公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下論水利工程管理體制的改革

王曉紅

引言：中共中央、國(guó)務(wù)院在“十二五”的開局之年出臺(tái)了《關(guān)于加快水利改革發(fā)展的決定》，特別強(qiáng)調(diào)要“加快水利工程建設(shè)和管理體制改革”。我國(guó)在改革開放以來一直立足基本的國(guó)情水情，順應(yīng)水利發(fā)展形勢(shì)，通過對(duì)國(guó)外有益經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行有效借鑒，創(chuàng)新水利工程建設(shè)和管理體制機(jī)制，取得了一定的成效。但是水利改革在經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展的新形勢(shì)下也面臨著新的挑戰(zhàn)。本文主要分析了水利工程管理過程中存在的主要問題以及從公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下水利工程管理存在的問題，并針對(duì)問題提出了水利工程管理體制的改革的具體舉措，以促進(jìn)水利事業(yè)的發(fā)展。

一、水利工程管理存在的主要問題

目前我國(guó)已經(jīng)興建了一大批水利工程，水利固定資產(chǎn)已達(dá)數(shù)千億元，包括了防洪、排澇、供水、灌溉、發(fā)電等工程體系。這些水利工程在保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展、抵御洪澇災(zāi)害、促進(jìn)工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展、改善生態(tài)環(huán)境等方面發(fā)揮著巨大的作用。但是由于各個(gè)水利工程建設(shè)的時(shí)期和過程不同而具有不同的特點(diǎn)，有一定規(guī)模并具有綜合功能的水利工程大都是由政府和集體投資建設(shè)的，也有部分是個(gè)人投資建設(shè)的，這些水利工程的管理存在以下問題：

1、水利工程產(chǎn)權(quán)不清晰。1988年頒布的水法在水利工程所有權(quán)問題上明確規(guī)定水資源屬于全民所有。但是在1988年以前已經(jīng)興建了大量的水利工程，無償用水的觀念更是根深蒂固。水權(quán)法律的頒布滯后于水利工程的建設(shè)，導(dǎo)致了對(duì)水利工程的產(chǎn)權(quán)產(chǎn)生錯(cuò)誤的意識(shí)，各方爭(zhēng)奪的是使用權(quán)、收益權(quán)、支配權(quán)等利益性權(quán)利，但對(duì)水利工程的維修、管理支出等義務(wù)則互相推諉。不清晰的產(chǎn)權(quán)致使水利工程的管理機(jī)構(gòu)被錯(cuò)誤的認(rèn)為是水利工程的產(chǎn)權(quán)所有者，管理人員是自收自支的直接掌控人，結(jié)果是雖然水利工程的所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、支配權(quán)等名義上是政府的，但是在管理過程中缺位嚴(yán)重，收益好的歸個(gè)人，收益差的歸政府。

2、水利工程管理缺位、效率低下。很多水利工程由于建設(shè)的時(shí)間較早，沒有得到及時(shí)有效的維護(hù)和更新，按照現(xiàn)在的檢驗(yàn)標(biāo)準(zhǔn)大都屬于病險(xiǎn)工程，需要采取措施進(jìn)行除險(xiǎn)加固。一些機(jī)電設(shè)備更是已經(jīng)運(yùn)行超過30年了，嚴(yán)重老化，或者水利工程的整體安全性較差，運(yùn)行效率低下。新中國(guó)成立后建成的水利工程是以農(nóng)業(yè)灌溉為主，但現(xiàn)在農(nóng)業(yè)灌溉的面積急劇萎縮，水價(jià)低廉，水利工程卻未能及時(shí)轉(zhuǎn)變?cè)泄δ?。有很多安全定性為二、三類的水利工程的安全狀況較差。

3、水利工程的內(nèi)部管理職責(zé)不清、管理體制不順。建成后的水利工程一般屬于事業(yè)單位，政府負(fù)責(zé)提供保障，經(jīng)過多年的發(fā)展，管理隊(duì)伍龐大，導(dǎo)致管理目標(biāo)不明確，守著編制等飯吃，管理職責(zé)不清。水利工程管理體制是確定中央、地方、部門、企業(yè)各方面在管理范圍、職責(zé)權(quán)限、相互關(guān)系的準(zhǔn)則，最核心的問題是如何設(shè)置水利工程管理單位，對(duì)其單位屬性、人員組成、管理職能和經(jīng)費(fèi)來源予以明確。

二、公共經(jīng)濟(jì)學(xué)視角下水利工程管理存在的問題

政府授予水利工程管理單位管理的職能，這樣政府在準(zhǔn)公共物品管理中不可避免的出現(xiàn)了弊端：

1、政府在供給水利工程管理準(zhǔn)公共物品過程中存在著政府和水管單位之間信息不對(duì)稱的情況，導(dǎo)致了各種資源運(yùn)作的低效率。政府與水管單位之間是委托和代理的關(guān)系，政府是委托人，水管單位是代理人。水利工程的管理是由專業(yè)性要求的，政府不一定能夠明確水管單位所需要的人財(cái)物，政府在供給資源時(shí)會(huì)出現(xiàn)時(shí)效性方面的偏差，導(dǎo)致編制與經(jīng)費(fèi)與實(shí)際需求長(zhǎng)期不相符，管理經(jīng)費(fèi)緊張、人力資源不足，影響管理職能的發(fā)揮。管理單位本身是代理人，但很多卻定性為自收自支，不符合代理人的身份。

2、政府對(duì)水利工程管理供給的壟斷會(huì)導(dǎo)致低效率。水利工程的供水、灌溉、發(fā)電等因?yàn)楣芾砩系男什桓?，?dǎo)致最終公共物品的供給效率也不高。供水的設(shè)施設(shè)備損壞比較嚴(yán)重，漏損量大，影響了對(duì)產(chǎn)品的有效供給。此外在水的定價(jià)和收取費(fèi)用上由于不具有直接性利益，出現(xiàn)收費(fèi)的人多，但收的很少。特別是少數(shù)純發(fā)電等經(jīng)營(yíng)性水利工程采取變賣資源的方式轉(zhuǎn)變?yōu)槊駹I(yíng)，價(jià)格嚴(yán)重被低估，導(dǎo)致國(guó)家資源的流失。

3、“經(jīng)濟(jì)人”是政府官員所具有的特征，這使政府在水利工程管理上失靈。經(jīng)濟(jì)人的特性使水利工程管理人員把全部精力從公共物品的供給上轉(zhuǎn)移到對(duì)個(gè)人的權(quán)力、職位、收入等個(gè)人利益的追求上，因?yàn)檎?、政企無法分開，代理人雖然由政府委托供給工作但卻無法充分行使代理工作，而只是作為政府的管理末端在操作。

4、政府官員的行為目標(biāo)與社會(huì)福利最大化的目標(biāo)出現(xiàn)偏差，主要表現(xiàn)為對(duì)水價(jià)的定價(jià)機(jī)制不透明，缺乏對(duì)水利工程管理單位的明確定位，結(jié)果是出現(xiàn)損公肥私、水管單位員工多為官員裙帶，卻缺少技術(shù)人員，用水單位使用廉價(jià)水資源，而供水單位則無法享受好處。

三、水利工程管理體制改革

1、理順以水權(quán)為基礎(chǔ)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系。政府對(duì)水利工程管理的出發(fā)點(diǎn)是保持社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，政府對(duì)關(guān)系公共安全的水利工程建設(shè)和管理承擔(dān)起保障責(zé)任，但是負(fù)責(zé)并等于政府全包，而著重點(diǎn)是在理順關(guān)系上。國(guó)家和集體的所有權(quán)地位的明確是理順關(guān)系的前提。水法規(guī)定：水資源是屬于全民所有，集體所有則是指集體經(jīng)濟(jì)組織的水塘、水庫(kù)中的水。

政府還需要二次確定使用權(quán)、收益權(quán)、支配權(quán)等產(chǎn)權(quán)。因?yàn)槊總€(gè)水利工程的具體情況不同，所以二次產(chǎn)權(quán)的確定應(yīng)分類制定改革方案：政府對(duì)純公益性為主的供水、防洪、灌溉等水利工程應(yīng)采取公共財(cái)政支出的方式保障管理資金；政府對(duì)準(zhǔn)公益性的具有一定的供水、發(fā)電收益的水利工程可以通過采取把部分收益權(quán)轉(zhuǎn)讓的方式取得公共產(chǎn)品的供給；政府對(duì)以盈利為目的的水利工程在保證國(guó)家資源最大化收益的前提下通過市場(chǎng)化的方式確定產(chǎn)權(quán)，使水利工程的效益盡早發(fā)揮。理順產(chǎn)權(quán)關(guān)系，政府是整體控制人。政府通過采取多種方式籌集建設(shè)資金，有效解決政府財(cái)政對(duì)水利工程投入短缺的問題。保證功能發(fā)揮時(shí)的絕對(duì)控制權(quán)。

2、理順?biāo)こ痰氖罩w系。政府擁有水價(jià)、電價(jià)的定價(jià)權(quán)，對(duì)建設(shè)管理的資金問題需要從收支兩條線的角度考慮，建立一套水利工程建設(shè)管理資金的有效機(jī)制。從公共產(chǎn)品和公共資源這兩個(gè)角度需要政府對(duì)水利工程的政策投資補(bǔ)助和水價(jià)、電價(jià)等進(jìn)行合理定價(jià)，從整體運(yùn)作的角度明確收入來源。應(yīng)在考慮整個(gè)社會(huì)對(duì)供水、防洪、發(fā)電、灌溉等綜合需求的基礎(chǔ)上定位水價(jià)，以政府統(tǒng)籌和杠桿調(diào)節(jié)作用來綜合確定水價(jià)，通過政府算總賬的方式對(duì)收支問題進(jìn)行平衡，改善各水利工程因?yàn)樽陨項(xiàng)l件而產(chǎn)生的待遇不平等問題，確保所有的水利工程發(fā)揮公共產(chǎn)品的供給特性。水價(jià)、電價(jià)的制定應(yīng)符合當(dāng)前經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的實(shí)際情況，由政府統(tǒng)一調(diào)配收益，承擔(dān)水利工程的管護(hù)成本。防洪等純公共產(chǎn)品因?yàn)殡y以計(jì)量應(yīng)由政府完全提供并確定合理的建設(shè)管理所需資金，建立一套使水利工程管理形成良性循環(huán)的機(jī)制，充分保障公共產(chǎn)品的有效供給。

3、定位市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)，提高管理效率。實(shí)行市場(chǎng)化操作、分權(quán)管理是提高準(zhǔn)公共產(chǎn)品有效供給的一個(gè)行之有效的辦法。在水利工程管理上政府引入了市場(chǎng)機(jī)制是為了確保發(fā)揮水利工程效率從總體上對(duì)水利工程進(jìn)行管理和指揮。代表政府進(jìn)行管理的責(zé)任是：對(duì)具體的經(jīng)營(yíng)實(shí)體總體指揮、績(jī)效考核、日常管理。按照政府的要求對(duì)日常工程進(jìn)行生產(chǎn)、維護(hù)、監(jiān)測(cè)，保證水利工程的安全和效益，提高管理效率，接受政府考核。產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離的管理模式可以在決策層和經(jīng)營(yíng)層之間進(jìn)行重新的配置調(diào)整。決策層根據(jù)水利特性對(duì)水利工程管理的指揮工作實(shí)行分級(jí)管理，按照區(qū)域?qū)χ笓]權(quán)限重新劃分，采用直接職能或者單獨(dú)成立的方式增加列入政府部門，減少管理層次。經(jīng)營(yíng)層是由社會(huì)成立的具有專業(yè)水準(zhǔn)的公司，擁有的相應(yīng)的管理團(tuán)隊(duì)，承攬水利工程管理業(yè)務(wù)。經(jīng)營(yíng)層在激勵(lì)的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境中，對(duì)內(nèi)部管理結(jié)構(gòu)進(jìn)行不斷的調(diào)整、優(yōu)化，建立一支精簡(jiǎn)高效并具有競(jìng)爭(zhēng)力的管理團(tuán)隊(duì)。

四、結(jié)束語

水利工程管理體制改革的指導(dǎo)思路是由政府出資購(gòu)買服務(wù)、市場(chǎng)通過競(jìng)爭(zhēng)提供服務(wù)。水利工程管理的合理成本是通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)最終確定，具有市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的企業(yè)在承包工程管理后，通過做好服務(wù)，提高政府供給水利工程公共產(chǎn)品的效率，這就是在政府的全面負(fù)責(zé)下的水利工程的市場(chǎng)化改革，也是水利工程管理體制改革的理論基礎(chǔ)。

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（作者單位：徐州市水利局）