淺析城市社區(qū)管理發(fā)展中的社區(qū)自治組織

中圖分類號(hào)：C91 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

摘要：本文通過(guò)對(duì)新時(shí)期城市社區(qū)自治管理發(fā)展中的社區(qū)自治組織的職能定位和發(fā)展現(xiàn)狀進(jìn)行分析，針對(duì)社區(qū)自治組織發(fā)展面臨的困境，提出相應(yīng)改進(jìn)建議。

關(guān)鍵詞：社區(qū)自治組織；政府；問(wèn)題；對(duì)策

隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和城市管理體制的深化改革與發(fā)展，社區(qū)日益成為社會(huì)最重要的基層單位，其發(fā)展的好壞也反映了社會(huì)的進(jìn)步程度。社區(qū)自治組織作為推動(dòng)社區(qū)建設(shè)的主體力量，其自身發(fā)展對(duì)于推進(jìn)基層民主政治建設(shè)具有重要作用，是促進(jìn)和諧社區(qū)構(gòu)建的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵因素。在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，社區(qū)自治組織在社區(qū)管理中面臨著自身生存與發(fā)展的困境，影響了其正常功能的發(fā)揮。因此，探討其困境的成因以及尋找合理科學(xué)的建議對(duì)策成為推進(jìn)社區(qū)發(fā)展的重要課題。

一、社區(qū)自治組織定位分析

社區(qū)自治組織是在劃定的社區(qū)范圍內(nèi)通過(guò)平等協(xié)商、信任合作的方式為維護(hù)全體居民利益，共同致力于居民切身利益相關(guān)的社區(qū)公共事務(wù)，又能進(jìn)行自我管理和自我約束的地域性自治組織。主要包括社區(qū)成員代表大會(huì)如居民委員會(huì)、業(yè)主委員和其它社區(qū)中介組織或非營(yíng)利組織如各種志愿性團(tuán)體、行業(yè)協(xié)會(huì)和興趣小組等。

（一）社區(qū)自治組織是政府職能的基層代理人

我國(guó)城市社區(qū)自治建設(shè)是在全能政府“失效”和市場(chǎng)“失靈”的過(guò)程中培育市場(chǎng)與社會(huì)的改革制度背景下發(fā)生的社會(huì)整合過(guò)程。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期，國(guó)家主要實(shí)行的是行政控制和動(dòng)員體制的“單位制”方式，并通過(guò)以戶籍為基礎(chǔ)的居民委員會(huì)將人組織起來(lái)進(jìn)行對(duì)城市社會(huì)的管理。由于居民委員會(huì)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的成員大多的是從屬于“單位”和附屬于政府，這種狀況使居民委員會(huì)在城市社會(huì)生活中的影響甚微。以市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)為導(dǎo)向的體制改革的深入和現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，必然要求不斷發(fā)育成熟的市民社會(huì)及社區(qū)能夠承擔(dān)政府、企業(yè)剝離出來(lái)的社會(huì)性職能。同時(shí)，單位制解體后出現(xiàn)的大量“社會(huì)人”和“社會(huì)事務(wù)”，比如外來(lái)人口涌入城市、社會(huì)老齡人口增加、事業(yè)單位制解體等等，社會(huì)利益群體多元化出現(xiàn)的矛盾給傳統(tǒng)的街居體系帶來(lái)一定的挑戰(zhàn)。在此情形下，社區(qū)自治組織承載著以前“單位制”下本屬于政府的部分管理職能如社區(qū)居民自治性事務(wù)和社區(qū)文化建設(shè)事務(wù)等。

（二）社區(qū)自治組織是社區(qū)自治管理的重要力量

通過(guò)社區(qū)自治組織管理本社區(qū)事務(wù)，實(shí)現(xiàn)社區(qū)居民的自我管理、自我教育和自我服務(wù)，帶領(lǐng)社區(qū)居民發(fā)展社區(qū)各項(xiàng)事業(yè)，努力創(chuàng)建新型現(xiàn)代化社區(qū)是社區(qū)自治的內(nèi)容和宗旨。從政府職能轉(zhuǎn)變，權(quán)力下放到基層來(lái)看，社區(qū)自治組織是實(shí)現(xiàn)社區(qū)民主自治的重要力量。我國(guó)政府在未來(lái)社會(huì)發(fā)展中，越來(lái)越堅(jiān)持強(qiáng)調(diào)實(shí)現(xiàn)和諧社會(huì)的大局理念，加強(qiáng)基層物質(zhì)、政治和精神文明建設(shè)，把各項(xiàng)工作落實(shí)到基層的高度，尊重并自覺維護(hù)社區(qū)自治組織的法律地位。

社區(qū)正形成以黨組織為領(lǐng)導(dǎo)核心、社區(qū)自治組織為主體、中介組織逐步發(fā)育的社區(qū)管理制度框架，建立了民主決策、管理的工作機(jī)制。社區(qū)自組織的主要特征是自治性與民間性，它能有效地凝聚和整合居民個(gè)體力量，為實(shí)現(xiàn)居民的自身利益提供理想的參與平臺(tái)和表達(dá)途徑，促進(jìn)社區(qū)成員對(duì)社區(qū)事務(wù)的有序與有效的參與。

（三）社區(qū)自治組織是發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)的新生力量

社區(qū)經(jīng)濟(jì)的利益指向是社區(qū)，不僅包括街道和居委會(huì)自己出資創(chuàng)辦的直屬經(jīng)濟(jì)實(shí)體，而且也包括相當(dāng)一部分帶有合作性質(zhì)的集體所有制經(jīng)濟(jì)，同時(shí)還包括一些個(gè)體經(jīng)濟(jì)。隨著居民物質(zhì)文化生活水平的提高，對(duì)社區(qū)的軟硬件配套設(shè)施的要求也越來(lái)越高，使社區(qū)經(jīng)濟(jì)得以迅速發(fā)展。目前發(fā)展社區(qū)經(jīng)濟(jì)的方式主要有興辦社區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)體和發(fā)展社區(qū)服務(wù)業(yè)，社區(qū)經(jīng)濟(jì)實(shí)體如街道辦事處興辦的各類企業(yè)，社區(qū)服務(wù)業(yè)包括居委會(huì)自辦的收費(fèi)性項(xiàng)目和對(duì)居民興辦的管理型收費(fèi)社區(qū)服務(wù)業(yè)。社區(qū)服務(wù)業(yè)可以由居民或外來(lái)人口興辦，居委會(huì)協(xié)助辦理營(yíng)業(yè)執(zhí)照和提供場(chǎng)地的方式收取場(chǎng)地租金、攤位管理費(fèi)。隨著社區(qū)經(jīng)濟(jì)的逐步增長(zhǎng)，一些有實(shí)力的社區(qū)自治組織投資興建一些有一定規(guī)模效益的經(jīng)營(yíng)實(shí)體獲取創(chuàng)收，進(jìn)一步夯實(shí)社區(qū)建設(shè)的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，有利于改善社區(qū)環(huán)境，提升居民的生活水平。

二、社區(qū)自治組織發(fā)展現(xiàn)狀及問(wèn)題

（一）社區(qū)自治組織受行政體制的控制過(guò)多

我國(guó)社區(qū)建設(shè)正處在一個(gè)尷尬境地，一方面社區(qū)自治網(wǎng)絡(luò)正在加緊建設(shè)，而另一方面基礎(chǔ)政權(quán)建設(shè)也在不斷加強(qiáng)。我們目前的社區(qū)管理體制基本上采用的是以黨組織——街道辦事處——居委會(huì)為主線的管理體系。從中我們可以看出黨組織對(duì)于社區(qū)的建設(shè)和發(fā)展起著主導(dǎo)性的作用，社區(qū)建設(shè)不再直接受國(guó)家行政體系的干預(yù)。隨著政府轉(zhuǎn)移對(duì)社區(qū)事務(wù)的管理權(quán)，街道辦事處的行政權(quán)力卻越來(lái)越大。中辦發(fā)23號(hào)文件要求在以后的社區(qū)建設(shè)中，具體事務(wù)不再由街道黨工委管理。但是實(shí)際上，在區(qū)委的授權(quán)下，街道黨工委仍然把持著社區(qū)管理中的決策權(quán)、干部任免權(quán)、監(jiān)督權(quán)和基層管理權(quán)。也就是說(shuō)街道公共委始終沒有放棄政治領(lǐng)導(dǎo)者的角色，仍舊領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督社區(qū)行政。社區(qū)自治組織本應(yīng)有較強(qiáng)的獨(dú)立性，其行動(dòng)本不應(yīng)受行政體制的過(guò)度干預(yù)，但是事實(shí)上依然受街道辦事處的控制。由于缺少活動(dòng)空間，在社區(qū)建設(shè)中社區(qū)自治組織的功能和作用的發(fā)揮受到了限制。

（二）社區(qū)自治組織的自治能力還較薄弱

從歷史角度來(lái)看，我國(guó)的社區(qū)管理體制經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的發(fā)展歷程。新中國(guó)成立之初，我國(guó)政府廢除了歷史上陳舊的城市社區(qū)管理體制，逐步建立起在基礎(chǔ)社區(qū)的行政管理體系。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社區(qū)組織所需要的一切資源都直接受控于國(guó)家，直到改革開放后，社區(qū)居委會(huì)的在工作開展上才擁有了較強(qiáng)的獨(dú)立性，但是由于改革開放的還未完全深入，所以此時(shí)社區(qū)的工作機(jī)制仍然受控于上級(jí)政府的命令和指示。受傳統(tǒng)行政管理模式和封建宗教禮俗的影響，人們往往想當(dāng)然地任務(wù)社區(qū)事務(wù)必須由政府來(lái)直接管理?，F(xiàn)在我國(guó)絕大多數(shù)社區(qū)還沒有形成利益共同體，社區(qū)自治事務(wù)還未得到廣泛的認(rèn)同。社區(qū)自治組織作為一種新興事務(wù)，其作用價(jià)值還未得到充分的發(fā)揮和展現(xiàn)，因此也缺乏一定的群眾基礎(chǔ)。

（三）社區(qū)自治組織缺乏足夠的運(yùn)作資金

就目前的情況來(lái)講，社區(qū)建設(shè)還未被納入政府的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃中來(lái)，因此政府在財(cái)政預(yù)算方面也沒有預(yù)留出專門用于社區(qū)建設(shè)的資金。雖然相對(duì)于以前，在社區(qū)建設(shè)上政府加大了財(cái)政保障力度，但是仍不能滿足社區(qū)管理和社區(qū)公共服務(wù)的實(shí)際需求，尤其是社區(qū)自治組織，其始終處于資金不足的狀態(tài)之中。就社區(qū)自治組織來(lái)講，其承擔(dān)的一部分自責(zé)任務(wù)是政委委托給社區(qū)的任務(wù)，因此辦事經(jīng)費(fèi)應(yīng)轉(zhuǎn)移到承擔(dān)者身上來(lái)，但是實(shí)際上，這部分經(jīng)費(fèi)往往不能下?lián)艿缴鐓^(qū)自治組織的名下，辦事所需的資金往往由街道辦事處來(lái)承擔(dān)或者由社區(qū)自治組織自行承擔(dān)。因?yàn)樯鐓^(qū)自治組織的建設(shè)和發(fā)展都比較薄弱，所以其缺乏整合自身資源、動(dòng)員社會(huì)慈善資金的能力。這種情況下，經(jīng)費(fèi)不足就成為了開展工作的重大阻礙，這不但影響了社區(qū)自治組織的工作效率，同時(shí)也使得其在社區(qū)建設(shè)中的主體功能無(wú)從發(fā)揮。

三、促進(jìn)社區(qū)自治組織發(fā)展的對(duì)策

為了使社區(qū)自治組織更好地發(fā)揮自身的組織優(yōu)勢(shì)，在構(gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程中盡可能地減少不良問(wèn)題的出現(xiàn)，可從以下幾方面進(jìn)一步促進(jìn)其發(fā)展：

第一，正確處理社區(qū)自治組織與政府的關(guān)系，為其發(fā)展提供政治保障。

社區(qū)自治組織作用的有效合理發(fā)揮，必須正確處理與政府組織之間的關(guān)系。一是政府要通過(guò)合理授權(quán)，賦予社區(qū)自治組織與職責(zé)相符的管理權(quán)、決策權(quán)、組織權(quán)，增強(qiáng)運(yùn)作獨(dú)立性，明確社會(huì)地位，強(qiáng)化社會(huì)影響力；二是社區(qū)自治組織通過(guò)與政府平等協(xié)商、對(duì)話參與社會(huì)公共管理中，增強(qiáng)公共管理的民主性、公開性，完善社會(huì)監(jiān)督體系；三是社區(qū)自治組織要充分發(fā)揮中介組織的作用，借助信息技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，建立社區(qū)居民和政府溝通的信息系統(tǒng)。另一方面，在提供社區(qū)公共服務(wù)時(shí)，社區(qū)自治組織也應(yīng)明確自己的目的和責(zé)任同政府是一致的，可以承擔(dān)政府的部分職能，扮演政府合作者或助理的角色，適時(shí)、適地地提供社區(qū)必需的公共物品。所以，政府應(yīng)該對(duì)社區(qū)自治組織采取支持政策：一是改變視社區(qū)自治組織為不穩(wěn)定因素制造者的觀念，積極合理發(fā)揮社區(qū)自治組織在提供社區(qū)公共服務(wù)時(shí)的作用，大膽委托社區(qū)自治組織開展工作。二是積極培育、發(fā)展社區(qū)自治組織，降低其準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)直接撥款或采取稅制豁免政策來(lái)對(duì)積極提供社區(qū)公共服務(wù)的社區(qū)自治組織進(jìn)行資助。三是積極資助開展社區(qū)自治組織，提供社區(qū)公共服務(wù)的理論與政策研究。

第二，建立完善合理的社區(qū)居民參與機(jī)制，為公眾參與提供保障機(jī)制。

社區(qū)居民廣泛充分地參與，是社區(qū)自治組織作用充分發(fā)揮的基礎(chǔ)和前提。但目前，社區(qū)自治組織與政府之間的關(guān)系尚未理順，政府組織對(duì)社區(qū)自治組織的干預(yù)過(guò)多，影響較大，而社區(qū)自治組織獨(dú)立性較差，致使其在開展社區(qū)服務(wù)、運(yùn)營(yíng)有關(guān)服務(wù)項(xiàng)目時(shí)，“眼睛向上看”，而不關(guān)注社區(qū)居民，我國(guó)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)自治組織的主體性認(rèn)識(shí)也尚有差距。因此，必須從這兩個(gè)方面著手，建立完善合理的社區(qū)居民參與機(jī)制。一是進(jìn)一步深化政府體制改革，堅(jiān)持“政社分開”，理順政府和社區(qū)自治組織之間的關(guān)系；二是通過(guò)宣傳影響，加強(qiáng)社區(qū)居民對(duì)社區(qū)自治組織的認(rèn)識(shí)，向社區(qū)居民展現(xiàn)社區(qū)自治的效果，提高社區(qū)居民對(duì)社區(qū)自治組織的認(rèn)同感、信任感，提高社區(qū)居民的參與意識(shí)和自治意識(shí)，明確社區(qū)居民權(quán)利和義務(wù)；三是完善社區(qū)自治制度，包括選舉制度、組織制度、議事制度和監(jiān)督制度，使社區(qū)居民和其他組織在參與社區(qū)自治時(shí)能夠更加規(guī)范化、制度化和程序化；四是加強(qiáng)法律建設(shè)，做到有法可依，依法自治，增強(qiáng)社區(qū)自治的合法性和合理性，從制度上保證民主自治的公開、公正，有利于社區(qū)自治組織作用的發(fā)揮。

第三，加強(qiáng)社區(qū)自治組織的培育及其能力建設(shè)，提高其資源整合能力和項(xiàng)目運(yùn)作能力。

組織能力建設(shè)是社區(qū)自治組織能夠生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，也是社區(qū)自治組織能夠發(fā)揮作用的關(guān)鍵。現(xiàn)階段，我國(guó)社區(qū)自治組織存在著人力資源整合能力不足、資源動(dòng)員能力不足、項(xiàng)目運(yùn)作能力不足等問(wèn)題，這也是嚴(yán)重影響社區(qū)自治組織發(fā)揮作用的重要原因。

一是要提高社區(qū)自治組織的人力資源整合能力。能力提高的關(guān)鍵是“人”，因此，要做好社區(qū)自治組織的能力建設(shè)，要加強(qiáng)人才建設(shè)，特別是創(chuàng)新人才、專業(yè)人才的建設(shè)通過(guò)優(yōu)秀的組織文化吸引、維系人才；通過(guò)建立規(guī)范化、程序化的選任制度選聘人才；通過(guò)建立組織內(nèi)外的人才交流機(jī)制，促進(jìn)人才的合理流動(dòng)；通過(guò)制訂人才發(fā)展計(jì)劃，促進(jìn)人才質(zhì)量的提高。

二是提高社區(qū)自治組織的資源動(dòng)員能力。資源是組織運(yùn)作、提供服務(wù)的物質(zhì)基礎(chǔ)。社區(qū)自治組織應(yīng)該準(zhǔn)確定位自身組織優(yōu)勢(shì)和組織特點(diǎn)，有效地動(dòng)員整合政府資源。另外，實(shí)施差異化戰(zhàn)略，舉辦多種特色社區(qū)服務(wù)，創(chuàng)新多樣服務(wù)項(xiàng)目，提高服務(wù)收費(fèi)的吸引力。通過(guò)對(duì)政府資源、社會(huì)慈善資源以及服務(wù)收費(fèi)進(jìn)行合理、有效地整合，全面提高社區(qū)自治組織的資源動(dòng)員能力。

三是提高社區(qū)自治組織的項(xiàng)目運(yùn)作能力。社區(qū)自治組織作用的發(fā)揮需要一個(gè)個(gè)社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的有效開展和組織實(shí)施，而目前社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目重復(fù)開展的現(xiàn)象比較普遍，創(chuàng)新性不強(qiáng)、吸引力不高；不注重項(xiàng)目的論證和設(shè)計(jì)，只注重?cái)?shù)量從而致使社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的質(zhì)量較低，影響力不強(qiáng)，難以激發(fā)社區(qū)居民的積極性；社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容多集中于簡(jiǎn)單的娛樂(lè)，如棋牌、寵物、歌唱舞蹈等，而政治參與、弱勢(shì)群體服務(wù)、法律服務(wù)、咨詢服務(wù)等項(xiàng)目較少等等。因此，需要在加強(qiáng)人才建設(shè)、資源動(dòng)員能力建設(shè)的基礎(chǔ)上，采取有效措施，提高社區(qū)服務(wù)項(xiàng)目的運(yùn)作能力。

社區(qū)自治組織是社區(qū)建設(shè)的主體力量，是促進(jìn)社區(qū)構(gòu)建的重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵因素。社區(qū)自治組織的發(fā)展不斷推動(dòng)著城市管理基礎(chǔ)建設(shè)和基層民主政治建設(shè)。社區(qū)自治組織的發(fā)展是實(shí)現(xiàn)社區(qū)自治的前提，只有深化認(rèn)識(shí)社區(qū)自治力量的發(fā)展境況，才能對(duì)它們的運(yùn)作機(jī)理做出科學(xué)的評(píng)析，為自治組織的改革與發(fā)展提供合理的依據(jù)。誠(chéng)然，要使我國(guó)城市社區(qū)真正走向自治，需要經(jīng)過(guò)復(fù)雜的綜合性配套措施的出臺(tái)和相關(guān)部門機(jī)構(gòu)改革與公民協(xié)作的過(guò)程。在當(dāng)前民主化浪潮的沖擊和公民社會(huì)日益壯大的背景下，不斷尋求發(fā)展創(chuàng)新途徑，社區(qū)自治組織在邁向前進(jìn)的道路中定能獲得新生力量，突破重重困境。

參考文獻(xiàn)：

[1]董小燕.公共領(lǐng)域與城市社區(qū)自治[M]北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2010.

[2]吳群剛，孫志祥.中國(guó)式社區(qū)治理[M].北京：中國(guó)社會(huì)出版社，2011.

[3]林尚立.社區(qū)民主與治理：案例研究[M].北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2003.

[4]何海兵.我國(guó)城市基層社會(huì)管理體質(zhì)的變遷：從單位制、街居制到社區(qū)制[J].管理世界， 2003（6）.

[5]劉杰. 論社會(huì)自治組織的行政權(quán)力[J]. 太平洋學(xué)報(bào)， 2007（3）.49-59.

[6]郭賽玉. 論轉(zhuǎn)型期社區(qū)自治組織建設(shè)[J]. 寧德師專學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版， 2001（2）：41-44.

[7]徐金燕， 陸自榮. 城市社區(qū)自治組織在社區(qū)管理發(fā)展中的困境及其破解[J]. 湖南科技大學(xué)學(xué)報(bào)， 2011（7）：81-84.

[8]張寶峰. 城市社區(qū)自治研究綜述[J]. 晉陽(yáng)學(xué)刊， 2005（1）：45-49.

[9]李國(guó)祥. 社會(huì)轉(zhuǎn)型時(shí)期城市社區(qū)自治的若干問(wèn)題與思考[J]. 學(xué)術(shù)論壇， 3006（3）：142-146.

[10]王德亮. 社區(qū)自治組織功能受限及對(duì)策[J]. 法制與社會(huì)， 2012（4）：205-206.

作者簡(jiǎn)介：

王頔 （1989-），女，河南洛陽(yáng)，同濟(jì)大學(xué)政治與國(guó)際關(guān)系學(xué)院，碩士研究生。