土地開(kāi)發(fā)背景與土地利用轉(zhuǎn)型的機(jī)遇分析

程杰等

摘要

為緩解人地矛盾，保證建設(shè)用地與耕地的需求，分析了土地開(kāi)發(fā)需求背景及區(qū)域開(kāi)發(fā)背景；指出了我國(guó)土地開(kāi)發(fā)面臨的問(wèn)題：土地開(kāi)發(fā)整理與利用實(shí)踐起步晚、后備資源日益減少而成本急劇增加、部分地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)利用帶來(lái)的新的資源環(huán)境問(wèn)題。為此，提出了土地利用轉(zhuǎn)型的新機(jī)遇與戰(zhàn)略：充分發(fā)揮農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)的農(nóng)業(yè)地域優(yōu)勢(shì)，在水資源脅迫區(qū)開(kāi)展節(jié)水技術(shù)與農(nóng)地集約利用，以實(shí)現(xiàn)土地資源的合理、高效開(kāi)發(fā)利用。

關(guān)鍵詞土地開(kāi)發(fā)背景；開(kāi)發(fā)問(wèn)題；土地利用轉(zhuǎn)型

中圖分類號(hào)S28；F301文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼A文章編號(hào)0517-6611（2014）36-13072-03

AbstractIn order to ease the contradiction between people and land， and ensure the demands of construction land and arable land， the demand and regional land development background was analyzed； the problems of land development in China were pointed out： Land development and utilization practices started late， resources of backup declined and the cost sharply increased， development and utilization of land in some areas brought new resources and environmental problems. This paper presents a new opportunity and strategy for land use transformation： gave full play to the advantages of farmingpastoral agriculture geographical area， carried out watersaving technologies and agricultural land in the intensive use of water stress areas in order to achieve a reasonable and efficient development and utilization.

Key wordsLand development background； Development issues； Land use transition

土地開(kāi)發(fā)主要是對(duì)未利用土地的開(kāi)發(fā)利用，從廣義上來(lái)講，指因人類生產(chǎn)建設(shè)和生活不斷發(fā)展的需要，采用一定的現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的經(jīng)濟(jì)手段，擴(kuò)大對(duì)土地的有效利用范圍或提高對(duì)土地的利用深度所進(jìn)行的活動(dòng)。包括對(duì)尚未利用的土地進(jìn)行開(kāi)墾和利用，以擴(kuò)大土地利用范圍，也包括對(duì)已利用的土地進(jìn)行整治，以提高土地利用率和集約經(jīng)營(yíng)程度。

隨著工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、市場(chǎng)化、國(guó)際化深入發(fā)展，人地關(guān)系仍將呈現(xiàn)緊張態(tài)勢(shì)，資源環(huán)境矛盾加劇，土地資源的利用和管理面臨嚴(yán)峻的形勢(shì)，糧食安全和生態(tài)安全問(wèn)題日益嚴(yán)重，土地與建設(shè)、土地開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)兩大矛盾加劇，因而分析土地開(kāi)發(fā)利用的背景與形勢(shì)對(duì)于土地開(kāi)發(fā)利用至關(guān)重要。

1土地開(kāi)發(fā)的背景

1.1土地開(kāi)發(fā)需求背景

改革開(kāi)放以來(lái)，伴隨著工業(yè)化進(jìn)程加速，我國(guó)城鎮(zhèn)化經(jīng)歷了一個(gè)起點(diǎn)低、速度快的發(fā)展過(guò)程。1978年，我國(guó)城鎮(zhèn)化率僅為17.92%（圖1），2012年8月14日，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的《城市藍(lán)皮書(shū)：中國(guó)城市發(fā)展報(bào)告NO.5》顯示：2011年我國(guó)城鎮(zhèn)人口達(dá)到6.91億，城鎮(zhèn)化率達(dá)到了51.27%。我國(guó)大陸城鎮(zhèn)人口數(shù)量首次超過(guò)農(nóng)村人口，表明我國(guó)已經(jīng)結(jié)束了以鄉(xiāng)村型社會(huì)為主體的時(shí)代，開(kāi)始進(jìn)入到以城市型社會(huì)為主體的新的城市時(shí)代。2013年我國(guó)城鎮(zhèn)常住人口增加到7.3億，城鎮(zhèn)化率提升到53.7%，預(yù)計(jì)至2025年我國(guó)城市化水平將達(dá)到59%。城鎮(zhèn)化的同時(shí)，城鎮(zhèn)人口迅速增加造成城鎮(zhèn)建設(shè)用地剛性擴(kuò)張，1978～2008年耕地面積不斷減少；尤其是1996年以來(lái)，冒進(jìn)式城鎮(zhèn)化過(guò)程導(dǎo)致城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積大幅增長(zhǎng)，耕地面積急劇下降[1]，一度接近18億畝耕地紅線；2009年后，耕地面積有所增加，達(dá)到2031億畝（1.35億hm2）。但由于我國(guó)人口基數(shù)大，人均耕地面積依然較少，若耕地面積不足將會(huì)產(chǎn)生一系列問(wèn)題。

其一，糧食安全問(wèn)題長(zhǎng)期存在。到2020年，我國(guó)人口總量預(yù)期將達(dá)到14.5億，2033年前后達(dá)到高峰值15億左右，為保障國(guó)家糧食戰(zhàn)略安全，18億畝耕地紅線不可逾越；同時(shí)，快速的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，各類項(xiàng)目的開(kāi)發(fā)，大量的耕地被占用，其占用幅度隨著發(fā)展的加快而增加。耕地，特別是優(yōu)質(zhì)耕地減少勢(shì)不可擋，現(xiàn)有的后備資源基本分布在西北，生態(tài)環(huán)境脆弱，從而嚴(yán)重制約著我國(guó)新增耕地資源的補(bǔ)充，保護(hù)耕地尤其是農(nóng)用地將面臨更加嚴(yán)峻的形勢(shì)。

其二，生態(tài)安全問(wèn)題日益凸顯。我國(guó)以占世界9%的耕地養(yǎng)活著占世界22%的人口，人地矛盾極為突出，且局部地區(qū)土地退化和破壞嚴(yán)重，特別是在我國(guó)的生態(tài)脆弱區(qū)，問(wèn)題更加嚴(yán)重。經(jīng)過(guò)多年的治理保護(hù)，生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)環(huán)境在局部上得到改善，但是總體上仍然存在一些突出問(wèn)題。一是草地退化，土地沙化面積巨大，沙漠化仍未得到有效遏制。2005年我國(guó)共有各類沙漠化土地174萬(wàn)km2，占國(guó)土面積的18.1%，而且一些區(qū)域沙化面積還在擴(kuò)大。二是土壤侵蝕、水土流失嚴(yán)重，自然災(zāi)害頻發(fā)、地區(qū)貧困、氣候干旱、水資源短缺、濕地退化、生物多樣性嚴(yán)重破壞等問(wèn)題仍然十分突出。

我國(guó)宜開(kāi)發(fā)為耕地的后備土地資源潛力不大，在大約3 334萬(wàn)hm2的宜農(nóng)后備土地資源中，可開(kāi)發(fā)為耕地的面積僅為800萬(wàn)hm2。因此，土地開(kāi)發(fā)亟待轉(zhuǎn)變土地利用模式和方式，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，協(xié)調(diào)各行各業(yè)用地，協(xié)調(diào)好“吃飯”與“建設(shè)”的關(guān)系，在快速城市化進(jìn)程中保障糧食及生態(tài)安全。

1.2區(qū)域開(kāi)發(fā)背景

在省區(qū)和地帶性層面，土地問(wèn)題集中表現(xiàn)為東部沿海地區(qū)、東北地區(qū)、中部地區(qū)、西部地區(qū)的問(wèn)題。在東部沿海地區(qū)，改革開(kāi)放以來(lái)的快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化過(guò)程既推動(dòng)了整個(gè)國(guó)家的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程，也給該區(qū)域帶來(lái)系列資源環(huán)境問(wèn)題，集中表現(xiàn)為大量耕地非農(nóng)占用和環(huán)境污染問(wèn)題凸顯，其人地緊張狀態(tài)較之中西部地區(qū)要明顯得多和嚴(yán)峻得多[3]；在東北地區(qū)，老工業(yè)基地在新時(shí)期的振興難度較大，糧食主產(chǎn)區(qū)的后備耕地資源過(guò)度開(kāi)發(fā)及耕地和水資源可持續(xù)利用問(wèn)題日益嚴(yán)峻；在中部地區(qū)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及城市偏向的發(fā)展戰(zhàn)略背景下，以傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)區(qū)正面臨著農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力大量外出隨之帶來(lái)農(nóng)村空心化和內(nèi)生發(fā)展能力的進(jìn)一步喪失，并由此進(jìn)一步拉大了城鄉(xiāng)差距[4]；在西部地區(qū)，集生態(tài)脆弱、資源富集、貧困集中等于一體，農(nóng)村勞動(dòng)力大量外出務(wù)工，如何充分發(fā)揮資源稟賦優(yōu)勢(shì)切實(shí)助推區(qū)域城鄉(xiāng)一體化、可持續(xù)發(fā)展仍需在實(shí)踐中進(jìn)一步摸索。該研究重點(diǎn)關(guān)注的地區(qū)為陜西、內(nèi)蒙古和寧夏3省區(qū)。隨著西部大開(kāi)發(fā)的逐步推進(jìn)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展步伐明顯加快，工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展對(duì)該3省區(qū)現(xiàn)已突出的人地矛盾尤其是環(huán)境退化產(chǎn)生了進(jìn)一步的脅迫作用。

在陜西省，關(guān)中地區(qū)人口密度高、城鎮(zhèn)密集，用地矛盾最為突出，而陜南、陜北人口密度低，城鎮(zhèn)分布稀疏，土地利用率低，總體呈現(xiàn)出土地利用布局不盡合理、區(qū)域統(tǒng)籌不夠協(xié)調(diào)的問(wèn)題。全省80%的耕地和70%的人口分布于水土流失區(qū)，陜北長(zhǎng)城沿線土地沙化面積仍在繼續(xù)擴(kuò)大，水土流失嚴(yán)重，生態(tài)環(huán)境脆弱，耕地后備資源不足，而且多分布在于水土流失、沙漠化嚴(yán)重的地區(qū)，開(kāi)發(fā)利用與生態(tài)環(huán)境保護(hù)存在矛盾。

內(nèi)蒙古自治區(qū)作為我國(guó)生態(tài)環(huán)境最為脆弱的地區(qū)之一，土地生態(tài)環(huán)境惡化的趨勢(shì)未從根本上得到控制，人地關(guān)系緊張。水利設(shè)施、防護(hù)林網(wǎng)、土壤改良等農(nóng)田基本建設(shè)滯后，現(xiàn)有耕地主要為旱地，中低產(chǎn)田面積占70%以上，耕地投入不足，質(zhì)量總體不高，土地沙漠化、荒漠化、土壤鹽漬化、草場(chǎng)退化、水土流失等土地退化問(wèn)題比較嚴(yán)重。

在寧夏回族自治區(qū)，隨著經(jīng)濟(jì)建設(shè)快速發(fā)展，人為活動(dòng)對(duì)生態(tài)環(huán)境干擾加劇，尤其是南部黃土丘陵區(qū)墾殖率長(zhǎng)期居高不下，農(nóng)林牧用地矛盾突出，中部風(fēng)沙地帶分布大量草場(chǎng)，畜牧業(yè)粗放經(jīng)營(yíng)，土地產(chǎn)出率低下，土地沙化嚴(yán)重，新開(kāi)發(fā)的灌區(qū)種植業(yè)用地比重過(guò)大，林草比例小，耗水量大，加劇了鹽漬化。再者，南部山區(qū)由于水土流失，耕地肥力下降，中部風(fēng)沙干旱地帶的草場(chǎng)重用輕管，加之人為的亂采亂挖甘草，土地沙化嚴(yán)重，引黃灌區(qū)工程設(shè)施老化，造成渠水側(cè)滲，導(dǎo)致土壤次生鹽漬化，土地退化問(wèn)題突出，治理措施相對(duì)薄弱。

2 土地開(kāi)發(fā)利用面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題

2.1土地開(kāi)發(fā)整理與利用實(shí)踐起步晚

我國(guó)現(xiàn)代意義的土地開(kāi)發(fā)整理與利用實(shí)踐起步較晚，作為土地開(kāi)發(fā)、利用、整治和保護(hù)的手段得以實(shí)施還是在新中國(guó)成立初期，但到20世紀(jì)70年代才日益得到重視[5]。在倡導(dǎo)“農(nóng)業(yè)學(xué)大寨”的背景下，土地開(kāi)發(fā)工作受到重視，平整土地、合并田塊、新建新村和完善道路、溝、林乃主要內(nèi)容；20世紀(jì)80年代，隨著農(nóng)村聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的推廣與發(fā)展，土地開(kāi)發(fā)整理工作的重點(diǎn)又轉(zhuǎn)到了土地權(quán)屬關(guān)系的調(diào)整上來(lái)；進(jìn)入20世紀(jì)90年代，社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展導(dǎo)致耕地?cái)?shù)量銳減，為切實(shí)加強(qiáng)土地管理工作，1998年成立了國(guó)土資源部，修訂的《土地管理法》明確提出開(kāi)展土地整理，并開(kāi)始實(shí)施“耕地占補(bǔ)平衡制度”，后備耕地資源開(kāi)發(fā)成為補(bǔ)充被建設(shè)占用的耕地的重要途徑。到目前為止，由國(guó)家投資建設(shè)的土地開(kāi)發(fā)整理項(xiàng)目己遍布全國(guó)各地，并相繼出臺(tái)了一系列土地開(kāi)發(fā)整理的相關(guān)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和法規(guī)，對(duì)我國(guó)土地開(kāi)發(fā)整理事業(yè)的蓬勃發(fā)展起到了巨大的推動(dòng)作用。

2.2后備耕地資源日益減少而開(kāi)發(fā)成本急劇增加

后備耕地資源開(kāi)發(fā)潛力大小對(duì)土地開(kāi)發(fā)利用具有根本性影響。隨著過(guò)去多年來(lái)的大量開(kāi)發(fā)，我國(guó)后備耕地資源日益減少，挖掘潛力的難度日益增大，集中表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)成本和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)增加。2000～2003年，國(guó)土資源部實(shí)施了新一輪的國(guó)土資源大調(diào)查工程，此次調(diào)查評(píng)價(jià)結(jié)果顯示，全國(guó)集中連片、能形成國(guó)家級(jí)土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾基地的后備耕地資源733萬(wàn)hm2，主要分布在北方和西部干旱地區(qū)。據(jù)陳印軍的測(cè)算，其中的66.5%集中于我國(guó)西北部的干旱和半干旱地區(qū)；另外有5%集中于生態(tài)脆弱的西南地區(qū)，位于東北、黃淮海、長(zhǎng)江中下游、東南和其他地區(qū)的后備耕地資源僅占28%[6]。733萬(wàn)hm2是2000年的數(shù)據(jù)，如果以國(guó)土資源部1998～2007年平均每年復(fù)墾和開(kāi)發(fā)后備耕地資源22.67萬(wàn)hm2計(jì)算，到2010年底，全國(guó)集中連片、能形成國(guó)家級(jí)土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾基地的后備耕地資源僅有500萬(wàn)hm2。并且，有學(xué)者建議，考慮到干旱區(qū)的自然環(huán)境條件和生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)，西北干旱區(qū)不宜作為我國(guó)后備耕地資源基地[7]。此外，從各地土地開(kāi)發(fā)利用的經(jīng)濟(jì)成本來(lái)看，近年上漲迅速，如陜西省部分地區(qū)宜農(nóng)荒草地的開(kāi)發(fā)成本已經(jīng)接近15萬(wàn)元/hm2。

2.3部分地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)利用帶來(lái)新的資源環(huán)境問(wèn)題

在內(nèi)蒙古及長(zhǎng)城沿線區(qū)、黃土高原區(qū)、云貴高原區(qū)、橫斷山區(qū)、東北區(qū)、西北區(qū)和青藏高原區(qū)等生態(tài)脆弱地區(qū)，耕地資源的盲目開(kāi)發(fā)并粗放式經(jīng)營(yíng)造成的負(fù)面影響已經(jīng)顯現(xiàn)：土壤有機(jī)質(zhì)含量下降、水土流失和風(fēng)蝕沙化等嚴(yán)重土地退化[8]，洪澇災(zāi)害發(fā)生頻率和影響程度也有所加劇[9]。如果繼續(xù)對(duì)北方天然草地資源進(jìn)行新一輪的大規(guī)模開(kāi)墾，加之已開(kāi)墾農(nóng)田的棄耕、撂荒，將會(huì)進(jìn)一步加劇草地生態(tài)系統(tǒng)的退化，從而對(duì)生態(tài)環(huán)境造成惡劣影響[10]。

總的來(lái)說(shuō)，過(guò)去數(shù)十年，我國(guó)的土地開(kāi)發(fā)整理在增加耕地面積、促進(jìn)占補(bǔ)平衡、提高耕地產(chǎn)能等方面起到了重要作用。但是，現(xiàn)階段的土地開(kāi)發(fā)整理與利用也面臨著一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題：一是土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃體系尚不完善，規(guī)劃的宏觀調(diào)控和指導(dǎo)作用尚未得到充分發(fā)揮；二是項(xiàng)目和資金管理工作還不完全到位，重項(xiàng)目申報(bào)、輕實(shí)施管理的現(xiàn)象還比較普遍；三是部門配合需要進(jìn)一步加強(qiáng)，工作效率有待進(jìn)一步提高；四是后備資源的數(shù)量越來(lái)越少，開(kāi)發(fā)難度越來(lái)越大；五是“重開(kāi)發(fā)、輕利用、弱保護(hù)”的傳統(tǒng)的開(kāi)發(fā)模式已經(jīng)影響到了生態(tài)脆弱區(qū)的生態(tài)環(huán)境。尤其是后兩者，已經(jīng)成為需要深入研究并盡快得到解決的重大問(wèn)題。

3土地利用轉(zhuǎn)型的機(jī)遇與戰(zhàn)略

土地利用轉(zhuǎn)型是指土地利用形態(tài)在時(shí)間序列上的變化[11]，由于土地利用形態(tài)受到社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，而反作用于社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，這種作用與反作用的相互影響而促成了土地利用轉(zhuǎn)型[12]，它是土地利用變化的表現(xiàn)形式之一。當(dāng)前，在自然稟賦條件、市場(chǎng)供需特征、制度與等因素的綜合作用下，我國(guó)土地利用導(dǎo)向明顯轉(zhuǎn)變，土地利用轉(zhuǎn)型加快，集中表現(xiàn)為土地利用結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變、土地利用集約度的轉(zhuǎn)變[12-13]、土地利用管理體制的逐漸轉(zhuǎn)變，土地利用轉(zhuǎn)型的內(nèi)涵變得更加豐富?！氨Ｕ辖?jīng)濟(jì)發(fā)展，保護(hù)耕地紅線”的“雙?！睉?zhàn)略指出，既要保障擴(kuò)內(nèi)需項(xiàng)目用地需求，又要堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度。這意味著對(duì)土地資源的需求急速增長(zhǎng)，與土地資源日益短缺形成突出矛盾。這種空前的壓力勢(shì)必將轉(zhuǎn)化內(nèi)在的動(dòng)力，轉(zhuǎn)變粗放的土地利用方式，推動(dòng)土地資源的節(jié)約集約利用，加強(qiáng)土地資源的合理開(kāi)發(fā)利用與保護(hù)，促進(jìn)新時(shí)期土地開(kāi)發(fā)利用的轉(zhuǎn)型與調(diào)整。

3.1農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)的農(nóng)業(yè)地域優(yōu)勢(shì)

農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)是我國(guó)北方半濕潤(rùn)農(nóng)區(qū)與干旱、半干旱牧區(qū)接壤的過(guò)渡地帶。該區(qū)同干燥度為1.50～3.49的半干旱區(qū)基本吻合，亦大體處于年降水250～500 mm的2條等雨線之間，氣候干燥、降雨量偏少。由于降雨少、土壤水分長(zhǎng)期處于虧缺狀態(tài)，只能滿足抗旱牧草和抗旱灌木的生長(zhǎng)，即使草灌植物的生長(zhǎng)需水也得不到完全滿足。自然生境脆弱，水土流失嚴(yán)重；土地資源豐富，但質(zhì)量較差；水資源短缺，農(nóng)業(yè)“靠天吃飯”[14]。傳統(tǒng)的自給自足的小農(nóng)經(jīng)濟(jì)下，農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)是生態(tài)脆弱、產(chǎn)業(yè)單一、廣種薄收、鄉(xiāng)村貧困的特殊問(wèn)題區(qū)域。但是，農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)獨(dú)特的氣候特征、資源稟賦和零污染優(yōu)勢(shì)，為發(fā)展現(xiàn)代特色優(yōu)質(zhì)農(nóng)業(yè)提供了重要條件。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，消費(fèi)者對(duì)農(nóng)產(chǎn)品的需求逐漸轉(zhuǎn)型，對(duì)高品質(zhì)特色雜糧、果蔬的消費(fèi)需求明顯增多，這為農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)了新的機(jī)遇。農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)若能依據(jù)區(qū)域地形地貌特點(diǎn)與水土流失規(guī)律，重視旱作農(nóng)業(yè)與節(jié)水灌溉技術(shù)、示范推廣造林實(shí)用技術(shù)、水保型生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)的創(chuàng)新與應(yīng)用，大力發(fā)展防護(hù)林產(chǎn)業(yè)化、水保型立體農(nóng)業(yè)、生態(tài)資源開(kāi)發(fā)增效等典型農(nóng)村特色生態(tài)經(jīng)濟(jì)模式[15]，適當(dāng)推進(jìn)種植業(yè)與養(yǎng)殖業(yè)相互適應(yīng)與協(xié)調(diào)的農(nóng)牧一體化發(fā)展，通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)化生產(chǎn)、產(chǎn)業(yè)化運(yùn)營(yíng)，注重品牌創(chuàng)建，可帶來(lái)較好的社會(huì)經(jīng)濟(jì)和生態(tài)效益。并且，近年對(duì)于促進(jìn)農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)現(xiàn)代特色農(nóng)業(yè)發(fā)展的政府扶持力度逐漸加大。若能結(jié)合土地開(kāi)發(fā)整理、特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展的相關(guān)政策，可進(jìn)一步強(qiáng)化該區(qū)域的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)地域優(yōu)勢(shì)。由此，該地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)利用應(yīng)以人口調(diào)控為突破口，以發(fā)展農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)為重點(diǎn)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化，發(fā)展多種經(jīng)營(yíng)、增加農(nóng)民收入；以人地關(guān)系地域系統(tǒng)的總協(xié)調(diào)為目標(biāo)，通過(guò)提高植被覆蓋率、減少水土流失以及人為負(fù)面影響，改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境的狀況，促進(jìn)生態(tài)保護(hù)體系、人地耦合體系和生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)體系的和諧統(tǒng)一。

3.2水資源脅迫與農(nóng)地集約利用

人多水少，水資源時(shí)空分布不均是我國(guó)的基本國(guó)情、水情。我國(guó)目前人均水資源量不足世界人均水平的1/3，正常年份全國(guó)年缺水量超過(guò)500億m3，近2/3的城市不同程度缺水。受發(fā)展傾向和比較效益的影響，農(nóng)業(yè)用水日益被其他部門擠占，尤其是與城市區(qū)域和工業(yè)部門相比，農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)業(yè)部門的缺水狀況更加嚴(yán)重。水資源短缺對(duì)農(nóng)業(yè)發(fā)展已經(jīng)起到了明顯的脅迫作用，由此必須深刻認(rèn)識(shí)水資源稟賦特征，積極調(diào)適農(nóng)業(yè)生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，尤其是投入結(jié)構(gòu)，力促農(nóng)業(yè)的節(jié)水化、集約化發(fā)展。

從總體上來(lái)看，我國(guó)農(nóng)業(yè)水資源利用效率不高，參考農(nóng)業(yè)用水效率高的發(fā)達(dá)國(guó)家，仍具有較大的節(jié)水空間。水土資源的高效利用，是農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展所追求的一個(gè)目標(biāo)。農(nóng)業(yè)節(jié)水是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，包括水資源時(shí)空調(diào)節(jié)、充分利用自然降水、高效利用灌溉水以及提高植物自身水分利用效率等多個(gè)方面。其目標(biāo)為提高水資源的利用效率和生產(chǎn)效益。農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)的水資源高效利用，不能單純談單位水的生產(chǎn)效率，更不能離開(kāi)農(nóng)民的收入單純談節(jié)水。在關(guān)注農(nóng)業(yè)水資源高效利用目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的同時(shí)，還必須關(guān)注農(nóng)民收入水平的提高。

發(fā)展集約化、節(jié)水型農(nóng)業(yè)是解決供水危機(jī)、保證生態(tài)脆弱的農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展的途徑，同時(shí)也是建設(shè)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)本身的需要。在農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)水資源嚴(yán)重短缺條件下，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整是提高灌溉水的利用率和水分生產(chǎn)率的重要手段。農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整不是簡(jiǎn)單地以“種植比例”為標(biāo)志，而是著眼于提高質(zhì)量、效益和轉(zhuǎn)變?cè)鲩L(zhǎng)方式的根本性調(diào)整，把農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展與水資源可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用統(tǒng)籌考慮。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)要根據(jù)當(dāng)?shù)刈匀粴夂颉⑺Y源，因地制宜，發(fā)展節(jié)水技術(shù)，提高單位水量的利用率和最大效益，實(shí)現(xiàn)水資源的合理開(kāi)發(fā)、高效利用、優(yōu)化配置和有效保護(hù)。

安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)2014年

4結(jié)語(yǔ)

綜上所述，伴隨著城鎮(zhèn)人口的增加，我國(guó)建設(shè)用地面積也同時(shí)增加，即需要將更多的耕地開(kāi)發(fā)為建設(shè)用地，同時(shí)為保證糧食供應(yīng)，耕地的數(shù)量也要得到保證，因而，土地開(kāi)發(fā)需求量大，并在各省區(qū)和地帶性層面表現(xiàn)出不同的開(kāi)發(fā)問(wèn)題。

我國(guó)土地開(kāi)發(fā)面臨著整理與利用實(shí)踐起步晚、后備資源日益減少而成本急劇增加和部分地區(qū)的土地開(kāi)發(fā)利用帶來(lái)新的資源環(huán)境問(wèn)題。因此，應(yīng)加強(qiáng)土地利用轉(zhuǎn)型，提高土地利用率，充分發(fā)揮農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)的農(nóng)業(yè)地域優(yōu)勢(shì)，在水資源脅迫地區(qū)發(fā)展節(jié)水技術(shù)，實(shí)現(xiàn)土地資源合理開(kāi)發(fā)、高效利用、有效保護(hù)。

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