基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革探究

趙金鑄　趙海龍　李彥軍

《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定：“突出了檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的靈活性，有利于各地結(jié)合各自實(shí)際合理配置檢察職能?！钡珜?shí)踐中，過(guò)度的行政化使各地在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置過(guò)程中更多地強(qiáng)調(diào)的是與上級(jí)檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置上的對(duì)應(yīng)。本文結(jié)合新一輪司法體制改革要求和國(guó)內(nèi)檢察改革司法探索成果，在相關(guān)調(diào)研基礎(chǔ)上，針對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)際，尤其是西部貧困地區(qū)基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置提出一些粗淺的建議，以期對(duì)改革有所幫助。

一、基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀及存在的問(wèn)題

通常認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)分為決策機(jī)構(gòu)即檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)，業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)即檢察機(jī)關(guān)各內(nèi)設(shè)業(yè)務(wù)部門和行政服務(wù)與保障機(jī)構(gòu)三個(gè)部分。決策機(jī)構(gòu)在《人民檢察院組織法》中規(guī)定得非常明確，長(zhǎng)期以來(lái)變化不大。但業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和行政服務(wù)與保障機(jī)構(gòu)的設(shè)置，也就是我們通常所說(shuō)的檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置伴隨著我國(guó)檢察制度的發(fā)展而不斷發(fā)展變化。

（一）基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)現(xiàn)狀

經(jīng)過(guò)建國(guó)初期的初建、1978年檢察機(jī)關(guān)恢復(fù)重建至1983年內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)進(jìn)一步發(fā)展和規(guī)范、1983年至2000年內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)調(diào)整以及2000年至今不斷改革完善等四個(gè)階段的發(fā)展。1996年最高人民檢察院印發(fā)的《關(guān)于地方各級(jí)人民檢察院機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施意見(jiàn)》（高檢發(fā)〔1996〕16號(hào)）成為其后檢察機(jī)關(guān)機(jī)構(gòu)調(diào)整的依據(jù)。2001年中央辦公廳以《關(guān)于印發(fā)地方各級(jí)人民檢察院機(jī)構(gòu)改革意見(jiàn)的通知》（中辦發(fā)〔2001〕9號(hào)）對(duì)此進(jìn)行明確，各地在2002年機(jī)構(gòu)改革中以“三定方案”形式進(jìn)行了確定。至此，基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)基本框架確立。以甘肅省為例，經(jīng)數(shù)年來(lái)發(fā)展完善，各地目前基層檢察院內(nèi)設(shè)部門在10-17個(gè)之間。

（二）影響檢察職能發(fā)揮的問(wèn)題

內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的對(duì)應(yīng)設(shè)置有利于檢察職能的發(fā)揮，但同時(shí)檢察機(jī)關(guān)在人員管理上的過(guò)度行政化，造成為更多地解決干警的職級(jí)待遇而追求過(guò)度一致。出現(xiàn)了如內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置不規(guī)范、名稱不統(tǒng)一、派出機(jī)構(gòu)混亂等問(wèn)題，對(duì)此多有學(xué)者論述，本文不再贅述。同時(shí)，我們還認(rèn)為，基層檢察院在內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置中存在一些不容忽視的矛盾。

1.內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能發(fā)揮之間的矛盾。內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置過(guò)多導(dǎo)致基層檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)及其人員配置與檢察工作實(shí)際不協(xié)調(diào)。相比較于內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的齊整，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的人力資源卻相形見(jiàn)絀，特別對(duì)于基層檢察院而言，把極有限的人力資源分?jǐn)偟礁鱾€(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)之中，不可避免的出現(xiàn)“一人科”、“二人科”現(xiàn)象，這對(duì)檢察職責(zé)的發(fā)揮來(lái)說(shuō)非常不利。

2.內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置與人員緊缺之間的矛盾。近年來(lái)，為明確工作職責(zé)，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)更多要求基層檢察院積極爭(zhēng)取機(jī)構(gòu)，配強(qiáng)配齊人員。但對(duì)于30人以下的基層檢察院來(lái)說(shuō)，往往難以兼顧。隨之而來(lái)的是機(jī)構(gòu)過(guò)多，分工過(guò)細(xì)，部門職能交叉重疊、環(huán)節(jié)過(guò)多、合力不強(qiáng)、力量?jī)?nèi)耗等問(wèn)題，造成重復(fù)勞動(dòng)和忙閑不均現(xiàn)象，加重了基層檢察機(jī)關(guān)的人員緊缺。

3.內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置與行政管理模式之間的矛盾。當(dāng)前，我國(guó)檢察機(jī)關(guān)無(wú)論從內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置還是辦案實(shí)踐都實(shí)行的是“三級(jí)審批制”。根據(jù)《人民檢察院組織法》規(guī)定，檢察委員會(huì)是檢察機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)的法定領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。但由于檢察機(jī)關(guān)受行政式管理影響深刻，使檢察委員會(huì)作用有所弱化。

二、基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革探索與實(shí)踐

（一）基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的實(shí)踐

近年來(lái)，基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合主要是從“大部制”改革入手進(jìn)行了探索。隨著新一輪司法體制改革進(jìn)程加快，主任檢察官試點(diǎn)成為一種趨勢(shì)，從目前的實(shí)踐看，主要有兩種模式：一是北京模式，將主任檢察官制度定位為主任檢察官辦案責(zé)任制，建立以檢察官為中心的專業(yè)化辦案組的辦案模式，其試點(diǎn)部門僅為公訴部門;二是上海模式，將主任檢察官制度定位為辦案組織，形成以主任檢察官為辦案責(zé)任主體的扁平化的檢察辦案組織體系模式。對(duì)于探索和完善檢察辦案組織，無(wú)論是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部還是法學(xué)理論界，都已經(jīng)形成了廣泛共識(shí)。最高人民檢察院在《“十二五”時(shí)期檢察工作發(fā)展規(guī)劃綱要》中明確指出，要研究制定辦案組織建設(shè)規(guī)定，探索建立權(quán)責(zé)明確、協(xié)作緊密、制約有力、運(yùn)行高效的辦案組織模式。2013年底，最高人民檢察院在全國(guó)范圍內(nèi)正式開(kāi)展主任檢察官辦案組織的試點(diǎn)工作。2014年江蘇省檢察院改革試點(diǎn)的重要內(nèi)容之一是調(diào)整整合內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，減少層次，實(shí)行扁平化管理，尤其是對(duì)30人以下的基層院取消內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，設(shè)立主任檢察官辦公室。

以上改革有以下好處：一是增強(qiáng)了檢察官的辦案責(zé)任意識(shí)，為檢察人員分類管理改革積累了一定的經(jīng)驗(yàn);二是在一定程度上緩解了人員短缺、辦案力量不足的問(wèn)題;三是提高了法律監(jiān)督的效果。

（二）“大部制”改革需要面對(duì)的問(wèn)題

從現(xiàn)狀看，“大部制”改革本身也存在諸多需要克服的問(wèn)題：

1.可能造成新的機(jī)構(gòu)設(shè)置的不統(tǒng)一、不規(guī)范。就目前試點(diǎn)的模式看，為解決人員待遇等因素考慮，大多改革試點(diǎn)保留了原有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，結(jié)果往往是在機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)上縱向增加了“大部”的層級(jí)。即便是對(duì)撤并或取消內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)，也對(duì)原有內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)予以保留，用于配備主任檢察官。同時(shí)以30人以下為標(biāo)準(zhǔn)，“一刀切”取消內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的做法也不符合人員分類管理的改革要求。

2.可能造成檢察權(quán)發(fā)揮不全面、不到位。目前，在各地基層檢察院，檢察官隊(duì)伍老化和斷檔問(wèn)題突出，一科多職責(zé)、一人兼數(shù)職的現(xiàn)象是普遍現(xiàn)象。改革試點(diǎn)基本均在基層開(kāi)展，對(duì)于30人以下的基層院來(lái)說(shuō)，即便是實(shí)行主任檢察官辦案組或辦公室，在不整合資源的情況下，設(shè)全各業(yè)務(wù)檢察官辦案組也存在一定困難。因此，改革不能僅限于基層，需要對(duì)省、市級(jí)檢察院進(jìn)行改革統(tǒng)籌，以取得整體效果。

3.可能影響干警工作積極性。目前在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革試點(diǎn)中有種矯枉過(guò)正的趨勢(shì)，即所有的“大部制”改革中都通過(guò)減少機(jī)構(gòu)來(lái)優(yōu)化辦案資源。在當(dāng)下檢察體制過(guò)度行政化，檢察官單獨(dú)職務(wù)序列尚未完全確定，機(jī)構(gòu)的減少意味著干警晉升空間的縮小。因此，必須重視基層存在的“天花板”現(xiàn)象，盡快建立統(tǒng)一的檢察官職業(yè)保障制度。

三、對(duì)基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的構(gòu)想

（一）中央司法體制改革與內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革相關(guān)的內(nèi)容

黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)深化司法體制改革作了全面部署，將實(shí)行檢察官員額制、完善檢察人員分類管理、檢察官辦案責(zé)任制、健全檢察人員職業(yè)保障制度、建立省以下檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理機(jī)制等五位一體的頂層制度設(shè)計(jì)，這為基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革指明了方向。雖然“大部制”本身存在諸多需要克服問(wèn)題，但就基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革來(lái)說(shuō)，“大部制”仍然是落實(shí)中央司法體制改革部署的必然選擇。

（二）基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的原則

2001年中央批準(zhǔn)的《地方各級(jí)人民檢察院機(jī)構(gòu)改革意見(jiàn)》對(duì)人民檢察院機(jī)構(gòu)改革具體規(guī)定了四項(xiàng)原則：依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的原則;精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能的原則;優(yōu)化隊(duì)伍結(jié)構(gòu)、提高人員素質(zhì)的原則;實(shí)事求是、因地制宜的原則。我們認(rèn)為，基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨的十八屆三中全會(huì)對(duì)司法體制改革各項(xiàng)部署，重點(diǎn)堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度。因此，還應(yīng)當(dāng)確立以下原則：

1.堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度原則。根據(jù)《憲法》第131條和《人民檢察院組織法》第4條、第5條的規(guī)定，人民檢察院是行使檢察權(quán)的主體。因此，建立“大部制”下主任檢察官辦案組織必須從堅(jiān)持和完善中國(guó)特色社會(huì)主義檢察制度出發(fā)，與我國(guó)的整體監(jiān)督體制及我國(guó)的政體相適應(yīng)，在吸收借鑒國(guó)外檢察制度經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，通過(guò)試點(diǎn)逐步進(jìn)行。

2.堅(jiān)持依法統(tǒng)一設(shè)定原則?！皺z察改革必須遵循司法統(tǒng)一的原則，在中央的領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一組織實(shí)施，自上而下地推動(dòng)?！薄度嗣駲z察院組織法》應(yīng)當(dāng)明確對(duì)各級(jí)檢察院內(nèi)設(shè)部門數(shù)量、級(jí)別、名稱，做到有法可依。各基層檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)部門的數(shù)量應(yīng)當(dāng)保持相對(duì)一致，對(duì)于存在的管轄人口、辦案數(shù)量等差異，可以通過(guò)設(shè)立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離的基層檢察機(jī)關(guān)的方式解決。

3.堅(jiān)持符合基層特點(diǎn)的原則?；鶎訖z察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革，必須側(cè)重于檢察權(quán)的具體行使這一特點(diǎn)，在確保檢察權(quán)全面行使的前提下，堅(jiān)持精簡(jiǎn)高效，避免職能重疊交叉，優(yōu)化力量配置。要按照檢察人員分類管理要求，區(qū)別管理機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和保障機(jī)構(gòu)，根據(jù)不同類別機(jī)構(gòu)特點(diǎn)，設(shè)立檢察官辦案組織，不搞“一刀切”。

4.堅(jiān)持靈活性與對(duì)應(yīng)性相結(jié)合的原則?；鶎訖z察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的“大部制”改革是方向，必須堅(jiān)持。有學(xué)者認(rèn)為，基層檢察院“有些機(jī)構(gòu)可以不設(shè)，但必須有專人負(fù)責(zé)該項(xiàng)工作”。這種意見(jiàn)是對(duì)的，但在基層檢察機(jī)關(guān)，由于人員短缺因素，往往存在?！叭恕辈粚！皪彙钡默F(xiàn)象，有必要以相應(yīng)的形式進(jìn)行固定。

（三）對(duì)基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的構(gòu)想

我們認(rèn)為，基層檢察院內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置應(yīng)當(dāng)在建立主任檢察官制度，促進(jìn)分類管理和檢察官職務(wù)體系的合理構(gòu)成的前提下，采用“大部制”下的主任檢察官辦案組織為主體，以滿足檢察權(quán)運(yùn)行為需要，保留適度的行政化。同時(shí)，各基層檢察院應(yīng)當(dāng)保持一定的人員規(guī)模，過(guò)多或過(guò)少均不利于檢察職能的發(fā)揮。除市級(jí)所在地基層檢察院外，可以結(jié)合建立與行政區(qū)劃適當(dāng)分離管轄制度改革要求，人員保持在60-70人之間。具體為設(shè)立“二部三局若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室”。

1.設(shè)立刑事檢察部。下設(shè)偵查監(jiān)督、公訴等2個(gè)主任檢察官辦公室，有條件的基層檢察院可以設(shè)立未成年人刑事檢察主任檢察官辦公室。主要是偵監(jiān)、公訴、未檢等檢察職能司法屬性較強(qiáng)，為了加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督制約。對(duì)于主任檢察官的職權(quán)設(shè)置，應(yīng)實(shí)行主任檢察官審核制，原則上主任檢察官、檢察官獨(dú)立辦案，主任檢察官對(duì)案件處理結(jié)果負(fù)責(zé)。以上主任檢察官辦公室的人員配置一般應(yīng)為主任檢察官下設(shè)2名以上檢察官以及若干名書(shū)記員，最少配備3名檢察官，便于辦案中對(duì)案件的民主評(píng)議。

2.設(shè)立法律監(jiān)督部。下設(shè)訴訟監(jiān)督、刑罰執(zhí)行監(jiān)督、控告申訴等3個(gè)主任檢察官辦公室。民事行政訴訟監(jiān)督和刑事訴訟監(jiān)督的具體對(duì)象雖有一定差異，但二者均是對(duì)訴訟活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督。因此，應(yīng)將上述的監(jiān)督職能進(jìn)行整合，訴訟監(jiān)督主任檢察官辦公室具體開(kāi)展所有刑事、行政、民事生效的裁判的監(jiān)督、民事執(zhí)行監(jiān)督和審判人員違法行為等的監(jiān)督;刑罰執(zhí)行主任檢察官辦公室擔(dān)負(fù)減刑假釋、暫予監(jiān)外執(zhí)行及監(jiān)管場(chǎng)所刑罰執(zhí)行情況的監(jiān)督，較目前監(jiān)所檢察科來(lái)說(shuō)可以更好地體現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)刑罰執(zhí)行監(jiān)督的屬性;控告申訴主任檢察官辦公室需要?jiǎng)冸x控申職能中舉報(bào)線索管理職能，具體負(fù)責(zé)《刑事訴訟法》賦予的辦理不服法院生效裁判和檢察院決定的申訴案件等新的職能。

3.設(shè)立職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防局。下設(shè)反貪污賄賂局、反瀆職侵權(quán)局、職務(wù)犯罪預(yù)防局和偵查指揮中心等4個(gè)二級(jí)部門。將舉報(bào)線索管理職能劃入職務(wù)犯罪偵查局偵查指揮中心，有利于減少舉報(bào)線索流轉(zhuǎn)程序，提高工作效率。需要說(shuō)明的是，該機(jī)構(gòu)內(nèi)部不設(shè)立主任檢察官辦案組織是因?yàn)椤皞刹楣ぷ骶哂屑?、高度組織化和協(xié)同作戰(zhàn)的特點(diǎn)，一般不要求強(qiáng)調(diào)檢察官的個(gè)體獨(dú)立性，因此在職務(wù)犯罪偵查局中不宜施行主任檢察官制度”，反而是行政化的局長(zhǎng)負(fù)責(zé)制辦案效率更高。同時(shí)，經(jīng)過(guò)多年的司法實(shí)踐，“反貪局”的名稱已取得了社會(huì)各界的認(rèn)同。

4.設(shè)立檢察業(yè)務(wù)管理局。下設(shè)檢委會(huì)辦公室和案件管理辦公室等2個(gè)二級(jí)機(jī)構(gòu)。設(shè)立檢察業(yè)務(wù)管理局就是要強(qiáng)化對(duì)業(yè)務(wù)部門工作的督導(dǎo)、協(xié)調(diào)，提高案件質(zhì)量，提高辦案的效率。另外，由于“分州市院和基層院的檢察工作側(cè)重于具體行使檢察權(quán)”，同時(shí)考慮基層檢察院人員編制、學(xué)歷等情況，我們建議在基層檢察院取消法律政策研究室設(shè)置。

5.設(shè)立檢察行政和檢務(wù)保障局。下設(shè)辦公室、監(jiān)察室、政工科、技術(shù)科、法警大隊(duì)等5個(gè)二級(jí)部門。該機(jī)構(gòu)圍繞辦案、服務(wù)辦案、保障辦案，承擔(dān)檢察機(jī)關(guān)的日常管理工作。根據(jù)檢察人員分類管理要求，該機(jī)構(gòu)中辦公室、監(jiān)察室、政工科人員的屬性為司法行政人員，技術(shù)科、法警大隊(duì)人員則屬于檢察輔助人員，技術(shù)人員要求專業(yè)化程度較高，可由聘任制公務(wù)員擔(dān)任。

6.設(shè)立若干鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室。目前，基層檢察機(jī)關(guān)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)的司法組織系統(tǒng)中普遍缺位，設(shè)立鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室符合當(dāng)前我國(guó)的權(quán)力配置架構(gòu)，有利于形成各司其職、相互配合、相互制約的基層政法工作良性運(yùn)行機(jī)制。