楊維剛：改革完善制度 堅(jiān)守耕地紅線

王瓊杰

要堅(jiān)守好耕地保護(hù)紅線，就必須要順勢(shì)而動(dòng)推進(jìn)占補(bǔ)平衡制度改革。

耕地占補(bǔ)平衡制度是實(shí)現(xiàn)我國(guó)耕地保護(hù)基本國(guó)策的一項(xiàng)基本制度，是落實(shí)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的重要措施之一。全國(guó)政協(xié)常委、湖南省政協(xié)副主席、湖南省國(guó)土資源廳副廳長(zhǎng)楊維剛作為來(lái)自國(guó)土資源系統(tǒng)的委員，十分關(guān)注耕地保護(hù)工作。他表示，耕地占補(bǔ)平衡制度對(duì)于遏制耕地銳減勢(shì)頭、堅(jiān)守18億畝耕地紅線、促進(jìn)土地資源可持續(xù)利用和經(jīng)濟(jì)社會(huì)可持續(xù)發(fā)展具有十分重大的意義。

堅(jiān)持耕地占補(bǔ)平衡不動(dòng)搖

近年來(lái)，耕地占補(bǔ)平衡工作出現(xiàn)了一些新情況、新問(wèn)題。一是耕地后備資源越來(lái)越少。部分省份難以在本行政區(qū)內(nèi)實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡。二是新增耕地質(zhì)量越來(lái)越低。各地新開(kāi)墾的耕地質(zhì)量普遍不高，占優(yōu)補(bǔ)劣現(xiàn)象比較嚴(yán)重。三是對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響越來(lái)越大。一些地方采取非常規(guī)手段補(bǔ)充耕地，帶來(lái)了水土流失、土壤沙化等生態(tài)隱患。

“由于這些問(wèn)題的存在，一些人開(kāi)始質(zhì)疑耕地占補(bǔ)平衡制度存在的合理性和必要性?！睏罹S剛認(rèn)為，從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局看，在當(dāng)前乃至今后很長(zhǎng)一段時(shí)期內(nèi)，耕地占補(bǔ)平衡制度都具有不可替代的重要意義，決不能輕言放棄。關(guān)鍵是要積極順應(yīng)形勢(shì)發(fā)展，圍繞落實(shí)最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守耕地保護(hù)紅線，不斷改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度。

對(duì)為什么要毫不動(dòng)搖地堅(jiān)持耕地占補(bǔ)平衡制度，楊維剛有自己看法。一是糧食安全這根弦不容松懈。我國(guó)人多地少，保障糧食安全始終是治國(guó)理政的頭等大事。近年來(lái)，糧食連年增產(chǎn)，但糧食進(jìn)口也在同比例增長(zhǎng)。有數(shù)據(jù)顯示，將我國(guó)進(jìn)口的糧、油等農(nóng)產(chǎn)品綜合起來(lái)算，相當(dāng)于每年在海外占用了7億畝左右的播種面積。要解決13億人口的吃飯問(wèn)題，不能把飯碗端在別人手里。二是耕地后備資源的現(xiàn)實(shí)潛力不容忽視。通過(guò)近十多年的大規(guī)模開(kāi)發(fā)，大部分土地資源已得到開(kāi)發(fā)，但在新疆伊犁河谷、黑龍江松嫩平原等地，還有大量?jī)?yōu)質(zhì)后備資源，耕地開(kāi)發(fā)仍有較大空間。此外，我國(guó)現(xiàn)有耕地也有很大的擴(kuò)容提質(zhì)空間——據(jù)統(tǒng)計(jì)，通過(guò)土地整治可實(shí)現(xiàn)3%～10%的新增耕地率。對(duì)占耕地比例2/3以上的中低產(chǎn)田進(jìn)行提質(zhì)改造，將大幅提高糧食綜合產(chǎn)能，也相當(dāng)于增加了大量有效耕地面積。三是占補(bǔ)平衡制度的硬性約束能力不容低估。占補(bǔ)平衡制度將耕地補(bǔ)充與建設(shè)用地審批相掛鉤，實(shí)行“以補(bǔ)定占”“先補(bǔ)后占”、“占補(bǔ)平衡”，形成了控制建設(shè)占用、促進(jìn)節(jié)約集約、穩(wěn)定耕地?cái)?shù)量的倒逼機(jī)制。過(guò)去15年的實(shí)踐表明，耕地占補(bǔ)平衡制度強(qiáng)化了全社會(huì)耕地保護(hù)意識(shí)，有力遏制了耕地面積快速減少態(tài)勢(shì)，優(yōu)化了土地利用布局與結(jié)構(gòu)。在耕地保護(hù)方面，目前還沒(méi)有比占補(bǔ)平衡更好的替代方案和制度設(shè)計(jì)。

順勢(shì)而動(dòng)推進(jìn)制度改革

楊維剛表示，要堅(jiān)守好耕地保護(hù)紅線，就必須要順勢(shì)而動(dòng)推進(jìn)占補(bǔ)平衡制度改革。一是要堅(jiān)決貫徹中央對(duì)耕地保護(hù)工作提出的新要求。二是要積極應(yīng)對(duì)“四化”同步發(fā)展對(duì)耕地保護(hù)提出的新挑戰(zhàn)。順應(yīng)“四化”發(fā)展所帶來(lái)的人口遷徙以及經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)布局、生產(chǎn)方式的調(diào)整變化，構(gòu)建耕地保護(hù)新模式尤其是耕地占補(bǔ)平衡新模式，是當(dāng)前土地管理的一項(xiàng)重要任務(wù)。三是要充分考慮科技進(jìn)步對(duì)耕地建設(shè)與管護(hù)帶來(lái)的新影響。一方面，現(xiàn)代農(nóng)業(yè)技術(shù)的進(jìn)步改變了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，農(nóng)業(yè)規(guī)模化、集約化、現(xiàn)代化程度大幅提高，既提高了耕地單產(chǎn)，使得更少耕地能承載更多人口，也對(duì)耕地布局、結(jié)構(gòu)和質(zhì)量提出了新的更高要求。今后的耕地占補(bǔ)平衡必須圍繞現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展組織實(shí)施。另一方面，遙感、航測(cè)、計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)等技術(shù)手段的廣泛應(yīng)用，極大提高了耕地調(diào)查、監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)等管理工作效率，使得新的耕地占補(bǔ)平衡管理模式成為可能。四是要認(rèn)真總結(jié)工作實(shí)踐，為創(chuàng)新占補(bǔ)平衡制度積累新經(jīng)驗(yàn)。

楊維剛建議，要完善占用耕地補(bǔ)償制度，將現(xiàn)有的耕地開(kāi)墾費(fèi)調(diào)整為占用耕地補(bǔ)償費(fèi)，并大幅提高征繳標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家統(tǒng)一制定具體標(biāo)準(zhǔn)，并根據(jù)建設(shè)所占耕地的數(shù)量、質(zhì)量的不同等級(jí)，探索建立占用耕地補(bǔ)償費(fèi)階梯費(fèi)率制度，形成“不占或少占耕地、能占劣地不占好地”的倒逼機(jī)制。在?。ㄊ?、區(qū)）域內(nèi)不能實(shí)現(xiàn)占補(bǔ)平衡的，補(bǔ)充耕地缺口部分的占用耕地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)上繳中央，由中央政府通過(guò)轉(zhuǎn)移支付占用耕地補(bǔ)償費(fèi)和新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)（中央分成部分）的方式，在全國(guó)范圍內(nèi)進(jìn)行統(tǒng)籌平衡。要完善土地整治制度，建立新增耕地儲(chǔ)備制度，拓寬補(bǔ)充耕地來(lái)源渠道。新增耕地來(lái)源應(yīng)從以開(kāi)發(fā)為主過(guò)渡到以整理、復(fù)墾為主。取消當(dāng)前占補(bǔ)平衡制度中對(duì)補(bǔ)充耕地項(xiàng)目的資金、地類等不合理限制。不論新增耕地的資金來(lái)源、原始地類、獲得方式，只要是符合相關(guān)規(guī)定的，即可納入新增耕地儲(chǔ)備庫(kù)。只有耕地質(zhì)量等級(jí)達(dá)到中等地以上的，才能用于占補(bǔ)平衡。

“要改革占補(bǔ)平衡實(shí)施方式，變項(xiàng)目平衡為總量平衡，變數(shù)量平衡為數(shù)量、質(zhì)量雙平衡?！睏罹S剛建議，要以提高耕地生產(chǎn)能力為目標(biāo)，把提升耕地質(zhì)量放在首位，堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃、先建備補(bǔ)、占優(yōu)補(bǔ)優(yōu)、占水田補(bǔ)水田。不再實(shí)行項(xiàng)目對(duì)應(yīng)的占一補(bǔ)一制度，以年度為周期，實(shí)行縣域范圍內(nèi)的耕地占補(bǔ)平衡總量管理。只要符合相應(yīng)質(zhì)量要求的新增耕地量多于年度耕地減少量的，即可視為實(shí)現(xiàn)了耕地占補(bǔ)平衡。建立完善耕地質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，對(duì)建設(shè)占用的耕地以及新補(bǔ)充的耕地，要進(jìn)行數(shù)量和質(zhì)量雙重評(píng)價(jià)，確保耕地“數(shù)量不減少、質(zhì)量有提高”。

對(duì)占補(bǔ)平衡考核制度楊維剛也表示出了特別關(guān)注。他建議，建立完善以各級(jí)政府為責(zé)任主體，以年度為周期，以耕地?cái)?shù)量增減、質(zhì)量升降情況為主要內(nèi)容，以土地變更調(diào)查、衛(wèi)片執(zhí)法檢查和現(xiàn)場(chǎng)核查為主要手段的耕地占補(bǔ)平衡考核體系。結(jié)合數(shù)字中國(guó)地理空間框架、地理國(guó)情監(jiān)測(cè)等重大工程，加快完善現(xiàn)有土地整治和占補(bǔ)平衡信息管理系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)耕地?cái)?shù)量變動(dòng)、耕地質(zhì)量變化的跟蹤監(jiān)測(cè)與統(tǒng)計(jì)。進(jìn)一步強(qiáng)化考核結(jié)果應(yīng)用，將其作為占用耕地補(bǔ)償費(fèi)和中央分成新增建設(shè)用地土地有償使用費(fèi)轉(zhuǎn)移支付、新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)分配、干部考核評(píng)價(jià)的重要依據(jù)。

生態(tài)用地或成新內(nèi)涵

如何統(tǒng)籌好“耕地紅線”和“生態(tài)紅線”的關(guān)系，既不因耕地開(kāi)發(fā)而影響或破壞現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)，又通過(guò)保護(hù)耕地來(lái)提升現(xiàn)有生態(tài)系統(tǒng)建設(shè)水平，是耕地占補(bǔ)平衡制度面臨的新的重大課題。

楊維剛認(rèn)為，要全面落實(shí)生態(tài)建設(shè)為耕地占補(bǔ)平衡注入的新內(nèi)涵。生態(tài)文明建設(shè)是我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”總體布局的重要組成部分。生態(tài)平衡是一個(gè)整體的、動(dòng)態(tài)的概念，地球生態(tài)系統(tǒng)既涵蓋森林、水體、濕地等天然生態(tài)系統(tǒng)，也包括耕地這種人工生態(tài)系統(tǒng)。要建立耕地與生態(tài)用地“退補(bǔ)協(xié)調(diào)”機(jī)制，科學(xué)統(tǒng)籌幾條“紅線”的關(guān)系?？茖W(xué)編制和嚴(yán)格實(shí)施國(guó)土資源空間開(kāi)發(fā)規(guī)劃，劃定生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限以及耕地、林地、水資源等生態(tài)保護(hù)紅線。按照宜耕則耕、宜林則林、宜建則建的原則，統(tǒng)籌國(guó)土資源開(kāi)發(fā)與保護(hù)，集中連片推進(jìn)土地綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)和建設(shè)用地復(fù)墾，變零星開(kāi)發(fā)為規(guī)模開(kāi)發(fā)，變局部整治為全域整治，大力優(yōu)化和調(diào)整耕地、建設(shè)用地以及林地、水域等生態(tài)用地的空間布局與結(jié)構(gòu)。經(jīng)省級(jí)政府批準(zhǔn)，允許對(duì)集中連片耕作區(qū)內(nèi)的宜耕林地、草地、灘涂、水體以及其他未利用地進(jìn)行耕地開(kāi)發(fā)。

（作者系《中國(guó)礦業(yè)報(bào)》記者）