金融穩(wěn)定視角下的主權(quán)財(cái)富基金監(jiān)管框架

孔立平

[摘 要] 近年來主權(quán)財(cái)富基金（SWFs）作為國際資本市場重要參與者，帶來了國際間資本的大規(guī)模流動，對全球金融市場穩(wěn)定產(chǎn)生了正反兩方面的影響。為使SWFs在投資時既能維護(hù)自身利益，亦不會影響全球金融市場的穩(wěn)定，需要在金融穩(wěn)定的前提下構(gòu)建SWFs監(jiān)管框架，還需加強(qiáng)對SWFs信息披露的要求，增強(qiáng)其透明度；對SWFs的投資組合區(qū)別對待以及進(jìn)一步完善SWFs的國際監(jiān)管規(guī)則。

[關(guān)鍵詞] 主權(quán)財(cái)富基金；金融穩(wěn)定；圣地亞哥準(zhǔn)則；監(jiān)管；框架

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2014 . 05. 043

[中圖分類號] F831.5 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2014）05- 0071- 02

1 背 景

主權(quán)財(cái)富基金（SWFs）是近年來國際金融市場上一類嶄新的有影響力的機(jī)構(gòu)投資者，它是由一國政府擁有和管理的以外匯儲備和商品出口收入作為主要資金來源，主要面向海外投資，并以收益最大化為主要目的的市場化、專門化的長期投資機(jī)構(gòu)。近年來主權(quán)財(cái)富基金的快速擴(kuò)張和對金融市場的重要影響將其監(jiān)管事宜提到日程之上。

2007年以來，SWFs似乎替代了對沖基金，成為西方國家最為擔(dān)心的因素。其主要原因在于：第一，SWFs規(guī)模不斷擴(kuò)大，已成為國際金融市場上不容忽視的投資主體。目前全球共36個國家和地區(qū)擁有SWFs，其規(guī)模大約為1.9萬億～2.9萬億美元，已超過對沖基金管理的資產(chǎn)規(guī)模（1萬億～1.5萬億美元）。未來SWFs的規(guī)模還將快速膨脹，摩根士丹利測算SWFs的資產(chǎn)在2015年將達(dá)到12萬億美元。巨額SWFs投向了全球不同國家或地區(qū)的不同經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，帶來了國際間資本的大規(guī)模流動，對國際金融體系產(chǎn)生了不可估量的重要影響。第二，由于SWFs的所有權(quán)歸屬于國家，具有主權(quán)性，因此東道國政府認(rèn)為SWFs易淪為其母國政府的工具，從而影響東道國的經(jīng)濟(jì)安全。第三， SWFs本身的透明度較低，大部分SWFs的運(yùn)作都處于秘密狀態(tài)，且多數(shù)為追求收益的最大化而對高風(fēng)險資產(chǎn)進(jìn)行投資。因此隨著SWFs的增長，全球金融市場將變得日益不透明，這可能導(dǎo)致全球市場不確定性增加。

總之，隨著新興經(jīng)濟(jì)體國家主權(quán)財(cái)富基金的迅速崛起，SWFs給全球金融市場穩(wěn)定帶來了正反兩方面的效應(yīng)。為引導(dǎo)主權(quán)財(cái)富基金趨利避害，使其在作出維護(hù)自身利益投資決策的同時，亦不會影響全球金融市場的穩(wěn)定，需要在金融穩(wěn)定的前提下構(gòu)建主權(quán)財(cái)富基金的監(jiān)管框架。

2 一國政府對本國SWFs經(jīng)營活動的監(jiān)管

SWFs母國在監(jiān)管本國SWFs經(jīng)營活動時，應(yīng)該遵循以下原則。

2.1 商業(yè)化、市場化原則

面對來自國際上的種種壓力，SWFs只有堅(jiān)持按商業(yè)化、市場化的原則運(yùn)作，才能消除歐美發(fā)達(dá)國家的猜疑，避免政治風(fēng)險。而所謂的遵循商業(yè)化、市場化的運(yùn)作模式，就是指主權(quán)財(cái)富基金要實(shí)行所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，按照現(xiàn)代公司制的要求組建，政府除了履行投資職能之外，不應(yīng)干預(yù)主權(quán)財(cái)富基金的具體事務(wù)。為確保商業(yè)化與市場化，主權(quán)財(cái)富基金需要在公司章程中明確公司及其董事會與股東（國家）的關(guān)系，與本國央行和財(cái)政部的關(guān)系，與金融監(jiān)管當(dāng)局的關(guān)系，與政府其他部門的關(guān)系，以及與旗下投資對象之間的關(guān)系。任何含糊不清的關(guān)系界定，都將會導(dǎo)致各方面對于SWFs的不必要干預(yù)，從而影響其商業(yè)化與市場化運(yùn)作。

2.2 透明度、信息披露原則

發(fā)達(dá)國家對主權(quán)財(cái)富基金批評的主要目標(biāo)就是缺少透明度，因此為了SWFs母國的長期利益，SWFs進(jìn)行信息披露透明化是必要的。公開其資金來源及其規(guī)模、內(nèi)部架構(gòu)、潛在的投資風(fēng)險、投資管理的結(jié)果有助于維護(hù)母國國民的利益。不可否認(rèn)，信息披露是一個復(fù)雜的過程。SWFs母國在透明度監(jiān)管中需要解決好信息披露與SWFs母國經(jīng)濟(jì)安全之間的矛盾，以及信息披露與SWFs投資盈利性之間的矛盾。因此，如何在應(yīng)有的私密性和信息披露的適當(dāng)性之間找到一個平衡點(diǎn)，將是SWFs母國在監(jiān)管過程中需要關(guān)注的重點(diǎn)。

3 一國政府對外國SWFs在本國經(jīng)營活動的監(jiān)管

SWFs投資接受國在對外國SWFs在本國經(jīng)營進(jìn)行監(jiān)管時，應(yīng)遵循以下原則。

3.1 非歧視的市場準(zhǔn)入

主權(quán)財(cái)富基金雖然由政府出資，所有權(quán)歸屬政府，但是主權(quán)財(cái)富基金從本質(zhì)上與對沖基金、私人股權(quán)投資基金等投資者一樣，是金融市場的平等參與主體，同樣要承擔(dān)投資風(fēng)險，獲取投資回報(bào)。雖然近期主權(quán)財(cái)富基金在全球的投資并購引發(fā)了一些政治上的擔(dān)憂，但這些交易僅僅涉及少數(shù)股權(quán)，而且大部分投資還是在次貸危機(jī)的糟糕時刻進(jìn)行的，這些交易實(shí)際上增強(qiáng)了資本市場的流動性，穩(wěn)定了金融市場。東道國不應(yīng)該戴著“有色眼鏡”看待外國主權(quán)財(cái)富基金的投資行為，更不應(yīng)該設(shè)置專門針對主權(quán)財(cái)富基金的投資壁壘。因?yàn)橥顿Y自由化可以給所有人帶來利益，而投資限制只能使糟糕的市場環(huán)境更加惡化。

3.2 監(jiān)管的可預(yù)見性

監(jiān)管的可預(yù)見性也是透明度要求，指監(jiān)管主體將與監(jiān)管有關(guān)的資料信息予以公布，確保投資者知悉。在要求主權(quán)財(cái)富基金加強(qiáng)商業(yè)化運(yùn)作，提高透明度的同時，東道國也應(yīng)該避免政治因素的干涉，提高對外資審查的透明度和可預(yù)見性。東道國應(yīng)將投資法律法規(guī)匯編成冊，并且以有效的便于公眾知悉的方式予以公布，尤其是投資審查中使用的評價標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)予以詳盡的披露；在權(quán)威的媒體上公布對外資尤其是主權(quán)財(cái)富基金投資行為的審查情況；對于SWFs在審查過程中提供的敏感商業(yè)信息予以保密。同時，應(yīng)該設(shè)立專門的咨詢機(jī)構(gòu)確保相關(guān)政策和信息的可獲得性?？傊瑬|道國政府要盡量實(shí)現(xiàn)審查的透明化，提高外國投資者投資的可預(yù)見性，避免因?yàn)轭l繁地對SWFs投資行使否決權(quán)所帶來的對投資環(huán)境的負(fù)面影響。

4 SWFs全球化經(jīng)營的國際化監(jiān)管

目前國際上對SWFs母國和東道國具有影響力的監(jiān)管規(guī)定有3個，分別是《華盛頓約定》《OECD關(guān)于SWFs及接受國方針的宣言》以及《圣地亞哥準(zhǔn)則》。

4.1 《華盛頓約定》

2008年3月20日，為規(guī)范新加坡政府投資公司、淡馬錫及阿拉伯聯(lián)合酋長國3只主權(quán)財(cái)富基金的行為，美國政府與這3只主權(quán)財(cái)富基金之間簽訂了《華盛頓約定》?！度A盛頓約定》的原則有兩套，共9條約定。第一套針對的是主權(quán)財(cái)富基金國家；第二套針對的是接受主權(quán)財(cái)富基金投資的國家。

4.2 《OECD關(guān)于SWFs及接受國方針的宣言》

2008年6月，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織（OECD）發(fā)表了《OECD關(guān)于SWFs及接受國方針的宣言》。該宣言與過去OECD所提倡的有關(guān)國際投資的各項(xiàng)原則是一致的。它一方面提出內(nèi)外非歧視原則，但另一方面又提出如果主權(quán)財(cái)富基金基于政治意圖進(jìn)行投資，則會產(chǎn)生國家安全方面的疑慮，因此應(yīng)對主權(quán)財(cái)富基金的投資設(shè)置限制。

4.3 《圣地亞哥準(zhǔn)則》

2008年10月，在智利首都圣地亞哥舉行的國際貨幣基金組織（IMF）主權(quán)財(cái)富基金國際工作小組（IWG）第三次會議，就主權(quán)財(cái)富基金自愿行為準(zhǔn)則達(dá)成初步一致，形成了《圣地亞哥準(zhǔn)則》。《圣地亞哥準(zhǔn)則》強(qiáng)調(diào)SWFs母國與投資接受國所表現(xiàn)出來的更高透明度與責(zé)任感，將有助于促進(jìn)全球金融市場的穩(wěn)定。因?yàn)镾WFs母國采納該原則將加強(qiáng)各方對SWFs的信心；對原有及新近成立的SWFs而言 ，該準(zhǔn)則也可以作為一個指標(biāo)，提醒它們時時維持國際投資所要求的高標(biāo)準(zhǔn)。因此《圣地亞哥準(zhǔn)則》是近年來國際社會一個通力合作規(guī)制SWFs運(yùn)作的總文件，對各國具有較強(qiáng)的借鑒價值。

5 金融穩(wěn)定視角下對SWFs監(jiān)管的進(jìn)一步完善

除了要構(gòu)建上述3個層次的監(jiān)管框架外，對SWFs的監(jiān)管還應(yīng)從以下幾個方面進(jìn)一步完善。

5.1 加強(qiáng)對主權(quán)財(cái)富基金信息披露的要求，增強(qiáng)透明度

國際主權(quán)財(cái)富基金研究機(jī)構(gòu)提出了評估主權(quán)財(cái)富基金透明度的指標(biāo)體系：Linaburg-Maduell透明度指標(biāo)。該指標(biāo)以主權(quán)財(cái)富基金面向公眾透明度的10項(xiàng)基本原則為基礎(chǔ)。只要符合其中一條原則，透明度指標(biāo)就得一分。主權(quán)財(cái)富基金研究機(jī)構(gòu)認(rèn)為，要達(dá)到充分的透明度，至少要達(dá)到8分。

根據(jù)2011年第一季度公布的Linaburg-Maduell透明度指標(biāo)，達(dá)到8分以上的只有16只主權(quán)財(cái)富基金，占所有主權(quán)財(cái)富基金的36%；5分以下的有22只，占所有主權(quán)財(cái)富基金的50%?？傮w而言，SWFs的信息披露程度普通較低。雖然《圣地亞哥準(zhǔn)則》將透明度問題作為貫穿該監(jiān)管準(zhǔn)則的基礎(chǔ)性問題，但是還有一些與透明度相關(guān)問題，如哪些信息應(yīng)該披露、向誰披露、如何披露，以及怎樣協(xié)調(diào)信息披露與母國經(jīng)濟(jì)安全之間的矛盾、信息披露與投資盈利性之間的矛盾等尚未得到完全解決。

5.2 對SWFs的投資組合區(qū)別對待，避免過度金融保護(hù)主義

由于主權(quán)財(cái)富基金具有主權(quán)性質(zhì)，部分國家對主權(quán)財(cái)富基金進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。然而，這種嚴(yán)格、全面的監(jiān)管既不利于維護(hù)SWFs母國的經(jīng)濟(jì)利益，也不利于維護(hù)SWFs投資接受國的經(jīng)濟(jì)利益。正確的做法應(yīng)該是對SWFs的投資組合區(qū)別對待。主權(quán)財(cái)富基金的投資組合可以分為戰(zhàn)略型投資和組合型投資。戰(zhàn)略型投資是指投資股權(quán)比例通常在10%以上，持股目的是為了相對或絕對控制目標(biāo)企業(yè)。組合型投資是指投資股權(quán)比例通常在5%～10%以下，持股目的是為了獲取紅利和股票溢價收入，而不是為了控制目標(biāo)企業(yè)。戰(zhàn)略型投資將對所投資行業(yè)產(chǎn)生顯著影響，東道國政府認(rèn)為其投資行為背后滲透著基金所在國政府的目的和利益。為了維護(hù)東道國的經(jīng)濟(jì)安全，對這類基金可以進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，如提出互惠要求，對持股比例、投資行業(yè)進(jìn)行限制，設(shè)置嚴(yán)苛的審查程序等。而組合型投資由于較少涉及目標(biāo)企業(yè)控制權(quán)的轉(zhuǎn)移，對東道國戰(zhàn)略性行業(yè)的控制力不強(qiáng)，屬于市場化行為，因此，對該類主權(quán)財(cái)富基金可采取一般監(jiān)管，要求其具有明確的投資目標(biāo)與投資策略、清晰的治理結(jié)構(gòu)、運(yùn)作的透明度與信息披露以及明確的責(zé)任即可。

5.3 完善主權(quán)財(cái)富基金的國際監(jiān)管規(guī)則

目前已經(jīng)形成并具有影響力的監(jiān)管規(guī)則有3個，分別是《華盛頓約定》《OECD關(guān)于SWFs及接受國方針的宣言》以及《圣地亞哥準(zhǔn)則》，其中又以《圣地亞哥準(zhǔn)則》具有普遍適用性和指導(dǎo)效應(yīng)。然而，該準(zhǔn)則也具有一些值得商榷的地方。如《圣地亞哥準(zhǔn)則》是一個自愿性原則，這意味著盡管參與制定原則的成員國正在或希望實(shí)行這些原則與做法，但該原則仍受制于SWFs母國的法律或監(jiān)管要求，因此《圣地亞哥準(zhǔn)則》潛在影響的最終實(shí)現(xiàn)很大程度上將依賴于SWFs母國對《圣地亞哥準(zhǔn)則》的采納與實(shí)施。另外，隨著全球金融環(huán)境的變化，仍有必要對《圣地亞哥準(zhǔn)則》的某些內(nèi)容重新進(jìn)行評估，并就先前涉及披露信息（如披露對象、披露方式、投資操作面臨的潛在風(fēng)險及時說明等）的必要性、披露的程度以及披露的程序要求等進(jìn)一步加以完善。

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