公共部門固定資產(chǎn)投資決定因素探究

姚金偉 孟慶國(guó)

內(nèi)容提要 地方政府違規(guī)建造奢華樓堂館所屢禁不止，嚴(yán)重影響了政府公信力。本文通過(guò)對(duì)省級(jí)地方政府2003～2012年面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究發(fā)現(xiàn)：以人均真實(shí)公共部門固定資產(chǎn)投資而論，地方政府之間存在巨大的差異性，這主要是由于地方政府GDP增長(zhǎng)需求和官僚自利共同作用的結(jié)果，這一方面體現(xiàn)了發(fā)展型政府“親資本”的特點(diǎn)，另一方面又體現(xiàn)了公職人員的官僚主義和自利特征。針對(duì)各地該項(xiàng)投資規(guī)模和增長(zhǎng)速度的巨大差異，“積淀效應(yīng)”、“文化差異效應(yīng)”和“民族政策效應(yīng)”等也是重要的觀察視角。考慮到各地實(shí)際情況，本文建議樓堂館所清查行動(dòng)不搞“一刀切”，應(yīng)結(jié)合不同地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)情而開(kāi)展清查活動(dòng)。

關(guān)鍵詞 樓堂館所 公共部門固定資產(chǎn)投資 地方政府 官僚主義

〔中圖分類號(hào)〕F812.7 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕0447-662X（2014）11-0022-08

近年來(lái)，政府樓堂館所問(wèn)題備受社會(huì)各界關(guān)注。在某些地方，縣政府辦公大樓照著美國(guó)白宮修建，市政廣場(chǎng)建設(shè)規(guī)模趕超天安門廣場(chǎng)，政府所屬賓館的內(nèi)部裝修極盡奢華……一些地方政府耗費(fèi)高額公共財(cái)政資金，超標(biāo)準(zhǔn)蓋豪華辦公樓，耗巨資建高檔招待所，高投入裝修培訓(xùn)中心等。一些政府性樓堂館所規(guī)模宏大、裝修豪華，甚至成了當(dāng)?shù)赜忻臉?biāo)志性建筑，成了當(dāng)?shù)亍白蠲里L(fēng)景”。①政府奢華樓堂館所滿足了領(lǐng)導(dǎo)干部們的虛榮和享受，但也寒了人民群眾的心，無(wú)形中使人民公仆與人民群眾拉開(kāi)了距離。更有甚者，部分官員在政績(jī)觀念驅(qū)動(dòng)下，相互攀比，憑借手中權(quán)力在工程招標(biāo)和建設(shè)中設(shè)租、尋租以攫取經(jīng)濟(jì)利益。②研究發(fā)現(xiàn)近年來(lái)，公共部門固定資產(chǎn)投資呈現(xiàn)高速增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)，由2003年的2153.7億元激增至2012年的6047.4億元，年均增長(zhǎng)率高達(dá)125%；此外，公共部門固定資產(chǎn)投資的增長(zhǎng)具有較強(qiáng)的波動(dòng)性，其中受2008年中央政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)所采取的4萬(wàn)億政府投資影響最為顯著。中央政府三令五申，但仍剎不住地方政府營(yíng)建樓堂館所的奢靡之風(fēng)，原因何在？針對(duì)于此，本文將基于2003～2012年中國(guó)省級(jí)地方政府的面板數(shù)據(jù)，探究公共部門固定資產(chǎn)投資的決定因素。

一、研究的背景、理論和假設(shè)

1背景分析：政策規(guī)制與各地現(xiàn)狀

政府樓堂館所問(wèn)題是我國(guó)政治生態(tài)中的痼疾和惡疾。1988年國(guó)務(wù)院出臺(tái)《樓堂館所建設(shè)管理暫行條例》，以加強(qiáng)對(duì)樓堂館所基本建設(shè)的控制和管理；1999年原國(guó)家計(jì)委發(fā)布《黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，明確了各級(jí)黨政機(jī)關(guān)和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的辦公用房面積；2003年中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)出《關(guān)于繼續(xù)從嚴(yán)控制黨政機(jī)關(guān)辦公樓和培訓(xùn)中心項(xiàng)目建設(shè)的通知》，再次強(qiáng)調(diào)“要把有限的資金更多地用于改善人民生活方面，繼續(xù)從嚴(yán)控制黨政機(jī)關(guān)新建辦公樓和培訓(xùn)中心”；2007年，中紀(jì)委、國(guó)家發(fā)改委、監(jiān)察部等七個(gè)部委又聯(lián)合下發(fā)通知，對(duì)黨政機(jī)關(guān)辦公等樓堂館所建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行清理。

盡管中央政府三令五申，但地方政府瘋狂建設(shè)樓堂館所的奢靡之風(fēng)愈演愈烈。十八大以來(lái)，從“八項(xiàng)規(guī)定”到“四風(fēng)建設(shè)”，新一屆中央政府強(qiáng)力整頓“享樂(lè)主義和奢靡之風(fēng)”，為此中央政府在新任四個(gè)月內(nèi)三提“停建樓堂館所”。2013年3月17日，在十二屆全國(guó)人大一次會(huì)議閉幕后的記者見(jiàn)面會(huì)上，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)提出了新一屆政府的“約法三章”，承諾本屆政府內(nèi)政府的樓堂館所一律不得新建； 中央政府門戶網(wǎng)：《李克強(qiáng)總理等會(huì)見(jiàn)采訪兩會(huì)的中外記者并回答提問(wèn)》，2013年3月17日，http：//www.gov.cn/2013lh/content_2356400.htm.5月18日，國(guó)務(wù)院辦公廳再次印發(fā)通知，對(duì)修建政府性樓堂館所情況開(kāi)展清理檢查；7月23日，中共中央辦公廳和國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)停止新建樓堂館所和清理辦公用房的通知》，明確提出5年內(nèi)，各級(jí)黨政機(jī)關(guān)一律不得以任何形式和理由新建樓堂館所；12月11日，中紀(jì)委根據(jù)三中全會(huì)決議精神，再提“專項(xiàng)清理干部住房用車，違規(guī)一律清退”。 新華網(wǎng)：《中紀(jì)委：專項(xiàng)清理干部住房用車，違規(guī)一律清退》，2013年12月11日，

表1報(bào)告了2003～2012年各省級(jí)地方政府年均人均真實(shí)公共部門固定資產(chǎn)投資額及年均增長(zhǎng)率，據(jù)此，可觀察到省級(jí)地方政府在公共部門固定資產(chǎn)投資方面存在顯著性差異：諸如陜西、山東和甘肅等呈現(xiàn)“高投資，高增長(zhǎng)”態(tài)勢(shì)，上海、廣東和貴州等呈現(xiàn)“低投資、低增長(zhǎng)”態(tài)勢(shì)。以一河相隔的陜西和山西為例，陜西的年均人均真實(shí)FAPS為741.48，而山西僅為85.51，前者是后者的8.67倍，可見(jiàn)公共部門固定資產(chǎn)投資省際差異顯著。

2理論與假設(shè)

為何在地方政府行為選擇接近同質(zhì)化的前提下，省級(jí)地方政府在公共部門固定資產(chǎn)投資規(guī)模及增長(zhǎng)率上存在顯著性差異呢？公共財(cái)政和政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的學(xué)者在研究該問(wèn)題時(shí)，大都借鑒經(jīng)濟(jì)學(xué)中“需求和供給”的分析框架。 Pennings.P.， “Explaining Variations in Public Employment，” International Journal of Comparative Sociology， vol.40， 1999，pp.332～350.中國(guó)是共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的單一制國(guó)家，盡管改革開(kāi)放以來(lái)，地方政府在“經(jīng)濟(jì)分權(quán)”改革中，享有一定的財(cái)政收支和經(jīng)濟(jì)發(fā)展自主權(quán)，但中央政府始終牢牢掌控著“政治集權(quán)”，因而中央政府享有絕對(duì)的權(quán)威。 Blanchard，O. and A. Shleifer.， “Federalism with and without Political Centralization： China versus Russia，” IMF Staff Papers， vol.48， 2010，pp：171～179.原國(guó)家計(jì)委（現(xiàn)國(guó)家發(fā)改委）在1987年和1996年分別頒布《行政辦公樓建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》和《中央國(guó)家機(jī)關(guān)辦公及業(yè)務(wù)用房建設(shè)》，對(duì)黨政機(jī)關(guān)的樓堂館所建設(shè)予以專門規(guī)定，后經(jīng)調(diào)整在1999年12月21日，再次發(fā)布《黨政機(jī)關(guān)辦公用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（以下稱《標(biāo)準(zhǔn)》），對(duì)各級(jí)黨政機(jī)關(guān)干部的辦公室面積做出嚴(yán)格規(guī)定（見(jiàn)表2），此《標(biāo)準(zhǔn)》通用至今。

《標(biāo)準(zhǔn)》還對(duì)黨政機(jī)關(guān)樓堂館所的選址與建設(shè)用地、建筑標(biāo)準(zhǔn)、裝修標(biāo)準(zhǔn)和室內(nèi)環(huán)境與建筑設(shè)備等進(jìn)行了嚴(yán)格限定。依據(jù)該《標(biāo)準(zhǔn)》，黨政機(jī)關(guān)樓堂館所建設(shè)應(yīng)總體上貫徹艱苦奮斗、勤儉建國(guó)、厲行節(jié)約和制止奢侈浪費(fèi)的方針，符合城市規(guī)劃要求、與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平相適應(yīng)、根據(jù)使用單位的級(jí)別和編制定員、嚴(yán)格遵照建設(shè)等級(jí)和建筑面積指標(biāo)，按照統(tǒng)籌兼顧、量力而行和逐步改善的原則進(jìn)行建設(shè)。盡管中央政府對(duì)地方黨政機(jī)關(guān)的辦公用房建設(shè)基于嚴(yán)格的政策限定，但現(xiàn)實(shí)生活中，奢華大氣的政府樓堂館所層出不窮，屢見(jiàn)不鮮。

結(jié)合中央的政策規(guī)定，本文在模型建構(gòu)中，考察了如下幾類變量。第一類是人口變量，包括人口規(guī)模、社會(huì)撫養(yǎng)比、人口機(jī)械增長(zhǎng)；第二類是經(jīng)濟(jì)變量，包括人均真實(shí)地區(qū)產(chǎn)值、貿(mào)易依存度、城鎮(zhèn)化水平和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度；第三類是交通變量，包括鐵路運(yùn)營(yíng)里程和公路運(yùn)營(yíng)里程，該類變量一方面是考慮到公共部門固定資產(chǎn)投資包括一定的公車購(gòu)置費(fèi)用，另一方面通過(guò)鐵路營(yíng)運(yùn)里程和公路營(yíng)運(yùn)里程衡量各省的區(qū)域面積差異，以克服省際區(qū)域面積變量因共線性無(wú)法進(jìn)入面板模型的不便；第四類變量是主體變量，用官民比加以衡量；第五類變量是財(cái)力變量，包括財(cái)政收入占GDP比重、轉(zhuǎn)移支出占GDP比重和人均真實(shí)土地出讓金收入；第六類變量是土地變量，用城市建設(shè)征地面積加以衡量；第七類變量是政策變量，2003年和2007年中央政府發(fā)布通知限制地方政府樓堂館所建設(shè)，由此設(shè)置名義變量以檢驗(yàn)中央禁令對(duì)地方政府樓堂館所建設(shè)的影響程度。其中前三類變量是需求因素，后四類變量是供給因素。此外，模型中還設(shè)計(jì)了一期滯后變量。

公共部門固定資產(chǎn)投資是公共部門實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的客觀要求，一般說(shuō)來(lái)，當(dāng)?shù)毓卜?wù)供給越豐富，客觀上就意味著公共部門固定資產(chǎn)投資越高。 張軍、高遠(yuǎn)、傅勇、張弘：《中國(guó)為什么擁有了良好的基礎(chǔ)設(shè)施？》，《經(jīng)濟(jì)研究》2007年第3期。人口變量、經(jīng)濟(jì)變量和交通變量都是影響地方政府公共服務(wù)供給的內(nèi)在需求變量，因而也就極可能對(duì)公共部門固定資產(chǎn)投資具有顯著性正相關(guān)關(guān)系。考慮到人口的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，在人口變量中特別設(shè)置了人口平方。主體變量、財(cái)力變量、土地變量和政策變量都是影響公共部門固定資產(chǎn)投資的供給變量。理論上，除中央政策禁令對(duì)公共部門固定資產(chǎn)投資具有負(fù)相關(guān)關(guān)系外，主體變量、財(cái)力變量和土地變量均應(yīng)對(duì)公共部門固定資產(chǎn)投資具有顯著性正相關(guān)關(guān)系。此外，考慮到預(yù)算政治中的漸進(jìn)主義原則， Aaron Wildavsky and Naomi Caiden， The New Politics of The Budgetary Process（Fifth ed）， Beijing： Peking University Press， 2006， p.29.當(dāng)期的公共部門固定資產(chǎn)投資應(yīng)受到前一期的額度影響，因而滯后變量對(duì)公共部門固定資產(chǎn)投資也應(yīng)具有顯著性正相關(guān)關(guān)系。由此，模型假設(shè)如下，見(jiàn)表3：

二、數(shù)據(jù)和變量

本文所運(yùn)用的數(shù)據(jù)集包括了中國(guó)31個(gè)省級(jí)地方政府2003～2012年的相關(guān)社會(huì)經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)，這些數(shù)據(jù)皆來(lái)自官方公布的統(tǒng)計(jì)年鑒，由此可確保數(shù)據(jù)來(lái)源的可靠性和研究結(jié)論的可重復(fù)性。其中2010年各省“城鎮(zhèn)化水平”數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒》，各省歷年“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”數(shù)據(jù)來(lái)自《中國(guó)財(cái)政年鑒》，各省歷年“土地出讓金收入”和“征地面積”數(shù)據(jù)來(lái)自歷年《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》，而2012年分省的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、土地出讓金收入和征地面積數(shù)據(jù)尚無(wú)法獲得年鑒數(shù)據(jù)，其他數(shù)據(jù)均來(lái)自《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2004～2013）》。本研究最終樣本為2003～2012年中國(guó)31個(gè)省級(jí)地方政府的高度平衡面板數(shù)據(jù)，名義上總的研究觀測(cè)點(diǎn)為310個(gè)，但存在個(gè)別數(shù)據(jù)缺失的情況。

《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒（2004～2013）》在“按主要行業(yè)分的全社會(huì)國(guó)定資產(chǎn)投資”一欄完整報(bào)告了各省的公共部門固定資產(chǎn)投資。鑒于各省在人口規(guī)模和固定資產(chǎn)投資通脹方面存在的差異，本文選取“人均真實(shí)公共部門固定資產(chǎn)投資”作為面板模型的因變量，以真實(shí)描述省級(jí)地方政府的固定資產(chǎn)投資抉擇行為。而一期滯后變量，指的是“人均真實(shí)公共部門固定資產(chǎn)投資滯后一年”。

需求變量中，人口變量中的人口指的是《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》在“人口”一欄中報(bào)告的各省每年“年末總?cè)丝凇?，為檢驗(yàn)人口的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，計(jì)算各省每年“年末總?cè)丝凇钡钠椒街底鳛槿丝谄椒阶兞?；社?huì)撫養(yǎng)比指的是《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》在“人口”一欄中報(bào)告的“各地區(qū)社會(huì)總撫養(yǎng)比”，是“少年兒童撫養(yǎng)比”和“老年人口撫養(yǎng)比”這兩組數(shù)據(jù)的加總；人口增長(zhǎng)率依據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中“人口”一欄所報(bào)告的各地區(qū)“本年年末總?cè)丝凇焙汀吧弦荒昴昴┛側(cè)丝凇庇?jì)算而成，用以描述各地區(qū)的人口變動(dòng)情況。經(jīng)濟(jì)變量中的人均真實(shí)GDP依據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中“國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算”、“人口”和“價(jià)格指數(shù)”中分別報(bào)告的“各地區(qū)年末生產(chǎn)總值”、“年末總?cè)丝凇焙汀熬用裣M(fèi)者價(jià)格指數(shù)”計(jì)算而成，用以衡量各地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平；外貿(mào)依存度依據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中“國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算”和“對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易”中分別報(bào)告的“各地區(qū)年末生產(chǎn)總值”、“各地區(qū)進(jìn)出口總額”和“人民幣對(duì)美元年平均價(jià)格匯率”計(jì)算而成，用以衡量各地區(qū)的對(duì)外經(jīng)濟(jì)聯(lián)系密切程度；城鎮(zhèn)化水平指的是《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中“人口”一欄所報(bào)告的“各地區(qū)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎亍?，由于《中?guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2011》年并未報(bào)告該項(xiàng)數(shù)據(jù)，故該項(xiàng)數(shù)據(jù)參考《中國(guó)人口統(tǒng)計(jì)年鑒2011》中的“各地區(qū)城鎮(zhèn)人口占總?cè)丝诘谋戎亍?；?jīng)濟(jì)增長(zhǎng)指的是《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中“國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算”一欄中報(bào)告的“各地區(qū)國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值指數(shù)（以前一年為基準(zhǔn)）”。交通變量中的“鐵路里程”和“公路里程”指的是《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中“運(yùn)輸和郵電”一欄中報(bào)告的各地區(qū)“鐵路營(yíng)業(yè)里程”和“公路里程”。

供給變量中，主體變量官民比由《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中“就業(yè)人員和職工工資”和“人口”中的各地區(qū)“公共管理和社會(huì)組織雇員”和“年末總?cè)丝凇庇?jì)算而成，用以描述各地區(qū)的公共部門雇員規(guī)模。財(cái)力變量中的財(cái)政收入占GDP比重由《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中“財(cái)政”和“國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算”中的“各地區(qū)財(cái)政收入”和“各地區(qū)年末生產(chǎn)總值”計(jì)算而成，用以描述各地區(qū)的財(cái)政汲取能力；轉(zhuǎn)移支出占GDP比重，由《中國(guó)財(cái)政年鑒》中所報(bào)告的各省接受“中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付”和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中“國(guó)民經(jīng)濟(jì)核算”一欄中“各地區(qū)年末生產(chǎn)總值”計(jì)算而成，用以衡量中央政府對(duì)各地區(qū)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的傾注程度；人均真實(shí)土地出讓金由《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》中的“各地區(qū)土地出讓金收入”和《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》中“人口”一欄的“年末總?cè)丝凇奔啊皟r(jià)格指數(shù)”一欄中的“居民消費(fèi)者價(jià)格指數(shù)”計(jì)算而成。土地變量征地面積指的是《中國(guó)國(guó)土資源統(tǒng)計(jì)年鑒》中的“征用土地面積”。政策變量中央禁令是名義變量，2003年和2007年中央政府出臺(tái)政策限制地方政府營(yíng)建樓堂館所，故2003和2007年賦值為1，其他年份賦值為0，以此檢驗(yàn)中央禁令效力如何。具體的變量界定見(jiàn)表4：

在數(shù)據(jù)處理上，為滿足模型對(duì)數(shù)據(jù)分布的要求，故對(duì)人均真實(shí)公共部門固定資產(chǎn)投資、滯后變量、人口、人口平方、人均真實(shí)GDP、鐵路里程、公路里程、人均真實(shí)土地出讓金和征地面積等變量均取其自然對(duì)數(shù)值。表5報(bào)告了模型中各變量的描述性統(tǒng)計(jì)值。除社會(huì)撫養(yǎng)比、外貿(mào)依存度、城鎮(zhèn)化和財(cái)政支出占GDP比重等變量在統(tǒng)計(jì)上具有較大的波動(dòng)性和差異性外，其他變量在統(tǒng)計(jì)上基本保持穩(wěn)定，波動(dòng)性較小。

三、模型報(bào)告與統(tǒng)計(jì)分析

表6報(bào)告了人均真實(shí)公共部門固定資產(chǎn)投資雙向固定效應(yīng)面板模型。對(duì)于面板數(shù)據(jù)而言，首先需要通過(guò)Hausman檢驗(yàn)來(lái)判斷采用固定效應(yīng)模型還是隨機(jī)效應(yīng)模型進(jìn)行估計(jì)。Hausman檢驗(yàn)的原假設(shè)認(rèn)為固定效應(yīng)和隨機(jī)效應(yīng)的估計(jì)結(jié)果是系統(tǒng)一致的，如果檢驗(yàn)結(jié)果接受原假設(shè)，那么就應(yīng)該采用隨機(jī)效應(yīng)估計(jì)；反之，原假設(shè)被拒絕，則需要選擇固定效應(yīng)進(jìn)行估計(jì)。在對(duì)估計(jì)模型進(jìn)行Hausman檢驗(yàn)，結(jié)果顯示所有模型的檢驗(yàn)值均通過(guò)1%的顯著性水平檢驗(yàn)。這表明隨機(jī)效應(yīng)與固定效應(yīng)的估計(jì)結(jié)果顯著不一致應(yīng)采用固定效應(yīng)模型；另由于本項(xiàng)研究涵蓋了2003～2012年中國(guó)31個(gè)分省，為控制時(shí)間和地域變量的影響，故采用雙向固定效應(yīng)進(jìn)行模型估計(jì)。

根據(jù)模型，在需求變量中：1.人均真實(shí)GDP對(duì)固定資產(chǎn)投資具有顯著性正相關(guān)影響，考慮到中國(guó)GDP的結(jié)構(gòu)性不均衡，特別是大型企業(yè)的顯著作用，這一方面體現(xiàn)了政府應(yīng)對(duì)企業(yè)公共服務(wù)需求（特別是企業(yè)發(fā)展政策、社會(huì)治安和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等）而積極增加辦公場(chǎng)所、辦公工具和辦公設(shè)備的投資，另一方面考慮到企業(yè)與政府的政治關(guān)聯(lián)，這也體現(xiàn)了政府與企業(yè)的“互惠式合作”，即政府為企業(yè)發(fā)展做支撐，而企業(yè)則資助政府的樓堂館所建設(shè)等；2.外貿(mào)依存度和社會(huì)撫養(yǎng)比對(duì)固定資產(chǎn)投資呈負(fù)相關(guān)影響，其他公眾需求和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展變量表現(xiàn)不顯著，這一方面意味著對(duì)外貿(mào)易聯(lián)系越緊密的地方，地方政府的官僚主義和奢靡之風(fēng)相對(duì)較低，政府在社會(huì)治理上的自身投資成本也相對(duì)較低，但另一方面也說(shuō)明，政府的自身固定資產(chǎn)投資并不是民眾基礎(chǔ)服務(wù)需求導(dǎo)向型，也并非客觀經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求導(dǎo)向型；3.人口規(guī)模和固定資產(chǎn)投資呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，這一方面是受民族地區(qū)的政策扭曲影響，因?yàn)殡S著西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略的深入推進(jìn)，中央政府特別注重加強(qiáng)少數(shù)民族自治地區(qū)的政策支持和財(cái)政投入，相應(yīng)地大幅提升了西藏、新疆、內(nèi)蒙古、寧夏和廣西少數(shù)民族自治地區(qū)的政府自身固定資產(chǎn)投資水平，另一方面也受東部發(fā)達(dá)地區(qū)“沉淀效應(yīng)”的影響，整體上由于東部地區(qū)發(fā)展起步早，公共部門固定資產(chǎn)投資的存量大，近年來(lái)整體上中西部地區(qū)的公共部門固定資產(chǎn)增長(zhǎng)速度高于東部地區(qū)，整體而言區(qū)域發(fā)展差異顯著。

在供給變量中：1.財(cái)政收入、中央轉(zhuǎn)移支付和征地面積對(duì)公共部門固定資產(chǎn)投資均呈正相關(guān)，這意味著政府自身固定資產(chǎn)投資受到資金和土地供給的制約，但是模型中相關(guān)系數(shù)值則表明這種影響并未構(gòu)成嚴(yán)格的約束條件，而基本上呈現(xiàn)“軟預(yù)算約束”；2.官民比對(duì)公共部門固定資產(chǎn)投資具有顯著性負(fù)相關(guān)影響，這意味著恰恰是在官民比較低的地區(qū)，官員由于缺乏必要和全面的監(jiān)督，因而自利的傾向也就越高，官員越容易為了滿足自身辦公環(huán)境和辦公條件的舒適和優(yōu)越而肆意擴(kuò)大公共部門固定資產(chǎn)投資，這尤其以安徽、江蘇、重慶和四川諸省最為明顯，而近年來(lái)媒體頻繁曝光的奢華政府大樓也恰恰集中于這些地區(qū)；3.中央禁令對(duì)公共部門固定資產(chǎn)投資具有顯著性負(fù)相關(guān)影響，這意味著中央政府動(dòng)用政治權(quán)威“震懾”地方政府的自利行為是有效的，但是混合模型中名義變量的不顯著又意味著，隨著時(shí)間的推移，中央禁令的效果隨之淡化，除非中央政府嚴(yán)抓不懈，否則地方政府的公共部門固定資產(chǎn)投資仍會(huì)迅速反彈并加速膨脹。

以上實(shí)證分析顯示，地方政府公共部門固定資產(chǎn)投資并非公民需求導(dǎo)向型，而是GDP增長(zhǎng)需求和官僚自利共同作用的結(jié)果，深刻體現(xiàn)了地方政府“親資本”和“重自利”的特征。這表明，一方面公共部門固定資產(chǎn)投資的增加是經(jīng)濟(jì)發(fā)展進(jìn)程中地方政府有效應(yīng)對(duì)社會(huì)需求，特別是企業(yè)發(fā)展需求的必要途徑；另一方面，官員的自利和政治家意志也推動(dòng)了公共部門固定資產(chǎn)投資的擴(kuò)張，畢竟舒適的辦公環(huán)境和優(yōu)越的辦公條件也是官員的理性追求，在此激勵(lì)下，政府公車消費(fèi)和樓堂館所建造所需的資金和土地并未構(gòu)成其擴(kuò)張的嚴(yán)格限制約束條件。

四、結(jié)論與討論

近年來(lái)，地方政府奢華樓堂館所屢屢見(jiàn)諸報(bào)端，不斷招致民眾的不滿和批評(píng)。盡管中央政府三令五申，但地方政府違規(guī)建造奢華樓堂館所的現(xiàn)象仍是屢禁不止，這嚴(yán)重影響了政府的公信力。本文通過(guò)對(duì)2003～2012年公共部門固定資產(chǎn)投資面板數(shù)據(jù)的實(shí)證研究，發(fā)現(xiàn)：1.以人均真實(shí)公共部門固定資產(chǎn)投資而論，地方政府之間存在巨大的差異性，諸如陜西、山東和甘肅等呈現(xiàn)“高投資，高增長(zhǎng)”態(tài)勢(shì)，而上海、廣東和貴州等呈現(xiàn)“低投資，低增長(zhǎng)”態(tài)勢(shì)；2.地方政府公共部門固定資產(chǎn)投資的擴(kuò)張是GDP增長(zhǎng)需求和官僚自利共同作用的結(jié)果，一方面體現(xiàn)了發(fā)展型政府“親資本”的特點(diǎn)，另一方面又體現(xiàn)了公職人員的官僚主義和自利的特征。因此，中央政府要嚴(yán)抓黨政機(jī)關(guān)的樓堂館所和公車消費(fèi)等，有效約束和規(guī)制政府行為，重塑政府公信力。

對(duì)于各地區(qū)公共部門固定資產(chǎn)投資規(guī)模和年均增長(zhǎng)速度上的差異，有三種現(xiàn)象特別值得關(guān)注：1.北京等地區(qū)在2003年之前，特別是90年代，公共部門固定資產(chǎn)投資處于高速擴(kuò)張時(shí)期，公共部門固定資產(chǎn)投資規(guī)模和增長(zhǎng)速度居高不下，但2003年之后其投資規(guī)模和增長(zhǎng)速度均保持在較低水平，某種意義上這顯示了公共部門固定資產(chǎn)投資的“積淀效應(yīng)”，即社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定程度后，政府客觀上需要一段時(shí)期密集地改善辦公條件和辦公環(huán)境，隨后公共部門固定資產(chǎn)投資的規(guī)模和增長(zhǎng)速度便快速下降。2.山西等地區(qū)的公共部門固定資產(chǎn)投資一直處于較低水平，而陜西和山東等地區(qū)的公共部門固定資產(chǎn)投資則一直處于較高水平，某種意義上這顯示出地區(qū)間的“文化差異效應(yīng)”，即行政文化氛圍濃郁的地區(qū)相對(duì)于商業(yè)文化氛圍濃郁的地區(qū)，可能更強(qiáng)調(diào)公共部門固定資產(chǎn)投資。3.西藏和內(nèi)蒙古等少數(shù)民族自治地區(qū)的人均真實(shí)公共部門固定資產(chǎn)投資和年均增長(zhǎng)速度普遍處于較高水平；這顯示出“民族政策效應(yīng)”，即中央政府對(duì)民族地區(qū)的公共部門固定資產(chǎn)投資基于充足的政策和財(cái)政支持，以維護(hù)民族地區(qū)的團(tuán)結(jié)和穩(wěn)定。

新一屆政府上任伊始，便嚴(yán)抓干部的工作作風(fēng)建設(shè)，更是“四個(gè)月內(nèi)三提政府樓堂館所問(wèn)題”，在中央政府的政治高壓下，地方政府的公共部門固定資產(chǎn)投資受到有效的控制。許多地區(qū)已批待建的政府樓堂館所紛紛停建，已建成的辦公場(chǎng)所等也已外租民用或商用，中央政府的清查工作得以有效開(kāi)展。然而，在一些中西部地區(qū)，特別是工商業(yè)發(fā)展落后地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，黨政機(jī)關(guān)辦公場(chǎng)所破舊不堪，難以在當(dāng)?shù)厝嗣裥闹袠?shù)立權(quán)威，也難以充分應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展所帶來(lái)的客觀社會(huì)服務(wù)需求，特別是難以有效應(yīng)對(duì)日益嚴(yán)峻的社會(huì)治理問(wèn)題，這也構(gòu)成了較大的社會(huì)壓力。因此，清查政府樓堂館所過(guò)程中也不應(yīng)搞“絕對(duì)化的一刀切”，應(yīng)具體考慮到地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際，樓堂館所清查行動(dòng)應(yīng)服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)穩(wěn)定和發(fā)展的大局！

作者單位：清華大學(xué)公共管理學(xué)院

責(zé)任編輯：韓海燕