論新民事訴訟法實施后民事立案監(jiān)督工作的完善

黃玉林　武睿剛　武振勇

新修改的《民事訴訟法》第123條規(guī)定了，人民法院應當保障當事人依照法律規(guī)定享有的起訴權利。第14條規(guī)定了，人民檢察院有權對民事訴訟實行法律監(jiān)督。這表明在監(jiān)督的范圍、監(jiān)督的方式，以及監(jiān)督的手段上，檢察機關對法院立案權進行的監(jiān)督都大大往前邁了一步。因此，將民事立案活動融入民行檢察監(jiān)督體系中，進行科學的監(jiān)督程序設計，是檢察機關民行檢察部門對接新修改的《民事訴訟法》的重要工作。

一、民事立案監(jiān)督的概念

民事案件的立案活動，是當事人依法行使訴權，請求法院行使審判權保護其民事權益的第一步，也是當事人得以順利進行其后續(xù)訴訟活動的前提和基礎。對立案活動的依法監(jiān)督，能夠有效保障當事人走進法院，尋求司法救濟。因此，民事立案監(jiān)督是指人民檢察院依據法律規(guī)定，對人民法院依法應當受理的案件不予立案受理，不符合立案受理條件而予以立案受理，以及民事立案活動是否合法所進行的法律監(jiān)督。

二、司法實踐中民事立案活動存在的問題

人民法院出于回避矛盾、追求案件審結率、減少判決后執(zhí)行難等原因，導致民事立案活動存在兩大突出問題。

（一）民事案件立案難

造成民事案件立案難主要有以下兩方面的原因：一是受法院內部考評機制的制約，基層法院在年底為了不影響當年案件審結率，拒絕接受案件。二是為了減少判決后難以執(zhí)行而引發(fā)的涉法上訪問題，對一些民事案件立案審查時，把程序性審查提高到實體審查的角度，嚴格把關篩查，對一些存在選擇管轄的案件，直接建議當事人到其他法院進行訴訟。

（二）“不立不裁”現(xiàn)象存在

“不立不裁”現(xiàn)象主要表現(xiàn)為：一些同類案件，先期起訴的已經立案審理，后期去起訴的卻被告知法院有“內部文件”或“會議精神”要求，這類案件不再立案。由于是“內部文件”、“會議精神”，也不會讓當事人看到具體內容，同時也堅決不作出不予受理的裁定，強行將案件擋在法院之外，導致當事人訴訟無門。

三、檢察機關開展民事立案監(jiān)督的必要性

民事立案監(jiān)督作為新法賦予檢察機關的一項監(jiān)督權力，符合訴權保護精神，對于檢察機關更好的履行法律監(jiān)督職能具有重要意義。

一是民事立案監(jiān)督符合公平保障當事人訴訟權利、提高訴訟效率等多重立法價值觀念。根據《民事訴訟法》的規(guī)定，當事人起訴被法院不予受理的，可以通過提出上訴、申請再審等途徑予以救濟。但在實踐中，上訴、申請再審從受理到審理結束一般需要很長時間，同時需要投入大量的人力和財力，加重當事人訴累，浪費司法資源。而通過開展民事立案監(jiān)督，在立案受理審查期限內對上述問題做出妥善處置，有利于及時保護當事人權利，節(jié)約司法資源。

二是民事立案監(jiān)督是保障當事人依法行使訴權和維護司法權威的必然選擇。司法實踐中，一些法院出于種種原因，對當事人的起訴既不立案，也不作出裁定，變相剝奪了當事人起訴權和上訴權，使得當事人求告無門。即使此后通過信訪、權力部門批轉等途徑得以立案，也會加重當事人的訴訟成本，在很大程度上影響了民眾對司法權威的信任。

三是民事立案監(jiān)督有利于推動審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督工作。檢察機關行使民事立案監(jiān)督權，可以從宏觀上掌握法院民事審判、執(zhí)行活動的動態(tài)，便于及時發(fā)現(xiàn)法院超審限辦理案件、久執(zhí)不結等違法情形，能夠為開展審判活動監(jiān)督、執(zhí)行活動監(jiān)督奠定良好基礎，切實將法院從受理立案到判決送達的整個訴訟過程納入監(jiān)督范圍。

四、民事立案監(jiān)督的程序設計

新修改的《民事訴訟法》賦予了檢察機關對立案活動的監(jiān)督權，有力推動了民事檢察監(jiān)督權能的發(fā)展和完善。檢察機關應在法律規(guī)定的框架內，遵循民行檢察監(jiān)督工作的基本規(guī)律，從立案監(jiān)督的主體、立案監(jiān)督的范圍、立案監(jiān)督權的行使原則、立案監(jiān)督啟動的程序、立案監(jiān)督權行使的保障、立案監(jiān)督權的行使方式、監(jiān)督效果的保障機制等方面進行程序設計，使監(jiān)督權能落到實處、取得實效。

（一）立案監(jiān)督的主體

民事訴訟的立案監(jiān)督權應當賦予各級人民檢察院。尤其是基層人民檢察院，更應當成為民事立案監(jiān)督的生力軍。

（二）立案監(jiān)督的范圍。

民事立案監(jiān)督的范圍應當包括人民法院應當受理而不受理的案件、不應當受理而予以受理的案件以及立案活動的違法情形。需要特別注意的是，如果當事人起訴后，人民法院作出不予受理裁定的案件，當事人因此提出申訴的，應當告知其通過上訴、申請法院再審等途徑先行解決，如再審結果仍有錯誤時方可提出抗訴或者再審檢察建議。

（三）立案監(jiān)督權的監(jiān)督原則

民事立案監(jiān)督權的行使，既要保護當事人的合法訴權，又要保障人民法院依法獨立行使立案審查權，故此應當嚴格遵循事后監(jiān)督原則。同時，還應當貫徹全面監(jiān)督的原則，通過與人民法院協(xié)商建立民事立案備案制度，全面監(jiān)督法院立案受理活動。

（四）立案監(jiān)督的啟動程序

民事立案監(jiān)督權是對人民法院在訴訟活動中違法行為進行的監(jiān)督，權力屬性是對公權力的監(jiān)督。因此，民事立案監(jiān)督程序的啟動應當具有兩種途徑：一是依當事人申請啟動監(jiān)督程序;二是檢察機關在辦案中自行發(fā)現(xiàn)違法情形，依職權啟動。

（五）立案監(jiān)督權的行使保障

民事立案監(jiān)督程序啟動后，為了保障立案監(jiān)督權的行使，應當賦予相應的調查權，即詢問當事人及案外人的權利、詢問承辦法官要求說明不立案理由的權利、調閱案卷權等。

（六）立案監(jiān)督的方式

對于民事立案監(jiān)督權的行使，可區(qū)別案件情形采用以下四種方式：一是要求說明不立案理由通知書，該監(jiān)督方式主要適用于法院“不立不裁”情形。二是檢察建議，該監(jiān)督方式主要適用于兩種情形：一種是法院“不立不裁”的案件，通過發(fā)出要求說明不立案理由通知書后，經審查人民法院回復不立案理由不能成立，或者人民法院不予回復但符合立案條件的;另一種是法院在法定審查期限內未作出決定的案件，或者發(fā)現(xiàn)立案活動存在違法情形的。三是抗訴和再審檢察建議，該監(jiān)督方式主要適用于人民法院作出不予受理裁定的案件，當事人經過上訴、申請法院再審等途徑仍不能得到合理救濟的，人民檢察院審查后認為再審結果錯誤的。四是移送職務犯罪線索，該監(jiān)督方式主要適用于人民法院立案過程中，承辦法官違反法律規(guī)定的行為已經涉嫌犯罪的，民行檢察部門要及時將線索移交反貪、反讀等職務犯罪偵查部門。

（七）立案監(jiān)督效果的保障機制

為了保障民事立案監(jiān)督案件的辦理效果，應當建立相關的跟蹤監(jiān)督機制。在發(fā)出要求說明不立案理由通知書、檢察建議或者抗訴后，要及時關注監(jiān)督案件整個訴訟過程的情況，將監(jiān)督觸角延伸至審判階段、執(zhí)行階段，既能防止法院出現(xiàn)不依法糾正違法行為的情形，又可以實現(xiàn)對監(jiān)督案件從受理立案到判決送達、執(zhí)行的整個訴訟過程的監(jiān)督，確保監(jiān)督取得實效。

五、實踐中加強民事立案監(jiān)督工作的建議

（一）開展新法宣傳工作，拓寬民事立案監(jiān)督案源

由于新《民事訴訟法》實施時間較短，大多數當事人對檢察機關法律監(jiān)督權的內容還停滯在修法前的固有認識上。因此，加強新法的宣傳工作有利于拓寬民事立案監(jiān)督案源通道。

（二）加強與法院的溝通，暢通案件辦理渠道

地方各級人民檢察院應當與同級人民法院充分協(xié)商，一是共同商榷制定立案監(jiān)督案件辦理規(guī)則。二是建立工作聯(lián)系制度、調研制度。一方面，應當明確檢察院的民行檢察部門與法院立案庭定期聯(lián)系，互相通報立案受理情況與立案監(jiān)督案件辦理情況，實現(xiàn)信息共享。另一方面，檢法兩院應當有針對性的共同開展如何規(guī)范立案活動的專題調研活動，定期分析立案過程中存在的問題，提出相應對策。三是建立涉法信訪穩(wěn)控機制。檢法應當對民事立案環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)的信訪隱患問題進行研究，加強協(xié)作，共同建立起行之有效的信訪穩(wěn)控方案，防止社會矛盾的發(fā)生。

（三）爭取人大支持，切實解決監(jiān)督難題

檢察機關在開展民事立案監(jiān)督工作中，要主動向人大匯報工作開展情況，自覺接受人大監(jiān)督，及時反映工作中遇到的困難和問題，爭取人大的有力支持，

推進該項監(jiān)督工作深入持續(xù)發(fā)展。