農(nóng)村閑置土地利用與管理的對策建議

“基于兩型社會建設(shè)的農(nóng)村閑置土地利用研究”課題組

在通過實(shí)地調(diào)查與分析，并比對農(nóng)村閑置土地利用與管理的現(xiàn)行措施之后，課題組對農(nóng)村閑置土地利用與管理提出以下對策建議：

農(nóng)村閑置宅基地整治與改造

開展農(nóng)村閑置宅基地全面整治，是一項(xiàng)長期而復(fù)雜的社會工程，必須與當(dāng)前正在進(jìn)行的社會主義新農(nóng)村建設(shè)有機(jī)地結(jié)合起來，要充分尊重農(nóng)民的意愿，科學(xué)規(guī)劃，分步實(shí)施。

首先應(yīng)加強(qiáng)村莊布點(diǎn)規(guī)劃，推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)工程，逐步調(diào)整村莊布局，規(guī)劃審批后要嚴(yán)格執(zhí)行。

其次要加強(qiáng)宅基地土地復(fù)墾整理，通過村莊搬遷，撤并的方法把那些規(guī)模較小，自然村多，居住分散的村集中到居民點(diǎn)，形成中心村，促進(jìn)村居住宅向中心村、中心鎮(zhèn)集中，減少水、路、電等公共基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)對耕地的占用，閑置地復(fù)墾還可向上爭取1：l的置換折抵建設(shè)用地指標(biāo)和大額的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)助，壯大了村級集體經(jīng)濟(jì)。

再次加大新農(nóng)村建設(shè)力度，按照所處區(qū)位，地勢，自然狀況進(jìn)行合理規(guī)劃，因地制宜，可采取建設(shè)農(nóng)民公寓，自然村撤并等形式，使農(nóng)民住宅閑置狀況得到改變。

宅基地的部分“有償使用”

在不違背《憲法》、《土地管理法》的前提下按照每戶只能有一處標(biāo)準(zhǔn)住宅的原則，對法定享用面積實(shí)行劃撥土地使用權(quán)形式解決其用地。對村民確因生產(chǎn)、生活需要增加宅基地的，實(shí)行“有償使用，按宅收費(fèi)，以級論價(jià)，多占多交”的方式，再以補(bǔ)償金的形式返還給少占地的農(nóng)戶。讓少占的人得利，多占的人付出，利用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)節(jié)，遏制農(nóng)村宅基地閑置和低效利用的趨勢。

建立閑置宅基地退出制度，是提高農(nóng)村土地資源節(jié)約集約利用有效手段之一。目前，我國宅基地退出制度缺乏是導(dǎo)致宅基地閑置的重要原因。建立健全宅基地退出制度，對于達(dá)到法定要求的閑置宅基地，依法堅(jiān)決收回對于其他閑置，則采取不同的宅基地退出方式。

針對人口遷移型閑置，可以采取不同措施收回宅基地：原宅基地地上無附著物且使用權(quán)人不再有使用權(quán)的，宅基地由集體組織依法收回；原本村村民戶口已不在本村，宅基地由集體組織收回，對于附著物給予一定補(bǔ)償。對于違法占用宅基地的責(zé)令改正，拒不改正的依法收回；符合使用條件的宅基地使用權(quán)人取得宅基地后不及時(shí)按規(guī)定使用，閑置宅基地達(dá)2年以上的，集體經(jīng)濟(jì)組織有權(quán)收回該宅基地；違法占地建房超標(biāo)準(zhǔn)占地建房的，對于違法超標(biāo)部分應(yīng)當(dāng)無償收回。對季節(jié)性閑置的宅基地，應(yīng)鼓勵村民靈活處置宅基地，充分利用。

推進(jìn)節(jié)地，提高土地使用效率

在當(dāng)前土地日益成為發(fā)展“瓶頸”的情況下，要著重在提高現(xiàn)有土地利用率上下功夫，把節(jié)約土地，提高土地利用率放在首位。

一要嚴(yán)格控制建設(shè)用地增量，建議各項(xiàng)重大用地立項(xiàng)必須進(jìn)行聽證，新上項(xiàng)目首先要利用存量土地；

二要集中進(jìn)行一次存量建設(shè)用地資源普查工作，摸清底數(shù)，并研究促進(jìn)盤活存量土地的政策措施，嚴(yán)禁土地閑置，利用稅收調(diào)節(jié)，提高土地保有成本，不讓囤積土地者有機(jī)可乘；

三要鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)建造多層廠房，充分利用“地上”和“地下”兩大空間，節(jié)約用地空間，提高容積率；

四是充分利用低丘緩坡和廢棄的果園地，搞項(xiàng)目建設(shè)，盡量不占或少占耕地，對濫用或閑置土地的單位征收費(fèi)用，并根據(jù)嚴(yán)重程度提高費(fèi)用比例。

為提高土地使用效率，實(shí)現(xiàn)資源的最大經(jīng)濟(jì)效益和社會效率，在符合村莊建設(shè)詳細(xì)規(guī)劃的前提下，應(yīng)對那些位置分散的閑置地和低效用地（如邊角地、插花地）進(jìn)行土地置換，盤活利用。同時(shí)，加大對閑置土地的查處、收回，納入土地收購儲備范圍。

建立相關(guān)法律法規(guī)

首先應(yīng)該建立相關(guān)法律法規(guī)，加大對農(nóng)村閑置土地的處置力度建立農(nóng)村閑置土地處置的相關(guān)法律法規(guī)體系，統(tǒng)一農(nóng)村閑置土地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，包括其閑置起算時(shí)點(diǎn)、閑置有效計(jì)算時(shí)段、土地產(chǎn)出低效的界定、閑置面積的確認(rèn)等。

對農(nóng)村非農(nóng)建設(shè)閑置土地，還要考慮因司法裁決而轉(zhuǎn)移的未開發(fā)利用土地的閑置情形認(rèn)定等標(biāo)準(zhǔn)，建立現(xiàn)有農(nóng)村閑置土地收回程序與規(guī)定；設(shè)置農(nóng)村閑置土地退出途徑和方法的法律內(nèi)容。對不符合法定閑置情形的低效利用土地，采取安排臨時(shí)使用、協(xié)商收回并給予合理補(bǔ)償?shù)榷喾N途徑處置利用。對于農(nóng)民主動拋荒兩年以上的耕地（不可抗拒因素或生態(tài)環(huán)境污染導(dǎo)致不可耕農(nóng)用地除外），以村為單位收回，重新發(fā)包。

其次，應(yīng)編制村莊規(guī)劃，著力建設(shè)社會主義新農(nóng)村加大編制村莊規(guī)劃的力度，同時(shí)加強(qiáng)農(nóng)村閑置土地的綜合整治，置換一定建設(shè)用地指標(biāo)以緩解城市建設(shè)用地矛盾。加強(qiáng)社會主義新農(nóng)村建設(shè)，實(shí)現(xiàn)兩型社會農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變，消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)。

此外，還必須強(qiáng)化規(guī)劃實(shí)施的法制化管理?！锻恋乩每傮w規(guī)劃》和《礦產(chǎn)資源規(guī)劃》，“兩規(guī)”制定審批后具有法定效力，任何組織和個(gè)人都必須嚴(yán)格貫徹執(zhí)行，不得擅自更改和違背。

強(qiáng)化公眾參與和加強(qiáng)信息化管理

農(nóng)村閑置土地所在的鎮(zhèn)政府、街道辦事處應(yīng)當(dāng)積極主動配合行政主管部門，共同參與農(nóng)村閑置土地的管理，尤其是在政策宣傳、化解矛盾等方面，需要讓廣大人民群眾意識到合理利用土地資源的重要性，努力形成珍惜土地的良好社會氛圍。依靠行政和社會的雙重監(jiān)督，減少農(nóng)村土地閑置現(xiàn)象，追究土地閑置者的責(zé)任。

加強(qiáng)農(nóng)村閑置土地的管理，必須建立在對閑置土地的類型、數(shù)量、分布、成因等基本情況充分了解的基礎(chǔ)上，同時(shí)還應(yīng)以項(xiàng)目為載體，盤活閑置和低效用地，對新增的閑置土地要及時(shí)納入閑置土地管理范圍。通過建立農(nóng)村閑置土地管理信息系統(tǒng)，加強(qiáng)對農(nóng)村閑置土地的監(jiān)控。采用3S技術(shù)和計(jì)算機(jī)網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，對閑置土地的類型、數(shù)量、質(zhì)量、分布、生態(tài)環(huán)境、利用現(xiàn)狀、動態(tài)變化進(jìn)行科學(xué)描述，在三維空間內(nèi)進(jìn)行定性、定量和定時(shí)分析，向有關(guān)部門提供實(shí)時(shí)信息，為農(nóng)村閑置土地的有效預(yù)防、及時(shí)發(fā)現(xiàn)、合理處置和科學(xué)利用提供技術(shù)支撐。

加強(qiáng)農(nóng)村閑置土地綜合整治

在技術(shù)上，應(yīng)采取一些針對性措施，對農(nóng)村不同類型的閑置土地進(jìn)行綜合整治，運(yùn)用相關(guān)技術(shù)對農(nóng)村閑置土地實(shí)施全方位監(jiān)測，將土地利用信息系統(tǒng)作為管理農(nóng)村閑置土地的重要手段。

針對生態(tài)環(huán)境破壞造成的農(nóng)村土地閑置，要采取生態(tài)環(huán)境綜合整治措施。首先，開展污染土地修復(fù)治理。采取有效措施對因礦產(chǎn)開采冶煉及其他工業(yè)污染土地進(jìn)行修復(fù)；其次，加強(qiáng)水土流失治理。逐步提高丘崗山地區(qū)域森林覆蓋率和植被覆蓋度，減少水土流失，提高區(qū)域水土涵養(yǎng)能力。第三是加大工礦廢棄地復(fù)墾力度。提高土地生態(tài)系統(tǒng)自我修復(fù)能力。

針對資源枯竭型閑置土地，加強(qiáng)資源保護(hù)，提高資源利用效率，強(qiáng)化資源的有效利用和二次利用是礦產(chǎn)資源合理開發(fā)利用和保護(hù)的基本準(zhǔn)則要求。重點(diǎn)是需要增加科技投入，提高礦產(chǎn)資源的綜合利用和回收水平，建立礦產(chǎn)資源保護(hù)性開采制度，積極開發(fā)替代資源和接替后備資源。

針對效益較低型閑置農(nóng)用地，加大整治力度，通過對中低產(chǎn)田（土）改造、促進(jìn)規(guī)模經(jīng)營、閑置農(nóng)用地整理、鼓勵土地流轉(zhuǎn)、大力發(fā)展特色農(nóng)業(yè)和生態(tài)農(nóng)業(yè)等手段促進(jìn)土地規(guī)模經(jīng)營。

對村民確因生產(chǎn)、生活需要增加宅基地的，實(shí)行“有償使用，按宅收費(fèi)，以級論價(jià)，多占多交”的方式，再以補(bǔ)償金的形式返還給少占地的農(nóng)戶。讓少占的人得利，多占的人付出。