式，每個主體在其中都有著不可或缺的作用。要使區(qū)域治理能夠走上正常化、規(guī)范化的軌道就必須使區(qū)域治理的主體擁有與其職責(zé)相匹配的能力?，F(xiàn)階段，我國區(qū)域治理至少還缺乏以下幾種關(guān)鍵的能力。

首先，缺乏區(qū)域整體的統(tǒng)籌能力。由于我國是后發(fā)國家，我國的市場經(jīng)濟(jì)是在政府主導(dǎo)之下的市場經(jīng)濟(jì)，這就使我國的市場經(jīng)濟(jì)對政府的依賴十分深厚。加之我國市場經(jīng)濟(jì)體制還不健全，民主法治的傳統(tǒng)相對薄弱，所以政府在市場經(jīng)濟(jì)中的作用就更加顯著。我國在治理中必須要轉(zhuǎn)變以往的單一主體、固定對象、片面效果的方式。要樹立全局觀念和整體意識，對于區(qū)域內(nèi)的公共事務(wù)要有總體的布局和長遠(yuǎn)的規(guī)劃。并且要根據(jù)實(shí)際情況，對各項(xiàng)事務(wù)進(jìn)行責(zé)任的分解與認(rèn)定，在既有大方向的指揮又有小目標(biāo)的認(rèn)定下，將局部整體的關(guān)系由對立、摩擦逐漸調(diào)整為融合與協(xié)調(diào)。

其次，區(qū)域政府行政能力不足。第一，各地方政府之間應(yīng)通過有效的對話合作機(jī)制，樹立共同的目標(biāo)理念，加強(qiáng)區(qū)域內(nèi)各政府之間的溝通和交流，減少區(qū)域內(nèi)政府之間的博弈與斗爭。我們不僅要利用市場機(jī)制進(jìn)行有效的資源配置，還要建立一定的補(bǔ)償機(jī)制，使區(qū)域發(fā)展趨向于平衡。第二，政府應(yīng)當(dāng)在與市場制度的磨合中加強(qiáng)自身的政策供給水平，通過對市場機(jī)制全面、深入的理解和探討，在實(shí)踐中不斷累積經(jīng)驗(yàn)，使政府的制度、政策與當(dāng)時的市場環(huán)境相匹配。不僅要使地方政府自身有較好的發(fā)展前景，還要將個體的發(fā)展與區(qū)域的整體目標(biāo)相融合。最后，區(qū)域政府之間應(yīng)建立聯(lián)動的執(zhí)行機(jī)制，面對同區(qū)域內(nèi)的各種公共問題應(yīng)該根據(jù)其性質(zhì)、內(nèi)容、影響范圍來確定執(zhí)行計(jì)劃。這就要求我們在區(qū)域治理中，要以治理客體為發(fā)點(diǎn)，而不是以治理主體為中心。

最后，社會主體缺乏適應(yīng)能力。社會主體也是區(qū)域治理的一個重要主體，因此社會主體對于區(qū)域治理而言也要培養(yǎng)一定的適應(yīng)能力。社會主體首先要培養(yǎng)的是參與能力，要積極主動地參與到區(qū)域治理中來，不僅要將自身的所求合理、合法地表達(dá)出來，還要將不適合自己的制度、政策及時地反饋出來。其次還要培養(yǎng)社會主體的自立性，市場運(yùn)作有其自身的規(guī)律，如果社會主體沒有自立性那么必然要破壞市場運(yùn)作的規(guī)律和機(jī)制，導(dǎo)致市場的畸形，最后影響區(qū)域治理的效果。

隨著時代的發(fā)展，社會的進(jìn)步，區(qū)域治理的理論和實(shí)踐也必將不斷地向前發(fā)展和進(jìn)步。我們不僅要了解區(qū)域治理的必要性，同時還要看到我國在區(qū)域治理中面臨的重重困境。只有深刻的認(rèn)識才能形成有力的作為。我們在區(qū)域治理的道路上還有非常漫長的旅途，只有在每一個案件中不斷積累經(jīng)驗(yàn)我們才能形成更加科學(xué)的認(rèn)識。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕 陳瑞蓮.區(qū)域公共管理導(dǎo)論〔J〕.北京： 中國社會科學(xué)出版社，2006.

〔2〕 陳瑞蓮，楊愛平.從區(qū)域公共管理到區(qū)域治理研究： 歷史的轉(zhuǎn)型〔J〕.

〔3〕 安建增.府際治理視野下的區(qū)域治理創(chuàng)新〔J〕.

〔4〕 林錫銓.跨界永續(xù)治理： 生活政治取向之永續(xù)體制演化研究〔M〕.臺北： 韋伯文化國際出版有限公司，2007.

〔5〕 馬海龍.區(qū)域治理結(jié)構(gòu)體系研究〔J〕.

〔責(zé)任編輯：王 珍〕