大學(xué)章程建設(shè)是落實大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的過程

中圖分類號：G471.2 文獻標識碼：A

摘要：今天的中國公立大學(xué)，作為真正意義上的“面向社會辦學(xué)的法人實體”，并沒有完全享受和擁有《高等教育法》所規(guī)定的“辦學(xué)自主權(quán)”，這一事實背后的原因是多方面的，本文從大學(xué)章程著手分析了大學(xué)章程作為大學(xué)依法運行的基本準則和依據(jù)，應(yīng)保障大學(xué)實現(xiàn)自治、實現(xiàn)依法治校。章程建設(shè)的過程，應(yīng)當(dāng)成為明確劃定大學(xué)權(quán)力、落實大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的過程。

關(guān)鍵詞：大學(xué)；章程；辦學(xué)自主權(quán)

由于長期以來高校缺少被稱之為“大學(xué)憲法”的章程的存在，大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)并沒有真正落到實處。2010年初，溫家寶總理主持召開《 國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》意見和建議的座談會時提出：“ 一所好的大學(xué)，在于有自己獨特的靈魂，這就是獨立的思考、自由的表達，千人一面、千篇一律，不可能出世界一流大學(xué)。大學(xué)必須有辦學(xué)自主權(quán)”。權(quán)力的落實需要有法律的保障，雖然我國《高等教育法》規(guī)定：高校享有辦學(xué)自主權(quán)，但是這一概括性的條款沒有寫明大學(xué)應(yīng)有怎樣的辦學(xué)權(quán)力。作為大學(xué)運行基本法的大學(xué)章程，應(yīng)對大學(xué)的應(yīng)有權(quán)利進行詳細說明并予以制度性的保障，因此大學(xué)章程的建設(shè)過程是真正落實大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的過程。

一、大學(xué)章程的基本功能

（一）大學(xué)章程的起源

“在大學(xué)發(fā)展史上.特許狀和章程盡管有不少共性的東西，但它們畢竟還是有所不同?！贝髮W(xué)特許狀的權(quán)威性首先來自于教權(quán)，中世紀教會擁有足以與世俗權(quán)力抗衡的權(quán)力，因此，教會頒發(fā)的特許狀賦予了大學(xué)諸多特權(quán)，但宗教改革之后賦予大學(xué)特權(quán)的特許狀主要來自于王權(quán)和國家權(quán)力。大學(xué)章程的正式出現(xiàn)當(dāng)屬1215年巴黎大學(xué)的章程，當(dāng)時大學(xué)之所以要有章程，一方面是模仿職業(yè)基爾特、城市公社等其他行會組織的模式，另一方面也源于亞里士多德的《政治學(xué)》中的古典法原則：即權(quán)力在選舉的官員與大學(xué)全體大會之間分享。

隨后，意大利、英國、美國、日本等紛紛制定自己的大學(xué)章程。由于大學(xué)章程的效力淵源和特許機構(gòu)的不同，有的是源自權(quán)力機構(gòu)所頒布的特許狀或飭令，如牛津大學(xué)1254年和劍橋大學(xué)1318年得到教皇訓(xùn)令，并在其后發(fā)展過程中得到王室的各種特許狀；有的則是源自政府或教育主管部門對大學(xué)章程的批準或授權(quán)，如康奈爾大學(xué)章程最初源于紐約州立法機構(gòu)，即1865年《 莫雷爾法案》第585章的授權(quán)。

大學(xué)，從中世紀的教師或?qū)W生行會到現(xiàn)代大學(xué)，作為一個組織其專業(yè)化程度和現(xiàn)代化程度也在逐步升高。伴隨著一種更有效率的專業(yè)化組織的誕生，大學(xué)需要有其自己的法律來規(guī)范其與世俗權(quán)力機構(gòu)關(guān)系及內(nèi)部規(guī)則，大學(xué)章程應(yīng)運而生。隨著世俗化進程不斷影響和改變著大學(xué)的設(shè)立和大學(xué)章程的建設(shè)及完善，大學(xué)的設(shè)立和運行，需要大學(xué)章程給予根本性的規(guī)定和保障。大學(xué)章程的作用是讓大學(xué)這一特殊的社會組織結(jié)構(gòu)能得到世俗的支持，讓大學(xué)能夠合理合法的開展大學(xué)學(xué)術(shù)活動，這是大學(xué)存在與運行的基本前提。

（二）大學(xué)章程的基本功能

大學(xué)章程的基本功能是保障大學(xué)合理合法的進行一切和學(xué)術(shù)有關(guān)的活動而不受到其它外部權(quán)力機構(gòu)的影響和制約，保障大學(xué)實現(xiàn)自治和依法治校。如今的大學(xué)已從社會的邊緣逐漸走向社會的中心，大學(xué)章程也脫離了國家或地方政府教育法規(guī)混合的狀態(tài)，獲得了獨立的法律地位，大學(xué)章程不僅是實現(xiàn)大學(xué)內(nèi)部治理的一種有效途徑，而且成為協(xié)調(diào)大學(xué)與外部關(guān)系的法定橋梁。

我國《高等教育法》規(guī)定“高等學(xué)校自批準之日起取得法人資格”，第三條指出“章程是高等學(xué)校依法自主辦學(xué)、實施管理和履行公共職能的基本準則”?！?010—2020國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》明確指出，高校應(yīng)依法治校，依法制定大學(xué)章程。因此，從法律定位上來看，大學(xué)章程是大學(xué)的“基本法”，是高校內(nèi)部治理的“母法”，是高校實現(xiàn)依法治校的行為準則。

1.實現(xiàn)大學(xué)自治、保障依法治校

“每一個較大規(guī)模的現(xiàn)代社會，無論它的政治、經(jīng)濟或宗教制度是什么類型的，都需要建立一個機構(gòu)來傳遞深奧的知識，分析、批判現(xiàn)存的知識，并探索新的學(xué)問領(lǐng)域。換言之，凡是需要進行理智分析、鑒別、闡述或關(guān)注的地方，哪里就會有大學(xué)”即大學(xué)是傳遞和研究高深學(xué)問的場所和組織，自治就是高深學(xué)問的最悠久的傳統(tǒng)之一。無論它的經(jīng)費來自私人捐贈還是國家補助，也不管它的正式批準是靠教皇訓(xùn)令、皇家特許狀還是國家或是省的立法條文，學(xué)者行會都自己管理自己的事情”。赫欽斯曾說過，失去了自治，高等教育就失去了精華。

但是，高等教育的自治從傳統(tǒng)到現(xiàn)在，從來都不是絕對的，因為絕對的自治必然要求完全的經(jīng)費獨立，而這種程度的獨立是根本不可能的。那么，“對學(xué)術(shù)自治的某些限制是不可避免的。如果這些限制是自我施加的，而不是外部強加的，那它們是很容易忍受的”， “高深學(xué)問如此復(fù)雜，以至于只有那些專門入門者，即教師和管理人員才有能力管理它們的事務(wù)，因此它們應(yīng)該是一個自治的組織”。這就意味著大學(xué)必須自治，而不是由政府或是任何其它付費的外部機構(gòu)來治理。這種自治特權(quán)需要通過法律的形式予以確定和保障，大學(xué)章程就是大學(xué)自治的準則和法律依據(jù)。因此，大學(xué)章程最初也最基本的功能就是為了維護和實現(xiàn)大學(xué)自治，確保大學(xué)依法治校。

2.調(diào)整內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，弘揚和保障學(xué)術(shù)自由

大學(xué)內(nèi)部治理實質(zhì)上大學(xué)內(nèi)部權(quán)力的分配和協(xié)調(diào)。我國的公辦大學(xué)實行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，這其中存在著四種權(quán)利：政黨權(quán)利、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力和民主權(quán)力（教師和學(xué)生的權(quán)力），這四種權(quán)力如何管理、運行、分配和協(xié)調(diào)，必須有明確的法律依據(jù)。大學(xué)章程是大學(xué)自治的基本準則和依據(jù)，是大學(xué)的“基本法”或“母法”，它在大學(xué)內(nèi)部管理制度體系中是居于核心地位的，它決定了大學(xué)管理體制及其制度運行的狀態(tài)。

大學(xué)，它是傳遞和研究高深學(xué)問的，而完成這些任務(wù)只有那些專門入門者才能完成，“為了保證知識的準確和正確，學(xué)者的活動必須這服從于真理，而不受任何外界壓力，如教會、國家或經(jīng)濟利益的影響”，大多數(shù)學(xué)術(shù)自由的支持者把自由看做是追求真理的條件，并且，“言論自由是所有公民的權(quán)利，無論是否是專家，而學(xué)術(shù)自由只限于學(xué)者行會”。當(dāng)然，學(xué)術(shù)自由也不是沒有限度的，學(xué)者有義務(wù)為他們的研究提出充分的證明，以便由他人評價這些結(jié)論的準確度和效度。既然大學(xué)章程是大學(xué)運行的基本法，那么它就具備規(guī)范和調(diào)整組織內(nèi)成員權(quán)利和義務(wù)的功能，明確學(xué)術(shù)權(quán)力的核心地位，明確其它權(quán)力都是為學(xué)術(shù)權(quán)力而服務(wù)的思想意識，平衡大學(xué)內(nèi)部的各種權(quán)力關(guān)系，弘揚學(xué)術(shù)自由，保障大學(xué)自主管理、自主發(fā)展。

3.彰顯、提高辦學(xué)特色

《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第四條規(guī)定高等學(xué)校制定章程應(yīng)當(dāng)著重完善學(xué)校自主管理、自我約束的體制、機制，反映學(xué)校的辦學(xué)特色；第七條規(guī)定章程應(yīng)載明“學(xué)校的機構(gòu)性質(zhì)、發(fā)展定位，培養(yǎng)目標、辦學(xué)方向：經(jīng)審批機關(guān)核定的辦學(xué)層次、規(guī)模；學(xué)校的主要學(xué)科門類”等，充分表達了對學(xué)校使命的要求。這些雖然是共性的規(guī)定，但具體內(nèi)容又能夠反映出每個學(xué)校的辦學(xué)特色。并且，隨著高等教育競爭日益激烈，大學(xué)能夠發(fā)揮自己的特色以便在競爭中脫穎而出就顯得更為重要。但是，大學(xué)提高辦學(xué)特色不是靠的校園之大等的硬件設(shè)備，而是通過辦學(xué)理念體現(xiàn)出來的校園文化傳承與創(chuàng)新的“軟資源”，大學(xué)章程正是涵蓋大學(xué)辦學(xué)理念和辦學(xué)思路的一種載體。

二、目前中國公立大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)存在的問題

（一）教育法律落實不到位

辦學(xué)自主權(quán)的最早提出可以追溯到1979年12月，蘇步青、李國豪等大學(xué)校長在《人民日報》上發(fā)表的文章，呼吁給高校一點自主權(quán)；1985年《中共中央關(guān)于教育體制改革的舉的決定》提出了一擴大高校辦學(xué)自主權(quán)為核心的一系列政策；1993年《中國教育改革與發(fā)展綱要》明確指出要“是高等學(xué)校真正成為面向社會自主辦學(xué)的法人實體”；1995年的《教育法》確認了高等學(xué)校的法人地位；1998年的《高等教育法》重申了高等學(xué)校的法人地位并規(guī)定了高校享有的七個方面的辦學(xué)自主權(quán)。

可以看出，辦學(xué)自主權(quán)的地位已經(jīng)從政策規(guī)定上升到國家法律的確認，從概念性的規(guī)定到相對具體的規(guī)定。但是直到現(xiàn)在，高等學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)的具體落實仍爭議不斷。

（二）中國公立大學(xué)辦事的權(quán)力太大而辦學(xué)的權(quán)利太小

近年來高校經(jīng)常出現(xiàn)權(quán)力的“放”與“收”的循環(huán)和高等學(xué)?！叭バ姓敝疇?。一方面政府宏觀管理部門在不斷進行著下放權(quán)力的嘗試，另一方面具體業(yè)務(wù)又一直在尋求工作上的抓手”。隨著高等教育體制改革的進行，政府逐步對公立大學(xué)松綁并下放辦學(xué)權(quán)力，但是政府給予的這些權(quán)力并不是大學(xué)作為基本的學(xué)術(shù)組織和公法人地位應(yīng)得的權(quán)力，而是其作為民事法人主體享有的民事法人對學(xué)校人財物的完全獨立的支配權(quán)。

中國公立大學(xué)作為自主辦學(xué)實體，享有的公法人權(quán)力包括在大學(xué)內(nèi)部組織機構(gòu)的設(shè)置、學(xué)科規(guī)劃、人才引進、學(xué)生培養(yǎng)、教師聘用等方面的自主權(quán)在不斷擴大，但是存在著公辦大學(xué)作為民事法人主體的權(quán)力過大而辦學(xué)的權(quán)力不大。只有真正認識和明晰大學(xué)具備什么樣的基本權(quán)力，才能真正將其寫入法律規(guī)定，從而依法落到實處。那大學(xué)作為典型的學(xué)術(shù)機構(gòu)和學(xué)術(shù)組織，其具有的基本權(quán)力包括：校長選擇權(quán)、學(xué)生選擇權(quán)、自主理財權(quán)和教員聘任權(quán)。而其他權(quán)力諸如學(xué)科規(guī)劃權(quán)、專業(yè)設(shè)置權(quán)等都是由大學(xué)基本權(quán)利衍生出來的權(quán)力。大學(xué)的基本權(quán)力是大學(xué)的必須，而不是在衍生性權(quán)力和讓渡的權(quán)力之間做出討價還價的改革。

隨著與高校相聯(lián)系的問題和事務(wù)日益紛繁，為避免大學(xué)濫用辦學(xué)自主權(quán)，高校也亟需建立和完善對于辦學(xué)自主權(quán)的自我約束機制，《高等教育法》規(guī)定的大學(xué)章程是明確界定和厘清公立大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)的法律依據(jù)，章程建設(shè)是大學(xué)與政府通過協(xié)商來劃定大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)邊界的博弈過程。換言之，高校辦學(xué)自主權(quán)的落實，有待通過各高校的章程建設(shè)來實現(xiàn)。

（三）在中國大學(xué)辦學(xué)實踐中，將大學(xué)的自主權(quán)等同于大學(xué)校長的自主權(quán)

我國公立高校的領(lǐng)導(dǎo)體制實行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定：“高等學(xué)校的校長全面負責(zé)本校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作，行使下列職權(quán)：（1）擬定發(fā)展規(guī)劃 （2）組織教學(xué)活動、科學(xué)研究和思想品德教育 （3）擬定內(nèi)部組織機構(gòu)設(shè)置方案，推薦副校長人選，任免內(nèi)部組織機構(gòu)的負責(zé)人（4 ）聘任與解聘教師以及內(nèi)部其他工作人員，對學(xué)生進行學(xué)籍管理并實施獎勵或者處分 （5 ）擬定和執(zhí)行年度經(jīng)費預(yù)算方案，保護和管理校產(chǎn)，維護學(xué)校的合法權(quán)益 （6 ）章程規(guī)定的其他職權(quán)。

但是在我國公立大學(xué)的校長采取的是選拔任命的方式。大學(xué)不僅被看做是一個學(xué)術(shù)機構(gòu)，更被看做是一個培養(yǎng)國家棟梁的具有上層建筑與意識形態(tài)性質(zhì)的教育機構(gòu)，“校長由上級選拔，具有一定的行政級別，使得校長更認同政府官員的身份”。官員的行動邏輯遵從的是“上級服從下級”，導(dǎo)致校長們更看重對上負責(zé)，側(cè)重用行政管理的手段來管理學(xué)校。校長是學(xué)校的最高行政人員，對外代表學(xué)校，這也就可以解釋為什么在實際的大學(xué)中，將大學(xué)的權(quán)力等同于大學(xué)校長的權(quán)力。這樣的結(jié)果必然是行政權(quán)力不斷侵蝕學(xué)術(shù)權(quán)力，從根本上制約大學(xué)的辦學(xué)自主權(quán)。

三、大學(xué)章程建設(shè)與大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)

（一）章程建設(shè)的核心任務(wù)：完善高校的法人治理結(jié)構(gòu)

高等學(xué)校的本質(zhì)屬性屬于不同于公司，但高校的法人治理結(jié)構(gòu)可以參考公司法人治理結(jié)構(gòu)的原則?！豆局卫斫Y(jié)構(gòu)原則》認識到一個公司競爭力的發(fā)揮和最終成功是利益相關(guān)者協(xié)同作用的結(jié)果。大學(xué)同樣是一個組織—現(xiàn)代大學(xué)已經(jīng)形成了多元利益主體的格局，存在著不同利益訴求的相關(guān)者主體。

黨的十八大報告提出，健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系。堅持用制度管權(quán)管事管人；確保國家機關(guān)按照法定權(quán)限和程序行使權(quán)力。章程建設(shè)就是落實十八大報告精神、完善高等學(xué)校法人治理結(jié)構(gòu)的一個重要契機。辦學(xué)自主權(quán)是高校作為法人應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)力，不是由政府或教育主管部門讓渡的權(quán)力。必須在思想層面認識到這一點，章程是大學(xué)依法自主辦學(xué)的依據(jù)，因此在章程建設(shè)中，應(yīng)當(dāng)涇渭分明的劃清其和行政權(quán)力。

（二）章程建設(shè)應(yīng)對大學(xué)的各種辦學(xué)行為和管理活動作出明確規(guī)定

《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》第五條指出高等學(xué)校的舉辦者、主管教育行政部門應(yīng)當(dāng)按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，明確學(xué)校的辦學(xué)方向與發(fā)展原則，落實舉辦者權(quán)利義務(wù)，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)。

而如何把“政府和大學(xué)的權(quán)力邊界剛性化，大學(xué)章程就是一個非常好的切入口。章程就是一種契約，是雙方權(quán)力合法性的來源，把二者的權(quán)力邊界通過大學(xué)章程的方式固定”。

通過查閱吉林大學(xué)、東華大學(xué)等國內(nèi)大學(xué)的章程文本發(fā)現(xiàn)，這幾所大學(xué)的章程的規(guī)定在很多方面存在明顯的趨同化傾向，尤其在有關(guān)學(xué)校組織結(jié)構(gòu)、校長的權(quán)力、教代會的權(quán)力和學(xué)校對教職工的管理制度上機械照搬上位法規(guī)定。大學(xué)章程中缺乏具體的實施細則和原則性的規(guī)定，使得我國大學(xué)章程在協(xié)調(diào)大學(xué)內(nèi)部治理和處理與外部環(huán)境之間的關(guān)系時操作性并不強。因此大學(xué)章程建設(shè)必須明晰地界定大學(xué)權(quán)力的邊界，一方面可以阻斷外部權(quán)力對大學(xué)權(quán)力的侵蝕，另一方面，也是大學(xué)自我約束的機制，這樣大學(xué)辦學(xué)才能做到依法治學(xué)、依法治校，才能擁有合法的大學(xué)自主權(quán)。

（三）章程建設(shè)須保障大學(xué)的應(yīng)有權(quán)力，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負責(zé)制，是我國在長期的教育實踐經(jīng)驗中不斷堅持并完善的高校領(lǐng)導(dǎo)體制，《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定：高等學(xué)校的校長全面負責(zé)本校的教學(xué)、科學(xué)研究和其他行政管理工作，可以行使章程規(guī)定的其他職權(quán)。大學(xué)行政化的弊端雖有，但是大學(xué)的行政系統(tǒng)對大學(xué)的發(fā)展有著不可替代的作用，我們應(yīng)該做的是不斷完善這一體制，逐步克服大學(xué)行政的詬病，這更需要大學(xué)章程對校長的權(quán)力及其行使的邊界做出明確的規(guī)范，并完善和發(fā)揮其他群體如教代會、學(xué)生代表大會等對大學(xué)校長的監(jiān)督作用，完善監(jiān)督機制。

四、結(jié)語

大學(xué)辦學(xué)自治權(quán)的真正落實，僅僅依靠大學(xué)章程的建設(shè)和完善是遠遠不夠的，大學(xué)章程是大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)落實邁出的第一步，是大學(xué)在辦學(xué)自主權(quán)方面真正可以做到有法可循、有法可依，后面仍然還有很長的路要走。但是，這第一步必須要走好、走堅實，才能推動權(quán)力為大學(xué)所用，才能更好的實現(xiàn)我國的大學(xué)自治，才能更好地建設(shè)出世界一流大學(xué)。

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作者簡介：

王簫（1989—），女，漢族，山西運城人，浙江工業(yè)大學(xué)政治與公共管理學(xué)院碩士研究生，研究方向：教育經(jīng)濟與管理。