淺談中國(guó)人民銀行的獨(dú)立性

于楠楠

［摘要］中國(guó)人民銀行作為我國(guó)的中央銀行,是現(xiàn)代金融體系的核心,其獨(dú)立性對(duì)于我國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)的各方面發(fā)展都極為重要。運(yùn)用多種衡量標(biāo)準(zhǔn)分析我國(guó)人民銀行的獨(dú)立性,這對(duì)于我國(guó)財(cái)政政策和貨幣政策的實(shí)施有一定的指導(dǎo)作用。

［關(guān)鍵詞］中國(guó)人民銀行；獨(dú)立性；必要性；衡量標(biāo)準(zhǔn)

［中圖分類號(hào)］F833［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1005-6432（2014）24-0025-02

1中央銀行獨(dú)立性的含義

指中央銀行履行自身職責(zé)時(shí)法律賦予或?qū)嶋H擁有的權(quán)力、決策與行動(dòng)的自主程度。其獨(dú)立性表現(xiàn)為：一是建立獨(dú)立的貨幣發(fā)行制度；二是獨(dú)立地制定或執(zhí)行貨幣金融政策；三是獨(dú)立地管理和控制整個(gè)金融體系和金融市場(chǎng)。這主要集中地反映在中央銀行與政府的關(guān)系上：首先,中央銀行對(duì)政府保持一定的獨(dú)立性；其次,這種獨(dú)立性是相對(duì)的。從1948年12月1日中國(guó)人民銀行成立至今,我國(guó)的中央銀行已經(jīng)在宏觀經(jīng)濟(jì)中發(fā)揮了60多年的作用,其間先后經(jīng)歷了大一統(tǒng)式的中央銀行體制,又恢復(fù)并成立了大批的金融機(jī)構(gòu)和非金融機(jī)構(gòu),1984年確立起單一央行職能體系,并于1998年在分支機(jī)構(gòu)的設(shè)置上進(jìn)行了改革,實(shí)行按經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分的設(shè)置方式。在央行的職能以及對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的作用上均與世界其他國(guó)家趨同,但是國(guó)情與歷史傳統(tǒng)的不同導(dǎo)致各國(guó)的中央銀行對(duì)政府的獨(dú)立性也有很大差異。

2中央銀行保持獨(dú)立性的必要性

中央銀行作為政府的銀行、宏觀調(diào)控的銀行,體現(xiàn)了其國(guó)家機(jī)關(guān)的性質(zhì),因此,它必須接受政府的一定程度的管制。但它同時(shí)又是特殊的金融機(jī)構(gòu),是發(fā)行的銀行、銀行的銀行,其在制定和實(shí)施貨幣政策、對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行服務(wù)和調(diào)控時(shí)又不能不考慮貨幣經(jīng)濟(jì)本身自有的運(yùn)行規(guī)律,因而它不能完全聽命于政府,必須保持一定程度的獨(dú)立性；而且中央銀行和政府的任務(wù)各有側(cè)重,這就使得中央銀行和政府在宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的選擇上并不一定在任何條件下、任何時(shí)期都保持一致。比如政府一般是以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和保證充分就業(yè)為重,因此就要擴(kuò)大社會(huì)的總需求,但這往往以通貨膨脹的發(fā)生為代價(jià)。而央行的首要目標(biāo)就是保持本國(guó)貨幣幣值的穩(wěn)定,但是要實(shí)現(xiàn)幣值的穩(wěn)定,就會(huì)在一定程度上制約政府的經(jīng)濟(jì)決策行為。所以,中央銀行的獨(dú)立性問題就是中央銀行與政府之間的關(guān)系問題,實(shí)質(zhì)也在于財(cái)政政策和貨幣政策的關(guān)系上。而作為一國(guó)的中央銀行,其獨(dú)立性的高低對(duì)實(shí)現(xiàn)該國(guó)的內(nèi)外經(jīng)濟(jì)目標(biāo)都極為重要,研究中國(guó)人民銀行的獨(dú)立性,對(duì)于發(fā)現(xiàn)其中存在的問題,完善我國(guó)的央行獨(dú)立性制度,保持人民幣幣值的穩(wěn)定,抑制通貨膨脹以及促進(jìn)本國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展有重大意義。

3中國(guó)人民銀行獨(dú)立性的衡量標(biāo)準(zhǔn)

(1)從立法層面來說,如果一國(guó)在立法中明確了賦予該國(guó)央行較高的獨(dú)立性或不受政府的指示和干預(yù),則獨(dú)立性很高。根據(jù)我國(guó)1995年通過的《中國(guó)人民銀行法》規(guī)定了我國(guó)的人民銀行是“在國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)下獨(dú)立執(zhí)行貨幣政策”,這就說明了我國(guó)的中央銀行執(zhí)行有關(guān)決策時(shí)要受到國(guó)務(wù)院的干預(yù),從這一點(diǎn)上說明我國(guó)的人民銀行獨(dú)立性較低。

(2)從隸屬層面,若一國(guó)的央行隸屬于國(guó)會(huì)或議會(huì),則獨(dú)立性高；若隸屬于財(cái)政部,則獨(dú)立性低。而《中國(guó)人民銀行法》第2條第2款規(guī)定,“中國(guó)人民銀行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下,制定和執(zhí)行貨幣政策,防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn),維護(hù)金融穩(wěn)定”,第5條第1款中也規(guī)定,“中國(guó)人民銀行就年度貨幣供應(yīng)量、利率、匯率和國(guó)務(wù)院規(guī)定的其他重要事項(xiàng)作出的決定,報(bào)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行”。根據(jù)相關(guān)法案的規(guī)定可以看出我國(guó)的中央銀行隸屬于國(guó)務(wù)院,是國(guó)務(wù)院的一個(gè)職能部門,因此獨(dú)立性較低。

(3)從組織機(jī)構(gòu)上,即央行總裁的任免和任期(包括最高權(quán)力機(jī)構(gòu)人員的任免)。在英國(guó)若由英王任免且任期長(zhǎng),則獨(dú)立性高；若由政府任免,任期短,則獨(dú)立性低。中國(guó)人民銀行的最高管理層由行長(zhǎng)和一些副行長(zhǎng)組成。行長(zhǎng)的人選由國(guó)務(wù)院總理提名并由全國(guó)人民代表大會(huì)決定,行長(zhǎng)的任免由國(guó)家主席決定,副行長(zhǎng)的任免由國(guó)務(wù)院總理決定,且行長(zhǎng)和副行長(zhǎng)都沒有明確的任期規(guī)定。單從這一點(diǎn)考慮,我國(guó)的中央銀行的獨(dú)立性較高。

(4)最高權(quán)力機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成中是否有政府人員的參與,是否有政府人員的列席,政府人員是否有表決權(quán)。如果存在政府人員的參與、列席或在重大事項(xiàng)上擁有表決權(quán),則說明央行的獨(dú)立性很低?！吨袊?guó)人民銀行貨幣政策委員會(huì)條例》第15條第3款規(guī)定貨幣政策委員會(huì)的委員可以“向貨幣政策委員會(huì)就貨幣政策問題提出議案，并享有表決權(quán)”。所以根據(jù)這一標(biāo)準(zhǔn),判定我國(guó)人民銀行的獨(dú)立性較低。

(5)央行是否以幣值穩(wěn)定作為首要的貨幣政策目標(biāo)。推行單一目標(biāo)說的國(guó)家,即該國(guó)中央銀行的貨幣政策只有穩(wěn)定物價(jià),典型的如德國(guó),其央行的獨(dú)立性就很高。而推行多重目標(biāo)說的國(guó)家,一般主張的是中央銀行有多個(gè)貨幣政策目標(biāo),例如我國(guó)的中央銀行采用的就是多重目標(biāo)學(xué)說,在2003年修訂的《中國(guó)人民銀行法》第三條中指出“貨幣政策目標(biāo)是保持貨幣幣值的穩(wěn)定，并以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”可見,中國(guó)人民銀行的貨幣政策目標(biāo)具有雙重性，以價(jià)格穩(wěn)定為首要目標(biāo)，以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)為最終目標(biāo),因此目標(biāo)雙重性使得中國(guó)人民銀行的獨(dú)立性較低。

(6)央行是否能完全控制并運(yùn)用三大貨幣政策工具。如果能自主運(yùn)用存款準(zhǔn)備金率、再貼現(xiàn)率和公開市場(chǎng)業(yè)務(wù)操作對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)進(jìn)行調(diào)控,則獨(dú)立性高；如果只是對(duì)貨幣政策工具的選取有建議權(quán),獨(dú)立性就低。2003年修訂的《中國(guó)人民銀行法》第二十三條中:中國(guó)人民銀行為執(zhí)行貨幣政策，可以運(yùn)用下列貨幣政策工具：①要求銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)按照規(guī)定的比例交存存款準(zhǔn)備金；②確定中央銀行基準(zhǔn)利率；③為在中國(guó)人民銀行開立賬戶的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)辦理再貼現(xiàn)；④向商業(yè)銀行提供貸款；⑤在公開市場(chǎng)上買賣國(guó)債、其他政府債券和金融債券及外匯；⑥國(guó)務(wù)院確定的其他貨幣政策工具。

根據(jù)這一衡量標(biāo)準(zhǔn),我國(guó)的中央銀行可以自主運(yùn)用前5項(xiàng)政策工具,因此獨(dú)立性較高。

(7)在執(zhí)行貨幣政策方面,當(dāng)財(cái)政政策和貨幣政策發(fā)生沖突時(shí),央行是否具有話語權(quán)。如果兩大政策的實(shí)施產(chǎn)生矛盾,且央行能夠獨(dú)立自主地解決,就說明其獨(dú)立性較高。中國(guó)人民銀行作為一個(gè)特殊的國(guó)家機(jī)關(guān),對(duì)于所轄范圍的管理主要是運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段,而且在金融領(lǐng)域進(jìn)行調(diào)控時(shí)往往效果較平緩,具有一定彈性,這都與政府保持了相對(duì)的獨(dú)立性。兩者責(zé)任的不同也決定了我國(guó)的中央銀行和政府的宏觀經(jīng)濟(jì)目標(biāo)不一致,甚至在發(fā)生沖突的情況下,無法保持幣值的穩(wěn)定,更無法制約政府對(duì)過熱經(jīng)濟(jì)決策的傾向。所以,我國(guó)央行的獨(dú)立性較低。

(8)對(duì)政府的融資是否有明確的立法限制,若在立法中明確規(guī)定了相關(guān)限制,則央行的獨(dú)立性較高。在1995年頒布的《中國(guó)人民銀行法》中確立了我國(guó)央行的地位、權(quán)限和職責(zé),并明確規(guī)定央行獨(dú)立于財(cái)政,獨(dú)立于地方政府,且不允許對(duì)財(cái)政透支,不允許直接認(rèn)購(gòu)和包銷政府債券,不允許向地方政府、各級(jí)政府部門提供貸款。這在一定程度上又加強(qiáng)了我國(guó)中央銀行的獨(dú)立性。

(9)在資金方面,若中央銀行的資本組成為全部資本為國(guó)家所有,或是在混合所有制下國(guó)家擁有大部分股份,則其獨(dú)立性較低。而《中國(guó)人民銀行法》第8條規(guī)定,“中國(guó)人民銀行的全部資本由國(guó)家出資,屬于國(guó)家所有。”這也決定了我國(guó)中央銀行的獨(dú)立性較低。

(10)在利潤(rùn)分配和稅收方面,如果除了央行自身的營(yíng)業(yè)收入外,其余需要上繳國(guó)庫(kù)的,則獨(dú)立性低。與資金方面的衡量標(biāo)準(zhǔn)相同,我國(guó)的人民銀行是一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān),全部資本國(guó)家所有,因此經(jīng)營(yíng)的利潤(rùn)主要充入國(guó)庫(kù)。由此,中國(guó)人民銀行的獨(dú)立性較低。

4結(jié)論

綜合以上多種衡量標(biāo)準(zhǔn)的分析得出結(jié)論：我國(guó)中央銀行的獨(dú)立性仍然較低,主要體現(xiàn)在組織機(jī)構(gòu),央行職能,人事方面和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)上存在不足,但主要又是由我國(guó)的國(guó)情、政治制度和傳統(tǒng)習(xí)慣等原因決定的。通過對(duì)各項(xiàng)衡量標(biāo)準(zhǔn)的分析研究,能夠全面充分的認(rèn)識(shí)我國(guó)的人民銀行,從而可以進(jìn)一步完善我國(guó)的中央銀行制度。

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