工業(yè)用地：新政應(yīng)對(duì)低效

伍振

2014年，土地制度改革將進(jìn)入深層次領(lǐng)域，與之配套的工業(yè)用地制度改革方案，亦逐步清晰。

單一供給后遺癥

全國(guó)政協(xié)委員夏濤今年兩會(huì)上提交了一份名為《關(guān)于深化工業(yè)用地供給方式改革的提案》。他建議，將工業(yè)用地供給模式從目前的出讓為主轉(zhuǎn)為以租賃為主。

工業(yè)用地從2007年開始，從協(xié)議出讓變?yōu)榱送恋卣信膾?，這是工業(yè)地價(jià)發(fā)展階段的一個(gè)標(biāo)桿；背景是國(guó)家為抑制地方政府以盲目低價(jià)或無(wú)償出讓工業(yè)用地來(lái)吸引投資。雖然法律表述上，工業(yè)用地的批租年限為“不超過(guò)50年”，但在過(guò)去的很長(zhǎng)一段時(shí)間，工業(yè)用地的出讓年限一直沒有出現(xiàn)過(guò)少于50年的情況。工業(yè)的50年可以視同為土地的租期，土地的出讓價(jià)款可以視同為50年的土地租金的一次性折現(xiàn)。

夏濤介紹，由于工業(yè)項(xiàng)目的產(chǎn)業(yè)性、帶動(dòng)性和科技性等特點(diǎn)，決定了工業(yè)用地出讓的特殊性和復(fù)雜性。供地方式單一性在某種程度上已不完全適應(yīng)當(dāng)今我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變與產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級(jí)的需要。

據(jù)國(guó)土資源部的一份統(tǒng)計(jì)顯示，2013年二季度，全國(guó)105個(gè)重點(diǎn)監(jiān)測(cè)城市的商業(yè)、住宅、工業(yè)地價(jià)分別為6044元/平方米、4799元/平方米和684元/平方米，工業(yè)用地地價(jià)明顯較低。

2013年底，多名智庫(kù)專家經(jīng)過(guò)近7個(gè)月的全國(guó)調(diào)研發(fā)布的《中國(guó)產(chǎn)業(yè)園區(qū)助推實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展報(bào)告》也提出， 在工業(yè)地價(jià)“低價(jià)”供給的背景下，借產(chǎn)業(yè)名義，行住宅、商業(yè)開發(fā)，圈地之實(shí)的情況普遍存在，且這種以地產(chǎn)開發(fā)的主導(dǎo)不利于實(shí)體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

一份國(guó)土部通過(guò)對(duì)10省區(qū)調(diào)研形成的《改革工業(yè)用地供應(yīng)制度研究報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱《報(bào)告》）顯示，工業(yè)用地效率不高的問(wèn)題普遍存在。湖南測(cè)算的工業(yè)用地綜合容積為0.45，而據(jù)2012年集約用地評(píng)價(jià)顯示，至2011年底，國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)用地綜合容積率為0.83。這與國(guó)家級(jí)開發(fā)區(qū)工業(yè)用地綜合容積率最高的3.36作簡(jiǎn)單對(duì)比，工業(yè)用地集約利用水平仍需大力提高。

而“招拍掛”更是流于形式，名為公開競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)為定向協(xié)議出讓。國(guó)土部數(shù)據(jù)顯示，2008年至2011年二季度，全國(guó)通過(guò)招拍掛出讓的104125宗工業(yè)用地中，一個(gè)以上意向用地者參與競(jìng)價(jià)的僅有3586宗，多人競(jìng)買率僅為3.44%。

此外，工業(yè)用地供后監(jiān)管難還大大弱化了政府對(duì)工業(yè)用地的調(diào)控能力。國(guó)土部門雖在出讓合同中對(duì)投資強(qiáng)度等集約用地指標(biāo)有所要求，但因核算困難及與其他部門要求存在不一致問(wèn)題，難以進(jìn)行有效監(jiān)管。工業(yè)用地基本按最高年限出讓，但除基礎(chǔ)性的工業(yè)企業(yè)外，大部分企業(yè)的存續(xù)周期遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到50年，往往15年到20年后，許多工業(yè)企業(yè)就結(jié)構(gòu)調(diào)整甚至關(guān)停并轉(zhuǎn)，甚至一些地區(qū)的部分低端行業(yè)存續(xù)周期僅有2-3年；另一方面，一些工業(yè)用地出讓后，企業(yè)投資興建部分區(qū)域，其余部分則閑置或搭蓋簡(jiǎn)易建筑物，造成了部分廠區(qū)的土地閑置。對(duì)這些用地，按照目前規(guī)定，只能由其自行改變用途開發(fā)、轉(zhuǎn)讓或政府收購(gòu)。因改變用途收益、轉(zhuǎn)讓價(jià)格、政府收購(gòu)價(jià)格往往高于出讓價(jià)格，且很多地方差異很大，使得以工業(yè)用地名義“圈地”獲利有可乘之機(jī)。

彈性出讓博弈

對(duì)于工業(yè)用地存在的問(wèn)題，各級(jí)國(guó)土資源管理部門認(rèn)為改革的難度很大。

工業(yè)用地往往是地方政府以“招商引資”方式請(qǐng)進(jìn)來(lái)的，特別在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方政府對(duì)企業(yè)的土地需求，基本傾向于盡量滿足，這是造成“定向出讓”、按最低價(jià)出讓、按最高年限出讓的根本原因。

對(duì)工業(yè)實(shí)行彈性年期出讓制度、租賃供應(yīng)制度，雖然在法律上沒有任何障礙，但在土地作為地方特別是經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)吸引投資的重大籌碼的背景下，地方為使自己在項(xiàng)目競(jìng)爭(zhēng)不喪失優(yōu)勢(shì)，沒有一個(gè)區(qū)域愿意單方面推行。

而對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，綜合成本的提高導(dǎo)致大量的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目向低成本地區(qū)轉(zhuǎn)移，一些低附加值的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目長(zhǎng)期占據(jù)產(chǎn)業(yè)用地，但又無(wú)法給予令人滿意的稅收產(chǎn)出，土地?zé)o法獲得再利用的機(jī)會(huì)；此外政府面臨無(wú)產(chǎn)業(yè)地可供的尷尬，為地方政府官員的招商引資政績(jī)考核帶來(lái)負(fù)面影響。

運(yùn)用較短的工業(yè)出讓年限其實(shí)就可以部分地解決上面的問(wèn)題。比如，20年或30年的工業(yè)年限的出讓價(jià)格肯定會(huì)低于50年的，這樣投資進(jìn)入門檻就低了很多；同時(shí)，一些企業(yè)如果無(wú)法實(shí)現(xiàn)對(duì)政府的稅收或產(chǎn)出承諾，一個(gè)較短的年限也利于政府在法理上較快收回土地，對(duì)于提高土地的配置效率有幫助。再者，地方政府可以把產(chǎn)業(yè)土地價(jià)款產(chǎn)生的財(cái)政收入，分配到一個(gè)更平均的區(qū)間，而避免因?yàn)橐粋€(gè)大的產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目“一年撐死，一年餓死”的局面。

面對(duì)國(guó)土部門與地方政府、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)與落后地區(qū)的博弈，國(guó)土部已經(jīng)著手在國(guó)家層面對(duì)工業(yè)用地供應(yīng)政策進(jìn)行改革?！拔艺J(rèn)為，‘建立有效調(diào)節(jié)工業(yè)用地和居住用地合理比價(jià)機(jī)制，提高工業(yè)用地價(jià)格的內(nèi)在含義，就是要通過(guò)市場(chǎng)機(jī)制，使工業(yè)用地價(jià)值回歸常態(tài)?！眹?guó)土資源部土地勘測(cè)規(guī)劃院副總工程師鄒曉云如是說(shuō)。

“就土地價(jià)格來(lái)看，一般而言，商業(yè)用地價(jià)格最高，居住用地價(jià)格居中，工業(yè)用地的價(jià)格最低，但也不會(huì)偏離居住用地太多。而我國(guó)很多地方招商引資時(shí)以低價(jià)甚至零地價(jià)出讓工業(yè)用地，這一方面間接助長(zhǎng)了高房?jī)r(jià)，另一方面也使地方、企業(yè)沒有動(dòng)力進(jìn)行轉(zhuǎn)型升級(jí)、調(diào)整結(jié)構(gòu)。”鄒曉云說(shuō)，“此次改革，旨在通過(guò)市場(chǎng)之手，通過(guò)價(jià)格杠桿來(lái)控制用地規(guī)模。未來(lái)工業(yè)用地的出讓價(jià)將根據(jù)真實(shí)的市場(chǎng)定價(jià)來(lái)確定，趨勢(shì)是逐步提高，從而提高用地效率?！?/p>

更深層次的探索

基于改革面對(duì)的阻力，國(guó)土部研究《報(bào)告》指出，工業(yè)用地政策應(yīng)按照“租賃供應(yīng)為常態(tài)，出讓供應(yīng)為特例”原則，區(qū)分不同產(chǎn)業(yè)，全面實(shí)行“長(zhǎng)期租賃、先租后讓、租讓結(jié)合”的土地供應(yīng)制度。

3月11日，在湖南省地產(chǎn)管理工作會(huì)議上，省國(guó)土資源廳地產(chǎn)管理處負(fù)責(zé)人表示，今年湖南將在大部分市州開展工業(yè)用地彈性出讓試點(diǎn)。

早在去年7月，湖南省國(guó)土資源廳就著手進(jìn)行了工業(yè)用地成本費(fèi)用調(diào)查。后期可能會(huì)據(jù)此調(diào)節(jié)用地價(jià)格。

在去年底，株洲市委常委會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)園區(qū)發(fā)展升級(jí)的若干意見》，其中一項(xiàng)新政就將探索實(shí)施工業(yè)用地彈性年期出讓制度。

該項(xiàng)制度打破現(xiàn)有單一最高50年期出讓模式，拓展為10年、20年、30年、40年和50年5種模式彈性年期出讓。

當(dāng)前，株洲工業(yè)用地出讓年限均為50年，最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)為19.2萬(wàn)元/畝。“導(dǎo)致出現(xiàn)兩種現(xiàn)象，一種為部分工業(yè)土地長(zhǎng)期閑置或低效用地，另一種則是對(duì)空閑低效用地的退出及再開發(fā)利用難以把控?！敝曛奘袊?guó)土資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人介紹。

將工業(yè)用地使用年限分為5種，一方面可促使土地高效利用，“比如，10年到期后，可根據(jù)土地利用情況，或回收或準(zhǔn)許續(xù)用，從而督促企業(yè)高效利用土地”。另一方面，5種模式下將分別設(shè)定最低價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)，使用期為10年的價(jià)格相對(duì)較低，50年的則價(jià)格相對(duì)較高，“這也為企業(yè)降低了資金成本”。

除了彈性出讓，湖南還將逐步推行工業(yè)用地租賃制和先租后讓，減輕企業(yè)資金壓力，縮短投產(chǎn)時(shí)間，避免企業(yè)圈地囤地行為。

按照國(guó)土部的思路，工業(yè)用地供應(yīng)將按照“大宗地產(chǎn)業(yè)用地實(shí)行長(zhǎng)期租賃供應(yīng)”、“部門產(chǎn)業(yè)用地實(shí)行先租后讓供應(yīng)”、“特定行業(yè)用地實(shí)行租讓結(jié)合供應(yīng)”的基本思路進(jìn)行。

在政策體系的設(shè)計(jì)中，將逐步明確租金標(biāo)準(zhǔn)、建立租金收取機(jī)制、明確租賃合同終止補(bǔ)償政策、明確先租后讓銜接條件、明確先租后讓出讓政策等一些關(guān)鍵政策。

《報(bào)告》建議，由省級(jí)以上人民政府或國(guó)土資源管理部門會(huì)同相關(guān)部門制定工業(yè)用地項(xiàng)目指引目錄制度，目錄內(nèi)行業(yè)可按規(guī)定采取先租后讓、租讓結(jié)合的方式供應(yīng)土地，不在目錄內(nèi)的行業(yè)應(yīng)全部采取租賃方式供應(yīng)，為保持與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整的一致性，可通過(guò)補(bǔ)充目錄的方式及時(shí)調(diào)整。