災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)構(gòu)建高效金融安全應(yīng)急體系的思考

中國人民銀行昭通中支課題組

自然災(zāi)害的頻發(fā)，已對金融安全及金融服務(wù)形成沖擊。如何構(gòu)建高效的金融應(yīng)急體系，使災(zāi)害損失降到最小，是當(dāng)前災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)金融應(yīng)急體系建設(shè)中的一項重要內(nèi)容。昭通中支歷來重視突發(fā)事件的應(yīng)急處置工作，通過認(rèn)真研究和總結(jié)本地區(qū)發(fā)生的地震、洪水、泥石流及雨雪冰凍等突發(fā)災(zāi)害應(yīng)急處置經(jīng)驗，針對災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)現(xiàn)行金融應(yīng)急體系存在的不足，就如何構(gòu)建金融高效安全應(yīng)急體系提出對策建議。

一、昭通市近五年發(fā)生重大自然災(zāi)害及金融系統(tǒng)應(yīng)對情況

昭通全市屬于典型高原山地構(gòu)造地貌，受金沙江水系及其支流橫江水系切割，溝壑縱橫，河谷與高山海拔高差大，具有“一山分四季、十里不同天”的氣候特征，又處于小江斷裂帶地質(zhì)活躍區(qū)，氣象災(zāi)害、地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)，有“無災(zāi)不成年”的說法。2008年初，昭通市十縣一區(qū)遭受了五十年一遇的特重低溫冰凌災(zāi)害，造成部分縣區(qū)電力、通訊、道路交通等基礎(chǔ)設(shè)施嚴(yán)重癱瘓長達(dá)兩周，給救災(zāi)資金劃撥和人民銀行發(fā)行基金調(diào)運帶來巨大困難，災(zāi)害造成直接經(jīng)濟(jì)損失33.01億元。2013年1月11日，鎮(zhèn)雄縣果珠鄉(xiāng)高坡村趙家溝發(fā)生嚴(yán)重山體滑坡，導(dǎo)致46人遇難，當(dāng)?shù)鼐W(wǎng)絡(luò)、通信、道路中斷達(dá)7天，惠農(nóng)支付點受損5戶。昭通全市僅2006年至今，境內(nèi)先后發(fā)生5.0級地震5次，其中6級以上2次，因災(zāi)損失上百億元，死亡698人。尤其是2014年8月3日發(fā)生在魯?shù)榈?.5級強震，系云南省14年來最強地震，共造成617人死亡、112人失蹤、3143人受傷，當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)房屋嚴(yán)重受損，金融服務(wù)癱瘓。

面對頻發(fā)的重大自然災(zāi)害，人行昭通中支帶領(lǐng)全市金融系統(tǒng)，積極應(yīng)對自然災(zāi)害，做好金融服務(wù)工作，主動承擔(dān)社會責(zé)任。以魯?shù)椤?.03”地震為例：一是迅速啟動應(yīng)急預(yù)案，全系統(tǒng)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組迅速行動，抓好災(zāi)情核實，關(guān)注金融機構(gòu)的受災(zāi)情況及業(yè)務(wù)運轉(zhuǎn)情況，提高處置的及時性、針對性和預(yù)見性，對可能發(fā)生的后續(xù)災(zāi)情做好預(yù)防，防患于未然。二是采取有效措施，及時恢復(fù)受損金融網(wǎng)點的金融服務(wù)。開辟國庫服務(wù)綠色通道，確保國庫財政救災(zāi)資金的匯劃和及時撥付到位，截止到今年10月10日，共撥付救災(zāi)資金95筆，金額259，650萬元；啟動現(xiàn)金供應(yīng)應(yīng)急預(yù)案，不分節(jié)假日及時為銀行機構(gòu)辦理現(xiàn)金存取業(yè)務(wù)，增大災(zāi)區(qū)人民銀行機構(gòu)發(fā)行基金庫存量，確保災(zāi)區(qū)現(xiàn)金供應(yīng)；指導(dǎo)受損網(wǎng)點恢復(fù)服務(wù)功能，以“帳篷銀行”、“流動銀行”、“汽車銀行”等方式對外提供現(xiàn)金存款、取款、轉(zhuǎn)賬、掛失止付等基本金融服務(wù)，免收救災(zāi)資金匯劃手續(xù)費，簡化開戶手續(xù)。三是出臺抗震救災(zāi)有關(guān)金融支持與服務(wù)工作意見，加強災(zāi)區(qū)窗口指導(dǎo)，做好金融穩(wěn)定工作。要求金融機構(gòu)積極盤活存量資產(chǎn)，加大災(zāi)后重建信貸投入，簡化信貸審批手續(xù)。靈活用好多種貨幣政策工具，增加災(zāi)區(qū)地方法人金融機構(gòu)新增貸款總量6億元，同時，將全市支農(nóng)再貸款規(guī)模向災(zāi)區(qū)金融機構(gòu)傾斜，增強災(zāi)區(qū)地方法人金融機構(gòu)信貸投放能力，滿足災(zāi)后恢復(fù)生產(chǎn)和重建工作的信貸需求。

金融系統(tǒng)的高效反應(yīng)，得到了地方政府的肯定，中央電視臺及時報道了災(zāi)區(qū)金融服務(wù)情況，《金融時報》連續(xù)兩天以《震不斷的金融服務(wù)》進(jìn)行了系列報道。

二、現(xiàn)行金融安全應(yīng)急體系的不足

總體看，昭通金融機構(gòu)在應(yīng)急體系建設(shè)方面積累了一些經(jīng)驗，但在應(yīng)對自然災(zāi)害過程中仍存在應(yīng)急體系建設(shè)不完善，橫向聯(lián)動溝通機制不建全等一系列的困難和問題。

（一）金融系統(tǒng)應(yīng)急體系建設(shè)與地方政府應(yīng)急管理不銜接，聯(lián)動性不強，缺乏統(tǒng)一規(guī)劃

現(xiàn)行的地方政府應(yīng)急體系建設(shè)未將金融系統(tǒng)應(yīng)急處置工作納入統(tǒng)一規(guī)劃，沒有具體明確金融系統(tǒng)在自然災(zāi)害發(fā)生后如何按照統(tǒng)一的部署開展應(yīng)急處置，造成在救災(zāi)過程中信息不對稱，要求不一致，措施不統(tǒng)一，出現(xiàn)各自為陣的情況。如昭通市各類突發(fā)公共事件應(yīng)急預(yù)案里，僅有《昭通市重特大自然災(zāi)害搶險救災(zāi)應(yīng)急預(yù)案》和《昭通市破壞性地震應(yīng)急預(yù)案》中提到“金融部門要及時做好信貸工作”，在地震應(yīng)急條件保障中模糊規(guī)定了金融部門要做好救災(zāi)應(yīng)急資金的籌集、儲備計劃等，且概念模糊，操作性不強。協(xié)調(diào)機制不健全將影響金融部門在抗災(zāi)救災(zāi)過程中職責(zé)的履行和作用的充分發(fā)揮，一定程度上制約了災(zāi)區(qū)受損金融機構(gòu)的恢復(fù)，阻礙金融服務(wù)的及時跟進(jìn)，如魯?shù)椤?.03”地震后，就曾出現(xiàn)政府實施災(zāi)區(qū)道路交通管制后，由于金融部門沒有及時協(xié)調(diào)到特別通行證，震中地區(qū)辦理金融業(yè)務(wù)的重要空白憑證不能及時運到的情況發(fā)生。

（二）基層行未結(jié)合地區(qū)實際建立有效的風(fēng)險預(yù)警和處置指標(biāo)體系，給應(yīng)急處置工作帶來被動

雖然基層金融機構(gòu)均建立有突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案，但對于突發(fā)事件的預(yù)測預(yù)警缺乏一套科學(xué)完整的預(yù)警量化指標(biāo)體系，對突發(fā)事件的預(yù)測預(yù)警工作大多靠個人的主觀判斷，容易產(chǎn)生預(yù)警不力和預(yù)警過度的問題，不利于災(zāi)區(qū)金融機構(gòu)對突發(fā)事件的防范和解決，也不利于上級行作出正確的判斷和決策。通過近年對昭通轄區(qū)人民銀行10個縣支行應(yīng)急體系建設(shè)情況的現(xiàn)場檢查進(jìn)行分析，普遍反映上下級單位應(yīng)急預(yù)案同質(zhì)化現(xiàn)象突出，即“上下一般粗，內(nèi)容一個樣”，忽視了不同層級規(guī)模、職能和地區(qū)差異，使一些應(yīng)急預(yù)案制定的針對性和作用大打折扣。如轄內(nèi)部分支行為了免責(zé)，在建立應(yīng)急預(yù)案體系過程中，未結(jié)合地區(qū)實際，進(jìn)行必要取舍和整合，而是一味照搬上級行應(yīng)急預(yù)案，導(dǎo)致與上級行應(yīng)急預(yù)案結(jié)構(gòu)及內(nèi)容一樣，沒有突出本區(qū)域應(yīng)急重點，應(yīng)急預(yù)案科的學(xué)性和實際操作性不強。失去了制定突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案的意義。

（三）基層金融機構(gòu)應(yīng)急預(yù)案未得到充分演練和檢驗

當(dāng)前普遍存在的一個問題是基層金融機構(gòu)疏于應(yīng)急培訓(xùn)，對應(yīng)急演練重視不夠、認(rèn)識不高，存在為完成工作任務(wù)而演練的思想，導(dǎo)致應(yīng)急演練的評估報告演變成記流水賬，影響評估工作的客觀性，沒有真正起到發(fā)現(xiàn)問題、完善預(yù)案、科學(xué)規(guī)劃、提高應(yīng)對突發(fā)自然災(zāi)害處置能力的目的。同時，各類突發(fā)災(zāi)害的應(yīng)急處置涉及到許多相關(guān)單位，但基層金融機構(gòu)在應(yīng)急演練中不同程度存在部門本位主義強、各自為戰(zhàn)的情況。扎實的應(yīng)急演練涉及到各方人力、物力和財力的高效調(diào)配，組織難度較大，因此，少數(shù)單位即便進(jìn)行了演練，也只是針對操作較為簡單的預(yù)案開展演練，只是本單位、本系統(tǒng)力量的簡單擺布，未與地方有關(guān)部門聯(lián)合、聯(lián)動開展。如轄區(qū)部分支行開展的消防、防洪、防盜搶等應(yīng)急演練，缺乏消防、公安等專業(yè)部門的指導(dǎo)，實戰(zhàn)性將明顯降低，達(dá)不到通過演練提高實戰(zhàn)水平的目的。

（四）應(yīng)急體系建設(shè)橫向銜接不夠

地震、氣象等自然災(zāi)害的影響大多涉及相鄰省區(qū)，而在近年對轄區(qū)縣支行的檢查中發(fā)現(xiàn)，各單位普遍反映，基層行應(yīng)急預(yù)案內(nèi)容的縱向一致性要好于橫向的銜接性，主要原因在于縱向的要求易于理解和貫徹，而橫向的應(yīng)急聯(lián)動卻因行政區(qū)劃的限制產(chǎn)生請示難、協(xié)調(diào)難等問題，影響應(yīng)急響應(yīng)的一致性。如2012年彝良“9.07”造成云南彝良、貴州威寧縣等受災(zāi)，在震后救災(zāi)關(guān)鍵期，就曾出現(xiàn)兩省交界區(qū)惠農(nóng)支付點因跨省網(wǎng)絡(luò)不能使用的現(xiàn)實情況，以及相鄰兩省村鎮(zhèn)因信用村鎮(zhèn)建設(shè)不同步，信用信息不共享，災(zāi)后民房重建信貸被毗鄰省市金融機構(gòu)拒絕受理的情況，金融服務(wù)的互補優(yōu)勢沒有發(fā)揮到最大，影響整體應(yīng)急處置效率。

（五）區(qū)域性金融機構(gòu)大多還未建立應(yīng)急備份系統(tǒng)

在自然災(zāi)害頻發(fā)的昭通地區(qū)，部分銀行業(yè)金融機構(gòu)的重要業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)備份未實現(xiàn)數(shù)據(jù)集中、異地備份，特別是區(qū)域性獨立法人結(jié)構(gòu)的農(nóng)村信用社系統(tǒng)、村鎮(zhèn)銀行、郵政儲蓄銀行在重要業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)異地備份、遠(yuǎn)程恢復(fù)方面顯得尤為欠缺，加之基層行對業(yè)務(wù)系統(tǒng)安全穩(wěn)定運行起重要支撐作用的路由器、交換機、服務(wù)器等重要網(wǎng)絡(luò)設(shè)備缺乏備機，發(fā)電機組及預(yù)防自然災(zāi)害的其他應(yīng)急物資也都較為缺乏。一旦發(fā)生重特大自然災(zāi)害，將對金融機構(gòu)帶來不可估量的損失。

三、對策和建議

（一）強化應(yīng)急預(yù)案體系建議的相關(guān)保障

建議上級金融機構(gòu)，加大與政府部門的溝通協(xié)調(diào)、把金融系統(tǒng)應(yīng)急體系建設(shè)作為省區(qū)應(yīng)急體系建設(shè)的重要組成部分，以提高預(yù)案效力和影響范圍，建立或完善相關(guān)的信息共享和協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。建議上級行出臺專門針對不同級次自然災(zāi)害的信貸扶持政策，對災(zāi)后重建的信貸準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、優(yōu)惠利率、擔(dān)保要求以及貸款審核程序等方面有別于普通貸款，提升災(zāi)區(qū)金融保障能力。在災(zāi)害發(fā)生后，當(dāng)?shù)亟鹑跈C構(gòu)能及時按不同災(zāi)害級次規(guī)定展開應(yīng)急處置工作，減少向上級請示匯報的時間，提高工作效率。建議在自然災(zāi)害頻發(fā)地區(qū)建立金融區(qū)域性應(yīng)急防災(zāi)減災(zāi)中心，通過明確職能，建立功能各有側(cè)重的戰(zhàn)略性應(yīng)急物資儲備庫，改變各分支機構(gòu)目前各自為陣的應(yīng)急物資儲備模式。在應(yīng)急專業(yè)隊伍建設(shè)方面，建議上級行建立應(yīng)急管理遠(yuǎn)程培訓(xùn)課程規(guī)劃，邀請專業(yè)師資進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，建立應(yīng)急管理專家?guī)?，為分支機構(gòu)在應(yīng)對重大突發(fā)事件方面提供必要的智力支持和指導(dǎo)。

（二）加強應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)工作的縱橫結(jié)合

基層行做好應(yīng)急管理工作既離不開上級行的正確指導(dǎo)，也離不開地方政府的支持配合。建議鼓勵基層行在應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)工作中，除核心業(yè)務(wù)、涉密內(nèi)容外，應(yīng)積極主動尋求納入地方政府應(yīng)急預(yù)案體系建設(shè)規(guī)劃，一方面解決基層行遇到上述突發(fā)應(yīng)急事件時，因勢單力薄而難以應(yīng)對的困局，另一方面確保地方政府對基層金融機構(gòu)應(yīng)急預(yù)案在協(xié)調(diào)溝通、資金支持、物資保障、培訓(xùn)宣傳等方面予以統(tǒng)籌考慮，以解決基層行在處置突發(fā)自然災(zāi)害過程中信息不對稱，要求不一致，措施不統(tǒng)一，各自為陣的情況。

（三）建立科學(xué)的應(yīng)急管理考核評價和監(jiān)督機制

一是將銀行業(yè)金融機構(gòu)的應(yīng)急管理工作納入人民銀行區(qū)域金融風(fēng)險防控的管理范圍。從應(yīng)急制度機制建設(shè)、預(yù)案建設(shè)及演練、突發(fā)事件處置等方面細(xì)化考核評價項目及標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格進(jìn)行考核評價并通報結(jié)果；二是在人民銀行內(nèi)部應(yīng)建立從上至下應(yīng)急處理的科學(xué)評價和監(jiān)督機制，對突發(fā)事件的應(yīng)急反應(yīng)速度、處置措施和效果進(jìn)行量化評價，將應(yīng)急體系建設(shè)作為單位履職能力建的重要組成部分進(jìn)行考核。三是至上而下加強對重大突發(fā)事件應(yīng)急處置案例的經(jīng)驗總結(jié)，為基層行提供經(jīng)驗?zāi)Ｊ浇梃b。

（四）探索建立第三方建設(shè)與運營災(zāi)備中心模式

各基層金融機構(gòu)應(yīng)建立數(shù)據(jù)備份中心，按照上級行、社的規(guī)定做好重要數(shù)據(jù)實時備份；要做好現(xiàn)有條件下的災(zāi)難備份，及時將關(guān)鍵數(shù)據(jù)用本地磁介質(zhì)備份，異地保存，要積極研究，選擇符合自身業(yè)務(wù)發(fā)展需要的災(zāi)難備份系統(tǒng)，有條件的機構(gòu)要加快建設(shè)災(zāi)難備份中心，做好事故災(zāi)難備份中心的維護(hù)與管理，確保重要數(shù)據(jù)信息安全。

中國人民銀行昭通支行課題組組長：黃志強

成員：王 凡 羅本彪 尚曉鵬