提升協(xié)商民主制度化水平的思路

凌銳燕

〔摘要〕 堅持與發(fā)展中國特色社會主義協(xié)商民主，離不開建立健全協(xié)商民主的制度與機(jī)制，并在實踐中不斷推進(jìn)協(xié)商民主制度化進(jìn)程。提升我國協(xié)商民主的制度化水平，一要建立協(xié)商主體保障制度，二要建立協(xié)商過程監(jiān)督制度，三要建立協(xié)商效率審查制度，四要建立協(xié)商結(jié)果跟蹤制度。

〔關(guān)鍵詞〕 協(xié)商民主，制度化，協(xié)商主體，協(xié)商過程，協(xié)商效率，協(xié)商結(jié)果

〔中圖分類號〕D61 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1004-4175（2014）03-0058-03

協(xié)商民主是我國社會主義民主政治的特有形式和獨特優(yōu)勢。在現(xiàn)實生活中實踐協(xié)商民主，如果沒有完善的制度構(gòu)造與可操作的程序作為保證，就容易出現(xiàn)協(xié)商的表面化、隨意性等問題。對此，黨的十八屆三中全會提出，“推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展” 。推進(jìn)協(xié)商民主制度化發(fā)展，就要明確兩個方面問題：一方面，制度是制度化的基礎(chǔ)。制度作為一個社會的游戲規(guī)則，更規(guī)范地說，它們是為決定人們的相互關(guān)系而人為設(shè)定的一些制約 〔1 〕 （P3 ）。另一方面，制度并不等同于制度化。制度化是組織與程序獲得價值和穩(wěn)定性的過程 〔2 〕 （P12 ）。也就是說，制度化的關(guān)鍵在于制度的完善與實施?；诖?，不斷提升協(xié)商民主的制度化水平，就要堅持重大事項不協(xié)商不決策也不實施的原則，圍繞著協(xié)商前的安排和準(zhǔn)備、協(xié)商過程的步驟和要求、協(xié)商后的實施和反饋等環(huán)節(jié)設(shè)計相應(yīng)的配套制度以及應(yīng)用程序，從而形成科學(xué)合理的制度結(jié)構(gòu)體系，讓協(xié)商工作有制可依、有規(guī)可循，以實現(xiàn)協(xié)商民主的可持續(xù)發(fā)展。

一、建立協(xié)商主體保障制度

協(xié)商民主鼓勵公民通過自由、平等地參與協(xié)商對話過程來找到不同利益的平衡點并求得共識，而不提倡特殊成員的利益具有超越其他任何公民利益的優(yōu)先性?？墒?，在現(xiàn)實生活中，擁有權(quán)力、資本或信息優(yōu)勢的公民更易獲得參與協(xié)商的機(jī)會，并以“利誘”或“威脅”的方式使得處于劣勢的公民扭曲自身意愿而妥協(xié)于他們。此外，他們還往往占著優(yōu)勢地位對協(xié)商過程進(jìn)行有利于他們利益的設(shè)置，從而對協(xié)商過程進(jìn)行直接或間接的操縱，這就造成協(xié)商的結(jié)果常常被強(qiáng)勢者所綁架。對此，第一，要從制度上保障公民的參與權(quán)。這不僅使得決策者能直接地、公開地聽取社會意見，而且還使得所有公民能通過自由參與協(xié)商過程來進(jìn)行利益表達(dá)，從而形成良好的互動機(jī)制。第二，保障參與者對公共事務(wù)享有知情權(quán)。對此，一方面要事前向參與者提供議題材料，讓他們在掌握一定信息的基礎(chǔ)上進(jìn)行充分討論并形成決議；另一方面則要注重信息的充分公開，使得參與者可以基于任何正當(dāng)?shù)睦碛色@得他所需要的信息，從而避免參與主體之間的信息不對稱。第三，保障參與主體的發(fā)言權(quán)。在現(xiàn)代多元社會，由于每個人立場觀點、價值判斷以及利益追求等方面存在區(qū)別，因此同一問題對不同個體的沖擊力也不盡相同，這就會直接影響到不同個體偏好的強(qiáng)度。而多數(shù)原則是按人頭論多少，所以它把不平等的強(qiáng)度平等化了。由此可見，多數(shù)原則是建立在一種虛構(gòu)上，即一種十分軟弱和不現(xiàn)實的約定上。讓我們假設(shè)各種偏好的強(qiáng)度是一樣的 〔3 〕 （P251 ），然而，事實上，不同主體的偏好有不同的強(qiáng)度或者說不均衡的強(qiáng)度。而協(xié)商民主只有通過保障參與主體的發(fā)言權(quán)，才能深入了解到每個參與者最為偏好的決定，進(jìn)而作出最優(yōu)決策。第四，保障協(xié)商主體在協(xié)商過程的每個階段都有平等身份，實現(xiàn)各協(xié)商主體的實質(zhì)平等。協(xié)商民主不僅賦予參與各方擁有平等的表達(dá)機(jī)會，而且還強(qiáng)調(diào)各參與主體都擁有影響最終決策的平等機(jī)會。在此前提下，少數(shù)人也能以前所未有的方式影響最終的結(jié)果，從而增強(qiáng)了協(xié)商民主的合法性與權(quán)威性。第五，保障參與者在協(xié)商過程中可自由表達(dá)立場、觀點并不受任何追究?；诖?，一方面要保護(hù)參與主體的言論自由，使得參與者在協(xié)商過程中能自由陳述自己的觀點并對他人的觀點進(jìn)行反駁；另一方面則要通過完善相關(guān)的規(guī)章制度，使得參與者不會因意見的不同而受到對方的人身攻擊或者事后報復(fù)。

二、建立協(xié)商過程監(jiān)督制度

協(xié)商的過程既是信息交流的過程，也是價值偏好轉(zhuǎn)換以及公共利益形成的過程。建立健全協(xié)商過程監(jiān)督制度，就能強(qiáng)化對政治權(quán)力的監(jiān)督，減少行政權(quán)力對協(xié)商活動的過度干預(yù)以及權(quán)力尋租的可能性，防止因暗箱操作與潛規(guī)則所帶來的消極影響，從而有利于集思廣益，科學(xué)決策，維護(hù)公共利益的實現(xiàn)。一要擴(kuò)大過程監(jiān)督的民意基礎(chǔ)。當(dāng)前，我國協(xié)商民主的發(fā)展缺乏規(guī)范性，協(xié)商的內(nèi)容、方式、程序及結(jié)果處置等方面都沒有相關(guān)的規(guī)章制度。這就往往取決于領(lǐng)導(dǎo)者的主觀意愿與個人判斷。這種情況下，只有注重邀請行業(yè)專家、市民代表參與協(xié)商過程，并積極拓寬民意渠道，才能通過發(fā)揮群眾的力量去有效地約束權(quán)力利益化、利益特權(quán)化。此外，權(quán)利是約束權(quán)力的最后保障。只有提升普通民眾的權(quán)利意識，才能將公民權(quán)利保護(hù)的動力機(jī)制引入到過程監(jiān)督當(dāng)中，從而不斷擴(kuò)大過程監(jiān)督的民意基礎(chǔ)，使那些與群眾生活密切相關(guān)的問題得到及時反映和解決。二要實現(xiàn)監(jiān)督式信息公開。監(jiān)督式信息公開講究的是將最詳細(xì)、最完備的信息如實告訴公眾并接受他們的監(jiān)督，因而它是杜絕暗中交易的有效方式。反之，如果出現(xiàn)信息不透明或者只是報賬式信息公開的情形，協(xié)商民主的過程就容易被權(quán)勢者所操控。當(dāng)前，我國協(xié)商民主的發(fā)展正面臨著信息公開面窄、透明度較低、公開不及時等問題，掌握信息的一方往往具有較大的信息披露選擇權(quán)，這就導(dǎo)致公眾難以對協(xié)商過程展開真正有效的監(jiān)督。對此，為了提高協(xié)商過程的透明度以及優(yōu)化公共監(jiān)督的信息條件，就要從報賬式信息公開走向監(jiān)督式信息公開，不斷完善事先信息發(fā)布制度，讓民眾有機(jī)會了解到關(guān)于協(xié)商議題的各方面信息并進(jìn)行有效監(jiān)督。三要注重監(jiān)督結(jié)果的實效性。這一方面要明確協(xié)商過程監(jiān)督的內(nèi)容、方式、目的、范圍、時機(jī)等，使監(jiān)督的操作性更加靈活有效，并通過制度性設(shè)置確保監(jiān)督有制可依、有范可守、有序可循；另一方面要重視監(jiān)督意見的落實，要從意見督辦、跟蹤評價、再監(jiān)督方面入手，不斷提高監(jiān)督工作的實效，從而最大限度地把過程監(jiān)督的效能發(fā)揮出來。

三、建立協(xié)商效率審查制度

沒有協(xié)商的決策是蒼白的，沒有決策的協(xié)商是空洞的 〔4 〕 （P176 ）。之所以要進(jìn)行協(xié)商，最終目的還是為了達(dá)成共識并通過最終決策。然而，當(dāng)前，在協(xié)商效率這一問題上，仍面臨著諸多挑戰(zhàn)。比如說，協(xié)商民主主張廣泛且深入的民主參與，這無疑需要大量的時間作為保證，才能讓協(xié)商參與者暢所欲言，而這直接導(dǎo)致出現(xiàn)高成本低效率的問題；又比如說，協(xié)商民主強(qiáng)調(diào)無論是強(qiáng)者還是弱者都擁有平等的參與權(quán)，而現(xiàn)實生活中協(xié)商主體能力上的參差不齊往往會影響到協(xié)商的進(jìn)程和效率；再比如說，由于多元文化的存在，不同的協(xié)商主體會有不同的價值追求以及信仰，這就導(dǎo)致協(xié)商過程往往爭論不休，協(xié)商結(jié)果眾口難調(diào)。基于此，建立協(xié)商效率審查制度，就能在一定程度上規(guī)避協(xié)商民主本身所存在的高成本低效率缺陷，從而增強(qiáng)協(xié)商民主的可操作性。第一，民主協(xié)商最后還要付諸多數(shù)表決。這里涉及到選舉民主與協(xié)商民主的關(guān)系問題。其實協(xié)商民主的發(fā)展并不意味著對選舉民主的否定，相反，協(xié)商民主與選舉民主是一種相輔相成、互為補充的關(guān)系，它們有機(jī)地統(tǒng)一于科學(xué)民主的決策機(jī)制之中。協(xié)商并不能取代多數(shù)票決而成為決策程序，相反，有關(guān)深層次道德分歧的協(xié)商應(yīng)作為通向權(quán)威性（即票決的）集體決策的跳板 〔5 〕 （P291 ）。協(xié)商側(cè)重于過程，強(qiáng)調(diào)各自意愿的表達(dá)與權(quán)衡，有助于實現(xiàn)更廣范圍、更深層次、更真實意義上的人民民主；而選舉則側(cè)重于結(jié)果，即以投票表決的方式來表達(dá)意愿。因此，協(xié)商在前，票決在后，票決之前必先協(xié)商。協(xié)商之后引入表決機(jī)制剛好具有恰當(dāng)?shù)幕パa性，它有助于解決懸而不決的現(xiàn)實問題，從而在保障協(xié)商質(zhì)量的同時也提升了協(xié)商的效率。第二，協(xié)商的效率還需通過周密的組織安排來實現(xiàn)。首先，注重讓參與者具有廣泛的代表性。讓盡量多的人參與是民主的重要體現(xiàn)，但參與的人數(shù)越多，決策所需的時間成本就會越高，決策過程也會越慢。因此，就要通過一定的選拔機(jī)制保證協(xié)商參與者的代表性。另外，還要將協(xié)商會議所需的材料提前發(fā)送給相關(guān)的參與者，讓他們有足夠的時間做好會前的準(zhǔn)備工作， 以提高協(xié)商效率。其次，計劃好協(xié)商會議的管理流程。會議主持人要嚴(yán)格按照議題安排來引導(dǎo)參與者進(jìn)行討論而避免出現(xiàn)跑題的情況。此外，由于人們利益和偏好的不同，有時就算無限期地拖延會議時間，也難以獲得全體的一致認(rèn)同，而決策不可能無限制地討論下去。因此，為了提高協(xié)商的效率，一方面就要對會議時間進(jìn)行控制，讓參與者在有限的時間內(nèi)達(dá)成一定的目標(biāo)；另一方面可通過事后匯報的辦法讓領(lǐng)導(dǎo)人在了解協(xié)商過程的基礎(chǔ)上作出最后決定。最后，在不斷探索實踐中找出提高協(xié)商效率的辦法。鑒于已往的民主協(xié)商實踐，要從中找出是哪些具體環(huán)節(jié)阻礙了協(xié)商效率，從而對癥下藥，以在即將開展的協(xié)商會議中加以改進(jìn)。第三，決策的關(guān)鍵在于實施，而協(xié)商的效率問題還會影響到協(xié)商結(jié)果實施這一環(huán)節(jié)，因此必須完善決策的實施機(jī)制。對此，一方面要建立政協(xié)各專門委員會與人大、政府相關(guān)部門的對口機(jī)制，并通過采用聯(lián)席會議座談、檢查評議、實地調(diào)研、跟蹤督辦承辦單位等形式來推動提案的辦理；另一方面則要發(fā)揮大眾媒體的宣傳作用，擴(kuò)大協(xié)商決議的社會影響力，并通過相關(guān)的獎懲制度提高政府各部門對協(xié)商結(jié)果落實的積極性，從而進(jìn)一步提升協(xié)商民主的實效性。

四、建立協(xié)商結(jié)果跟蹤制度

協(xié)商不是為了形式而進(jìn)行協(xié)商，而是為了達(dá)到一定的效果或者說影響力而進(jìn)行協(xié)商。如果協(xié)商結(jié)果沒有對最終決策產(chǎn)生任何實際影響的話，那這種協(xié)商無疑是失敗的。建立協(xié)商結(jié)果跟蹤制度，不僅使得協(xié)商結(jié)果能有效地訴諸實踐，而且還能了解協(xié)商結(jié)果對最終的決策產(chǎn)生什么樣的實際影響，并針對實踐當(dāng)中所面臨的新情況及時進(jìn)行糾偏，從而在提升公共決策合法性、正當(dāng)性的同時，也能求得公共利益的最大化。而在建立健全協(xié)商結(jié)果跟蹤制度時，要注意以下幾個方面環(huán)節(jié)：一是注重協(xié)商后的信息反饋。協(xié)商會議的結(jié)束并不意味著協(xié)商對話問題的終結(jié)，政府及其相關(guān)部門必須通過相應(yīng)的信息反饋機(jī)制對協(xié)商結(jié)果進(jìn)行回應(yīng)。而回應(yīng)性是公共決策者對于協(xié)商結(jié)果的采納和執(zhí)行情況向參與者和社會大眾進(jìn)行反饋的行為?！? 〕 （P38 ）基于此，對于協(xié)商會議當(dāng)場沒有得出實質(zhì)性結(jié)果的，一旦通過事后其他程序作出決定，便要通過一定的方式及時向民眾公示，并對采納的內(nèi)容、未被采納的內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)的說明與解釋；而對于協(xié)商會議當(dāng)場產(chǎn)生協(xié)商結(jié)果的，則要及時把一些有價值的協(xié)商意見建議轉(zhuǎn)化為議案，并在規(guī)定時間內(nèi)對于已經(jīng)實施的議案說明實施情況，不能實施的議案則要說明理由，定期接受群眾對協(xié)商對話共識執(zhí)行情況的監(jiān)督。二是對協(xié)商結(jié)果進(jìn)行合理的評估。協(xié)商民主要健康發(fā)展、提高實效，必須根據(jù)一定的標(biāo)準(zhǔn)，對協(xié)商結(jié)果進(jìn)行科學(xué)的和客觀的評估。當(dāng)然，協(xié)商參與者也可以對自己制定的決策進(jìn)行自我評估，但由于協(xié)商參與者有其自身的利益偏好，并且他們總是戴著體現(xiàn)自身觀念的有色眼鏡進(jìn)行評估，這就難免出現(xiàn)協(xié)商結(jié)果被扭曲、弄虛作假、欺上瞞下等現(xiàn)象。因此，為了提高協(xié)商結(jié)果評估的客觀性，就要重視發(fā)揮第三方的作用。此外，為了促進(jìn)協(xié)商結(jié)果評估長期性、常態(tài)化發(fā)展，一方面要強(qiáng)化對社情民意信息的跟蹤反饋，以增強(qiáng)協(xié)商結(jié)果評估的民意基礎(chǔ)；另一方面則要注重探索把落實協(xié)商意見建議納入民主評議范圍之中的新形式，并出臺更加詳細(xì)、更加具體、更具操作性的評估細(xì)則，積極參與黨委與政府相關(guān)部門的調(diào)查評估活動，使得協(xié)商結(jié)果在評估實踐中不斷得以修正完善。三要建立相應(yīng)的問責(zé)制。當(dāng)前我國協(xié)商民主在實行過程中缺乏行之有效的問責(zé)機(jī)制，對于該協(xié)商的不協(xié)商、該反饋的不反饋而造成決策失誤的行為應(yīng)承擔(dān)怎樣的責(zé)任仍未作具體規(guī)定與強(qiáng)制性要求，這就導(dǎo)致權(quán)力與責(zé)任相脫節(jié)，使得各種違背協(xié)商民主原則性規(guī)定的行為得不到及時制裁。對此，為了保證協(xié)商的權(quán)威性和實效性，一方面要努力培育與塑造積極的問責(zé)文化，注重對公民進(jìn)行問責(zé)教育，養(yǎng)成公民的責(zé)任意識，并切實保障公民參與問責(zé)監(jiān)督的基本權(quán)利；另一方面則要按照“誰辦理、誰負(fù)責(zé)”的原則，形成必要的責(zé)任追究制度，對未經(jīng)協(xié)商或不采納協(xié)商意見而造成決策失誤的，應(yīng)視情節(jié)輕重， 給予責(zé)任人通報批評、公開道歉、經(jīng)濟(jì)處罰、責(zé)令停職等處分追究，以保證協(xié)商的質(zhì)量。

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責(zé)任編輯 周 榮