論公務(wù)員行政責(zé)任的履行

[摘 要]公務(wù)員行政責(zé)任的履行是保證行政活動(dòng)落到實(shí)處，體現(xiàn)行政價(jià)值的載體。探討這一主題對(duì)于樹立政府形象，提高政府執(zhí)行力具有重要的意義，本文從行政責(zé)任的基本理解出發(fā)，追尋了行政責(zé)任的本源，挖掘了影響公務(wù)員行政責(zé)任履行的因素，并從制度意識(shí)、使命管理、行政監(jiān)督這三方面對(duì)于推動(dòng)行政責(zé)任的履行進(jìn)行了深入的思考。

[關(guān)鍵詞]公務(wù)員；行政責(zé)任；公共利益

[中圖分類號(hào)]D922.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1009 — 2234（2014）02 — 0031 — 02

[收稿日期]2014 — 01 — 10

[作者簡(jiǎn)介]張麗（1989—），女，河北邢臺(tái)人。碩士，研究方向：中國(guó)傳統(tǒng)行政倫理。

一、行政責(zé)任的理解

任何管理活動(dòng)中都存在著責(zé)任，行政責(zé)任是國(guó)家責(zé)任之一，行政責(zé)任的履行是通過(guò)掌握公權(quán)力的行政主體來(lái)實(shí)現(xiàn)的。行政責(zé)任首先是一種權(quán)力的履行，公務(wù)員則由政權(quán)體系中的職位規(guī)定，分擔(dān)政府的權(quán)力；其次行政責(zé)任是一種義務(wù)，承受行政責(zé)任的過(guò)程，是一個(gè)為國(guó)民盡義務(wù)的過(guò)程；最后行政責(zé)任是一種制度規(guī)范，主要體現(xiàn)在通過(guò)一整套的程序規(guī)定來(lái)實(shí)現(xiàn)責(zé)任的履行，將行政責(zé)任具體化、固定化和合法化，并以此作為追究行政性行政責(zé)任的判據(jù)。

二、公務(wù)員行政責(zé)任的來(lái)源

（一）分工

分工是社會(huì)生活長(zhǎng)期自然呈現(xiàn)的態(tài)勢(shì)，分工的結(jié)果就是形成了社會(huì)需要的不同角色，在組織賦予角色的基礎(chǔ)上，分工使人們?cè)谏鐣?huì)中有了適合自己的平臺(tái)和領(lǐng)域。依這樣的邏輯來(lái)看待公務(wù)員的行政責(zé)任，找到理論和現(xiàn)實(shí)的支撐。思想家馬克斯·韋伯根據(jù)合理合法的組織理論基礎(chǔ)，設(shè)計(jì)出了科學(xué)合理、嚴(yán)密穩(wěn)定的組織體系—官僚制，基于社會(huì)分工的思想將政府的權(quán)力劃分為獨(dú)立的單元，并據(jù)以細(xì)分為固定的職位，規(guī)定了相應(yīng)的內(nèi)容、依據(jù)，官員被安排在官僚制體系中，嚴(yán)格按照職位要求來(lái)進(jìn)行工作，構(gòu)成了行政官員的責(zé)任制。

（二）承諾

人是自由的主體，人的“責(zé)任”來(lái)源于人自身選擇的承諾，一旦做出選擇就必須承諾履行。這也是契約論的蘊(yùn)含之一。在看待國(guó)家與社會(huì)的關(guān)系上，社會(huì)契約論認(rèn)為政府權(quán)力的正當(dāng)性建立在公民與公民、或公民與政府之間簽訂政治契約的基礎(chǔ)上，公務(wù)員的身份并非任何外在客體強(qiáng)加的，而是有理性的人自我選擇的結(jié)果，相當(dāng)于對(duì)其所服務(wù)的客體做出了承諾，以契約的形式將承諾固定下來(lái)，只不過(guò)這種契約通常是心理契約，即人們從內(nèi)心有充分的認(rèn)識(shí)到公務(wù)員的職責(zé)在于履行其肩負(fù)的責(zé)任，有義務(wù)有職責(zé)為公眾服務(wù)，實(shí)現(xiàn)公眾的訴求。

（三）信任

公共行政活動(dòng)中，公務(wù)員行政責(zé)任的履行是與社會(huì)公眾進(jìn)行互動(dòng)的過(guò)程，互動(dòng)過(guò)程中達(dá)成的共識(shí)來(lái)源于信任。信任其實(shí)從本質(zhì)上來(lái)講就是具有理性思想的行為者做出理性選擇的行為，具有理性思想的人在做出選擇時(shí)他都會(huì)認(rèn)為這些行為能夠增加自己的利益，而不是損害自己的利益。 〔1〕28社會(huì)公眾對(duì)政府具有依賴性，需要政府去解決社會(huì)公眾需求，因此公眾的信任來(lái)源于政府對(duì)自身事務(wù)的回應(yīng)，民眾對(duì)政府有著這種期待，政府應(yīng)該及時(shí)回應(yīng)民眾，滿足民眾的需求來(lái)增強(qiáng)民眾對(duì)政府的信任感。政府從多方面積極回應(yīng)公共事務(wù)、滿足公民需求，實(shí)質(zhì)上就是強(qiáng)調(diào)公務(wù)員行政責(zé)任的履行。

（四）規(guī)定

公務(wù)員掌握著權(quán)力的資源，在進(jìn)行公共管理活動(dòng)中，代表著國(guó)家的意志，承擔(dān)著政治性的功能，同時(shí)決定著公務(wù)員行政責(zé)任的政治性、權(quán)威性和法定性。公務(wù)員行政責(zé)任內(nèi)容的形成必然是一個(gè)依照法定程序合理制定的結(jié)果。我國(guó)關(guān)于公務(wù)員行政責(zé)任的內(nèi)容規(guī)定是《公務(wù)員法》和《行政法》。前者規(guī)定了公務(wù)員行政責(zé)任的內(nèi)容，后者主要規(guī)定了公務(wù)員從事諸如行政許可、行政處罰等具體行政行為的程序，及規(guī)定了責(zé)任履行的方式。法律的規(guī)定表明公務(wù)員行政責(zé)任的內(nèi)容和方式有充分的法律保障，其來(lái)源于法律強(qiáng)制性規(guī)定，同時(shí)也意味著必然受到行政責(zé)任的約束。

三、公務(wù)員行政責(zé)任履行的必要性

（一）行政管理的效率訴求

管理是一種實(shí)踐性的活動(dòng)，管理的的功能來(lái)源于人們對(duì)管理功能的訴求。人類的自身發(fā)展由早期的孤立單一逐漸演變?yōu)楹笃诘木o密聯(lián)系，人類對(duì)于管理功能的訴求也呈現(xiàn)出了簡(jiǎn)單—多樣化的特點(diǎn)。但是無(wú)論如何變化，最簡(jiǎn)單最基本的訴求就是效率訴求。對(duì)于行政管理活動(dòng)而言，其面臨著多種多樣的社會(huì)問(wèn)題和各種各樣的社會(huì)矛盾，要想實(shí)現(xiàn)行政管理活動(dòng)的的功能有賴于效率的訴求。而效率的訴求必須植根于現(xiàn)實(shí)的活動(dòng)中去，即要求行政主體（公務(wù)員）以飽滿的熱情和高度負(fù)責(zé)的精神投入到實(shí)踐活動(dòng)去，要求行政主體（公務(wù)員）勤政務(wù)實(shí)，擺脫拖延，將行政責(zé)任落到實(shí)處。

（二）行政價(jià)值的動(dòng)態(tài)載體

價(jià)值從哲學(xué)的意義上來(lái)講，是一個(gè)表征意義的范疇，是用以表示事物所具有的對(duì)主體有意義的、可以滿足主體需要的功能和屬性的概念〔2〕208。在現(xiàn)代意義的價(jià)值，經(jīng)常取后者之意，認(rèn)為管理的價(jià)值就是實(shí)現(xiàn)管理活動(dòng)對(duì)人的有益性，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)管理為人的生存發(fā)展服務(wù)這一終極目標(biāo)。行政價(jià)值的本質(zhì)就在于能夠使行政主體以及行政活動(dòng)更加完善， 推動(dòng)人類社會(huì)的行政活動(dòng)向前發(fā)展。行政價(jià)值的實(shí)現(xiàn)是植根于行政實(shí)踐中，行政實(shí)踐活動(dòng)要求行政主體（公務(wù)員）按照一定的制度設(shè)計(jì)的要求來(lái)從事行政活動(dòng)，做應(yīng)該做的事即去履行責(zé)任，因此可以說(shuō)行政責(zé)任的履行是行政價(jià)值的動(dòng)態(tài)載體。

四、公務(wù)員行政責(zé)任履行的影響因素

（一）行政責(zé)任意識(shí)

行政責(zé)任意識(shí)反映著公務(wù)員對(duì)于行政責(zé)任的態(tài)度以及認(rèn)識(shí)，指導(dǎo)著行政責(zé)任的實(shí)踐活動(dòng)。行政責(zé)任意識(shí)在實(shí)踐中常常表現(xiàn)為政績(jī)觀。由于長(zhǎng)期以來(lái)官本位思想的根深蒂固以及現(xiàn)代政績(jī)考核制度的不健全，使得在行政責(zé)任的履行中出現(xiàn)了政績(jī)觀的異化現(xiàn)象，唯“政績(jī)觀論”和“片面政績(jī)觀”，前者主要是將政績(jī)作為唯一考核計(jì)量標(biāo)準(zhǔn)，后者是片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。在政績(jī)觀異化思想影響下，公務(wù)員的行政責(zé)任履行就會(huì)帶有明顯的選擇性和傾向性，即選擇履行哪些能夠看得見(jiàn)、摸得著、短期見(jiàn)效快事項(xiàng)，而忽視潛在的真正需求的根本利益事項(xiàng)，導(dǎo)致行政責(zé)任的履行呈現(xiàn)片面化，碎片化、形象化的特征。

（二）行政活動(dòng)特性

自行政學(xué)誕生以來(lái)就一直在爭(zhēng)論政治與行政的有關(guān)爭(zhēng)論，爭(zhēng)論的發(fā)展表明行政活動(dòng)具有雙重屬性：科學(xué)和藝術(shù)。行政活動(dòng)這種雙重屬性在對(duì)行政責(zé)任履行的主要體現(xiàn)在“行政人員并不是中性的執(zhí)行任務(wù)的工具，相反地，他們常在政策執(zhí)行的過(guò)程中，摻入自己的喜惡與價(jià)值成分，因而大大影響政策的本質(zhì)?！薄?〕60這也就產(chǎn)生一個(gè)問(wèn)題，即行政活動(dòng)特性使得公務(wù)員在行政責(zé)任履行中不可避免擁有自由裁量的余地，自由裁量往往意味著對(duì)于政策打折，所以問(wèn)題在于對(duì)自由裁量的控制程度如果不明確就會(huì)使政策的執(zhí)行違背政策指定的初衷。因此公務(wù)員行政責(zé)任的實(shí)際履行往往受到行政活動(dòng)特點(diǎn)本身的影響，需要公務(wù)員在責(zé)任的履行中做出理性的選擇。

（三）行政責(zé)任沖突

公務(wù)員行政責(zé)任沖突是指公務(wù)員在行政權(quán)力運(yùn)行過(guò)程中，在公與私關(guān)系、權(quán)利與義務(wù)等關(guān)系上，由于個(gè)人利益與公共利益、主觀責(zé)任與客觀責(zé)任的不一致性，導(dǎo)致所應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任之間產(chǎn)生的沖突?！?〕3行政責(zé)任沖突主要體現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

1.權(quán)力沖突

權(quán)力沖突主要體現(xiàn)為法律法規(guī)授權(quán)與上級(jí)的決策命令之間的沖突。依據(jù)韋伯的官僚制構(gòu)想，權(quán)力來(lái)源于合法授權(quán)，公務(wù)員必須按照法律法規(guī)規(guī)定來(lái)行使職權(quán)，然而在實(shí)踐中，行政機(jī)構(gòu)作為一個(gè)層級(jí)節(jié)制的機(jī)構(gòu)，公務(wù)員還必須服從于上級(jí)的命令，尤其是在行政首長(zhǎng)責(zé)任制的制度下，決策權(quán)屬于行政首長(zhǎng)，下屬負(fù)責(zé)執(zhí)行。當(dāng)上級(jí)的決策與法律法規(guī)授權(quán)存在沖突時(shí)，公務(wù)員在履行責(zé)任的過(guò)程中就會(huì)陷入困境，左右權(quán)衡利弊，難以做出決斷，阻礙了責(zé)任的履行。

2.利益沖突

“在任何關(guān)于人類如何、為何如此這般行動(dòng)與生活的思考中，都注定要產(chǎn)生關(guān)于人類的動(dòng)機(jī)與責(zé)任的問(wèn)題?！薄?〕107這就隱含著對(duì)人性的判斷，公務(wù)員究竟是為公共利益還是自我利益從事公共行政活動(dòng)？公務(wù)員與普通公眾一樣，也存在著自我利益的需求，而行政活動(dòng)的特殊性要求公務(wù)員去私存公。利益沖突使得公務(wù)員在行政責(zé)任履行中往往追求效用最大化，不利于行政責(zé)任的履行。

五、推動(dòng)公務(wù)員行政責(zé)任履行的思考

（一）制度意識(shí)

制度是現(xiàn)代管理最常用的重要手段，公務(wù)員行政責(zé)任的履行就是將制度文本形成制度實(shí)踐的過(guò)程，在責(zé)任履行過(guò)程中出現(xiàn)的很多問(wèn)題，不是缺少制度的規(guī)范的問(wèn)題，而是制度主體缺乏制度意識(shí)，對(duì)于制度的履行大打折扣，損害了制度的威信。因此公務(wù)員在行政責(zé)任履行中首先要樹立制度意識(shí)，即尊重制度的權(quán)威性與規(guī)范性，按照制度的規(guī)范管理社會(huì)公共事務(wù)；更深一層的意義在于理解制度的價(jià)值，即制度的終極使命，在行政責(zé)任沖突時(shí)能夠按照制度所倡導(dǎo)的的價(jià)值做出符合制度要求的選擇；最后要構(gòu)建制度的平臺(tái)，即通過(guò)機(jī)制的保障來(lái)固化制度的價(jià)值形成長(zhǎng)效穩(wěn)定模式（新制度的形成）。通過(guò)增強(qiáng)制度意識(shí)能夠把握行政責(zé)任履行的實(shí)質(zhì)，推動(dòng)行政責(zé)任在實(shí)踐中有效地履行。

（二）使命管理

弗朗西斯·赫賽爾通過(guò)自己多年的管理實(shí)踐，提出了使命管理的新理念，認(rèn)為好的管理是以“使命”為聯(lián)接點(diǎn)的圓形管理，其強(qiáng)調(diào)“一切工作都源于使命，并與使命密切相關(guān)”， 組織的驅(qū)動(dòng)力本質(zhì)上是來(lái)自人的驅(qū)動(dòng)力，而人的驅(qū)動(dòng)力又源自人內(nèi)心深處的激情?！?〕152將使命管理理念引入到公務(wù)員行政責(zé)任履行這一層面上來(lái)就是要樹立行政愿景，通過(guò)行政理念的培養(yǎng)，來(lái)增強(qiáng)公務(wù)員的使命感、責(zé)任感，形成內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力，推動(dòng)責(zé)任的履行；其次將使命管理納入具體的崗位中來(lái)，規(guī)范責(zé)任履行的行為，消除官僚作風(fēng)與形式主義，使使命管理真正落到實(shí)處；最后將使命履行狀況與公務(wù)員履行責(zé)任考核結(jié)合起來(lái)，增強(qiáng)公務(wù)員對(duì)使命管理的認(rèn)同性，將其內(nèi)化為公務(wù)員整體的自覺(jué)的行為。

（三）行政監(jiān)督

公務(wù)員行政責(zé)任的履行依賴于公務(wù)員個(gè)體自覺(jué)有效地執(zhí)行，但是自覺(jué)地力量往往是不穩(wěn)定的，并且由于行政活動(dòng)特殊性以及行政責(zé)任沖突的存在容易導(dǎo)致出現(xiàn)以權(quán)謀私的腐敗現(xiàn)象，因此加強(qiáng)外部控制系統(tǒng)顯得尤為必要，最主要的外部控制系統(tǒng)就是行政監(jiān)督。目前我國(guó)已建立起了完備的行政監(jiān)督機(jī)制包括黨的監(jiān)督、人大的監(jiān)督、司法的的監(jiān)督等等，對(duì)于公務(wù)員行政責(zé)任履行而言，僅靠正式的監(jiān)督體制難以達(dá)到預(yù)期的效果。行政責(zé)任的履行就是和公民交往的過(guò)程，也是實(shí)現(xiàn)公民利益的過(guò)程，公民對(duì)于行政責(zé)任履行的狀況最有發(fā)言權(quán)，公民的監(jiān)督具有及時(shí)性、靈活性的特點(diǎn)，能夠彌補(bǔ)正式監(jiān)督體制程序化的不足，因此將公民的監(jiān)督納入監(jiān)督體系中來(lái)顯得尤為必要也更為迫切。

〔參 考 文 獻(xiàn)〕

〔1〕羅平婷.公共治理視域中的行政責(zé)任〔D〕.湘潭大學(xué)碩士學(xué)位論文，2011.

〔2〕孔德倫.我國(guó)公務(wù)員行政責(zé)任沖突及對(duì)策研究〔D〕.黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010.

〔3〕彭文賢.行政生態(tài)學(xué)〔M〕.臺(tái)灣：臺(tái)灣三民書局，1988 ：60.

〔4〕孔德倫.我國(guó)公務(wù)員行政責(zé)任沖突及對(duì)策研究〔D〕.黑龍江大學(xué)碩士學(xué)位論文，2010.

〔5〕〔英〕以賽亞·柏林.自由論〔M〕.胡傳勝，譯.南京：譯林出版社，2003.

〔6〕王偉.赫賽爾本的“使命管理”新理念〔J〕.唯識(shí)，2002，（08）.

〔責(zé)任編輯：杜 宇〕