西方政府規(guī)制理論的演變及啟示

引言：西方政府規(guī)制理論起源于20世紀(jì)70年代，先后經(jīng)歷了公共利益理論、規(guī)制俘虜理論、放松規(guī)制理論及激勵(lì)性規(guī)制理論四大演變階段。本文通過對(duì)西方政府規(guī)制理論的演變過程進(jìn)行梳理，對(duì)不同理論的優(yōu)勢(shì)和不足作了評(píng)析，并結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情探討了西方規(guī)制理論的發(fā)展對(duì)我國(guó)政府規(guī)制的啟示。

西方學(xué)者早期的政府規(guī)制研究，多見于微觀經(jīng)濟(jì)學(xué)和產(chǎn)業(yè)組織理論之中，主要探討的是市場(chǎng)失靈問題的解決及政府的矯正措施。1848年,穆勒等經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始研究自然壟斷和經(jīng)濟(jì)規(guī)制問題,認(rèn)為政府應(yīng)該對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域進(jìn)行經(jīng)濟(jì)規(guī)制；1971年,斯蒂格勒發(fā)表《經(jīng)濟(jì)規(guī)制理論》，首次嘗試用經(jīng)濟(jì)學(xué)方法分析規(guī)制的產(chǎn)生,開創(chuàng)了經(jīng)濟(jì)學(xué)的一個(gè)新分支——規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)。西方各國(guó)在此后的二三十年的研究與實(shí)踐中,逐步形成了系統(tǒng)的政府規(guī)制理論。西方規(guī)制理論所關(guān)注的核心問題是：規(guī)制代表的利益主體（who）、規(guī)制原因（why）和如何規(guī)制（how），基于對(duì)這三個(gè)問題的研究，政府規(guī)制理論的發(fā)展先后經(jīng)歷了公共規(guī)制理論、規(guī)制俘虜理論、放松規(guī)制理論和激勵(lì)性規(guī)制理論等階段。

一、政府規(guī)制的涵義

“規(guī)制”一詞最早來自英文“regulation”或“regulatory constraint”，是一個(gè)比較寬泛的概念。盡管西方規(guī)制理論歷經(jīng)30多年的發(fā)展,學(xué)者們對(duì)其核心概念“規(guī)制(Regulation)一詞含義的理解仍存在一定的爭(zhēng)議。規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的創(chuàng)始人之一Kahn(1970年)在研究對(duì)公用事業(yè)的規(guī)制時(shí),認(rèn)為規(guī)制是對(duì)該種產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)及其經(jīng)濟(jì)績(jī)效的主要方面的直接的政府規(guī)定。日本學(xué)者植草益（1990年）認(rèn)為規(guī)制是社會(huì)公共機(jī)構(gòu)依照一定的規(guī)則對(duì)企業(yè)的活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制的行為。規(guī)制理論界的泰斗斯蒂格勒(Stigler,1971年)認(rèn)為規(guī)制通常是產(chǎn)業(yè)自己爭(zhēng)取來的,管制的設(shè)計(jì)和實(shí)施主要是為受管制產(chǎn)業(yè)的利益服務(wù)的。盡管國(guó)內(nèi)外學(xué)術(shù)界對(duì)政府規(guī)制的定義眾說紛壇，但是對(duì)于政府規(guī)制的基本特征還是形成了一些共識(shí)：第一，政府規(guī)制的主體是政府行政機(jī)構(gòu)；第二，政府規(guī)制的對(duì)象是微觀經(jīng)濟(jì)主體；第三，政府規(guī)制的手段是國(guó)家政策及法律法規(guī)；第四，政府規(guī)制的目標(biāo)是直接調(diào)控各類微觀經(jīng)濟(jì)主體的活動(dòng)；第五，政府規(guī)制是規(guī)制者和規(guī)制對(duì)象的一種互動(dòng)活動(dòng)。因此，政府規(guī)制是政府部門依據(jù)有關(guān)法規(guī)直接對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)主體及其活動(dòng)進(jìn)行規(guī)范、約束和限制的行為。

二、西方政府規(guī)制理論的演變

1.公共利益理論。長(zhǎng)期以來，公共利益理論一直是政府規(guī)制最重要的理論依據(jù)。該理論以市場(chǎng)失靈和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)為基礎(chǔ),認(rèn)為規(guī)制的動(dòng)因是由于市場(chǎng)機(jī)制不完善及存在市場(chǎng)失靈。公共利益理論認(rèn)為,政府規(guī)制是為了糾正市場(chǎng)失靈,以提高資源配置效率,增進(jìn)社會(huì)福利，政府作為公眾利益的代表，而不是某些特殊利益集團(tuán)，可以專一地追求公共利益目標(biāo)。但另一方面，該理論忽視了政府本身的利益因素；此外，其認(rèn)為規(guī)制的對(duì)象一般是自然壟斷企業(yè)，但在現(xiàn)實(shí)中要求進(jìn)行規(guī)制的往往是企業(yè)，這與該理論結(jié)論不符；其次，由于公共利益規(guī)制的實(shí)踐效果并不顯著，相關(guān)假定條件較理想化，限制了該理論的發(fā)展和應(yīng)用。

2.規(guī)制俘虜理論。一些實(shí)證研究表明，政府規(guī)制往往朝著有利于生產(chǎn)者的方向發(fā)展，這一現(xiàn)象導(dǎo)致了規(guī)制俘虜理論的產(chǎn)生。規(guī)制俘虜理論指的是規(guī)制的提供是為了滿足特定利益集團(tuán)的需要,規(guī)制者被特定的利益集團(tuán)所俘虜,成為其獲得更多利潤(rùn)的工具。該理論認(rèn)為規(guī)制有利于生產(chǎn)者,它提高的是生產(chǎn)者的利潤(rùn)水平而非公眾的福利水平。規(guī)制俘虜理論較公共利益理論是一種進(jìn)步，因?yàn)樗鼙容^好地解釋自十九世紀(jì)以來規(guī)制總是有利于生產(chǎn)者這一現(xiàn)象，但同時(shí)它也受到了各方面的質(zhì)疑,如沒有解釋為什么規(guī)制是被生產(chǎn)者這個(gè)利益集團(tuán)所控制和俘虜？

3.放松規(guī)制理論。由于在現(xiàn)實(shí)中出現(xiàn)越來越多的規(guī)制失靈現(xiàn)象，在20世紀(jì)50-60年代，西方發(fā)達(dá)國(guó)家反對(duì)政府規(guī)制的呼聲日益高漲。20世紀(jì)70年代末以來，發(fā)達(dá)國(guó)家的政府治理出現(xiàn)了“放松規(guī)制”的發(fā)展趨勢(shì)。放松規(guī)制并不等于全部取消政府規(guī)制，發(fā)達(dá)國(guó)家放松規(guī)制主要是在經(jīng)濟(jì)性領(lǐng)域,反壟斷規(guī)制的標(biāo)準(zhǔn)也有所放松,而社會(huì)性規(guī)制則呈現(xiàn)出加強(qiáng)趨勢(shì)。支持放松政府規(guī)制的理論基礎(chǔ)，主要有政府失靈理論和可競(jìng)爭(zhēng)市場(chǎng)理論。

4.激勵(lì)性規(guī)制理論。激勵(lì)性規(guī)制是在自然壟斷領(lǐng)域和信息不對(duì)稱領(lǐng)域，在保持原有規(guī)制結(jié)構(gòu)的條件下，通過設(shè)置正面誘因或制造競(jìng)爭(zhēng)壓力,刺激企業(yè)提高生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)效率。激勵(lì)性規(guī)制是目前各國(guó)政府規(guī)制中的重要工具,它能夠有效實(shí)現(xiàn)規(guī)模經(jīng)濟(jì)和競(jìng)爭(zhēng)活力的兼容。常用的激勵(lì)性規(guī)制實(shí)施機(jī)制主要有特許投標(biāo)規(guī)制、區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制、價(jià)格上限規(guī)制、社會(huì)契約規(guī)制等。

特許投標(biāo)規(guī)制。特許投標(biāo)規(guī)制主張?jiān)谡?guī)制中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,即在一定的質(zhì)量要求下,讓多家企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)在某產(chǎn)業(yè)或業(yè)務(wù)領(lǐng)域中的獨(dú)家經(jīng)營(yíng)權(quán),從而在投標(biāo)階段對(duì)服務(wù)質(zhì)量及最佳服務(wù)價(jià)格形成比較充分的競(jìng)爭(zhēng), 最后報(bào)價(jià)最低的企業(yè)將取得特許經(jīng)營(yíng)權(quán)。特許投標(biāo)規(guī)制提高了壟斷市場(chǎng)的可競(jìng)爭(zhēng)性，有利于促進(jìn)企業(yè)降低運(yùn)營(yíng)成本，為規(guī)制機(jī)構(gòu)提供了進(jìn)行價(jià)格規(guī)制所需要的成本信息。

區(qū)域間競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制。其基本思路是以其他區(qū)域中與本區(qū)域受規(guī)制的壟斷企業(yè)的生產(chǎn)技術(shù)、市場(chǎng)需求相似的壟斷企業(yè)的績(jī)效和生產(chǎn)成本為參照,制定本區(qū)域壟斷企業(yè)的價(jià)格和服務(wù)水準(zhǔn),以激勵(lì)本區(qū)域內(nèi)壟斷企業(yè)提高企業(yè)自身經(jīng)營(yíng)管理水平，從而提高生產(chǎn)效率、降低生產(chǎn)成本、改善服務(wù)質(zhì)量。政府可以通過定期調(diào)查和公布不同區(qū)域的自然壟斷產(chǎn)品價(jià)格水平,從而打破本區(qū)域企業(yè)對(duì)信息的壟斷,提高發(fā)現(xiàn)真實(shí)成本的潛力,為制定合理的指導(dǎo)性價(jià)格提供依據(jù)。

價(jià)格上限規(guī)制。也稱RPI-X定價(jià)機(jī)制，是目前應(yīng)用最廣泛、效果最明顯的一種規(guī)制方法。其基本思路是,把受規(guī)制行業(yè)的產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格與零售價(jià)格指數(shù)(retail price index,RPI)結(jié)合起來,規(guī)定受規(guī)制行業(yè)的價(jià)格上漲不能高于通貨膨脹率。同時(shí),該定價(jià)機(jī)制還考慮到技術(shù)進(jìn)步帶來的勞動(dòng)生產(chǎn)率(X)的提高,將會(huì)使行業(yè)的價(jià)格下降。價(jià)格上限規(guī)制的具體做法是，由規(guī)制部門以合同或命令的形式確定某一產(chǎn)業(yè)服務(wù)的價(jià)格上限，被規(guī)制的產(chǎn)商可以在最高限價(jià)之下自由定價(jià)，從而促使產(chǎn)商積極降低成本、提高生產(chǎn)效率。

社會(huì)契約規(guī)制。也稱成本合同規(guī)制,是指規(guī)制機(jī)構(gòu)與受規(guī)制企業(yè)簽訂合同,就產(chǎn)品價(jià)格、運(yùn)行成本、能源消耗、環(huán)境保護(hù)等主要指標(biāo)作出約定,規(guī)制機(jī)構(gòu)根據(jù)企業(yè)執(zhí)行約定的情況實(shí)施相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)和懲罰措施, 以鼓勵(lì)企業(yè)降低成本、節(jié)約能源、保護(hù)環(huán)境和提高服務(wù)水平。社會(huì)契約規(guī)制注重通過合同的方式規(guī)制企業(yè),這種規(guī)制方式既擁有法定約束力,又比法律具有更大靈活性,因此在西方國(guó)家的電力行業(yè)的規(guī)制改革中得到了廣泛運(yùn)用。

三、啟示

目前，我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制和政府職能都發(fā)生著重大變化，政府規(guī)制改革成為我國(guó)政府職能轉(zhuǎn)變的一個(gè)重要組成部分。我國(guó)大部分的公共事業(yè)企業(yè)均存在成本高昂、效率低下等問題，公共事業(yè)部門和自然壟斷產(chǎn)業(yè)如何引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，從而降低成本，提高生產(chǎn)效率，是擺在各級(jí)政府面前的緊迫問題。由于公共事業(yè)和自然壟斷產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)和技術(shù)特征決定了它們不能完全市場(chǎng)化，政府部門不能完全放任不管。因此，我國(guó)在放松傳統(tǒng)的行政管制的同時(shí),需要適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展需要,引入激勵(lì)性規(guī)制機(jī)制,鼓勵(lì)公用事業(yè)部門和自然壟斷行業(yè)提高效率、降低價(jià)格和改進(jìn)服務(wù)，從而提高社會(huì)福利。

激勵(lì)性政府規(guī)制奠基于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治的制度環(huán)境之中，通過對(duì)西方國(guó)家激勵(lì)性規(guī)制理論的研究并結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情，筆者認(rèn)為，我國(guó)自然壟斷和公共事業(yè)產(chǎn)業(yè)運(yùn)用激勵(lì)性規(guī)制，應(yīng)著重解決好以下三個(gè)方面的問題：

第一，完善激勵(lì)性規(guī)制的制度基礎(chǔ)。制度是政策實(shí)施的基礎(chǔ)和保障，完善激勵(lì)性規(guī)制的制度基礎(chǔ)，不僅要完善被規(guī)制產(chǎn)業(yè)的專門立法,同時(shí)還要完善激勵(lì)性規(guī)制的行政程序立法。只有明確的程序規(guī)定才能保證激勵(lì)性規(guī)制政策的制定和實(shí)施開放透明,才能使規(guī)制過程公平公開,才能加強(qiáng)公眾參與以及強(qiáng)化對(duì)規(guī)制者的監(jiān)督，真正實(shí)現(xiàn)政府行為透明化、規(guī)范化、法制化。

第二，明確規(guī)制的目標(biāo)。規(guī)制目標(biāo)是政府規(guī)制者實(shí)施規(guī)制的主要目的和具體方向，要求規(guī)制者應(yīng)保持相當(dāng)高的獨(dú)立性，規(guī)制者與被規(guī)制者之間不應(yīng)當(dāng)存在直接的利益關(guān)系。然而在我國(guó)的自然壟斷產(chǎn)業(yè)里面政企不分的問題仍然相當(dāng)突出，在這種情況下，規(guī)制的目標(biāo)究竟是維護(hù)企業(yè)利益，還是維護(hù)全社會(huì)利益自然就難以明確。我國(guó)政府在實(shí)施規(guī)制前，要充分考慮到不同產(chǎn)業(yè)的實(shí)際情況，綜合評(píng)估規(guī)制對(duì)政府（作為公共利益的代表）、企業(yè)等主體的影響，制定出明確的規(guī)制目標(biāo)。

第三，運(yùn)用激勵(lì)性規(guī)制還需要根據(jù)不同行業(yè)的實(shí)際情況適宜地選擇具體實(shí)施機(jī)制?；谀壳拔覈?guó)很多自然壟斷和公共事業(yè)領(lǐng)域的產(chǎn)業(yè)特征，還不能全面引入直接競(jìng)爭(zhēng),政府規(guī)制的任務(wù)十分艱巨。激勵(lì)性規(guī)制需要研究不同行業(yè)的實(shí)際發(fā)展情況，靈活選擇具體的規(guī)制措施。例如，為了提高政府規(guī)制的效率，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利的最大化，對(duì)于全國(guó)性壟斷或寡頭運(yùn)營(yíng)商（如電信、電力等）,可以采取價(jià)格上限規(guī)制；對(duì)于壟斷性很強(qiáng)的地區(qū)性產(chǎn)業(yè)（如自來水、燃?xì)?、煤氣等?可以采取區(qū)域間比較競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制；對(duì)于城市公用事業(yè)（如公共衛(wèi)生、公共交通、市政建設(shè)等）,可以采取特許投標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)規(guī)制；對(duì)于自然壟斷行業(yè)中的非自然壟斷業(yè)務(wù)(如電網(wǎng)配件的生產(chǎn)),以及隨著技術(shù)發(fā)展不再具有壟斷性的業(yè)務(wù)(如移動(dòng)電話、長(zhǎng)途電話),可以將其剝離出壟斷行業(yè),實(shí)行直接競(jìng)爭(zhēng)。

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作者簡(jiǎn)介：段文凝，女，漢族，1988年6月，云南大理 云南大學(xué)公共管理學(xué)院 社會(huì)醫(yī)學(xué)與衛(wèi)生事業(yè)管理專業(yè)。