司法體制改革與基層檢察官隊伍建設

劉松青

檢察官隊伍是檢察機關的一支主要力量，是依法履行國家法律監(jiān)督職責的主體，加強檢察官隊伍建設，不斷提高檢察機關執(zhí)法水平和執(zhí)法公信力，是擺在各級檢察機關面前的一項重要課題。目前，檢察機關司法體制改革在全國6個?。ㄊ校┮呀?jīng)拉開序幕，改革試點正如火如荼的開展，改革方案基本形成，而檢察官隊伍建設是此次司法體制改革中的一項主要內(nèi)容，從職數(shù)配備、職業(yè)待遇、素質(zhì)能力、責任要求等方面提出了更新更高的要求，現(xiàn)就司法體制改革涉及基層院檢察官隊伍建設提出幾點思考意見。

一、基層檢察官隊伍的基本現(xiàn)狀

據(jù)不完全資料統(tǒng)計，各基層檢察院檢察官年齡結(jié)構(gòu)、知識結(jié)構(gòu)、比例結(jié)構(gòu)等雖不盡相同，但相差不是很大，基本狀況趨于一致。以武穴市人民檢察院為例，全院現(xiàn)有政法專項編制84人（已滿編），其中，實有檢察官42名，占全院總數(shù)52%，正副檢察長、黨組成員9人，占檢察官總數(shù)21.4%;在業(yè)務部門一線辦案檢察官23人，占檢察官總數(shù)的54%;45歲以下的檢察官16人，占檢察官總數(shù)38%;大學本科以上36人，占檢察官總數(shù)86%;退居二線在職不在崗的檢察官7人，占檢察官總數(shù)17%;至今通過司法考試的9人（其中，3人在招錄前已通過司法考試），已任命檢察員及助檢員7人，占檢察官總數(shù)17%;一級以上檢察官33人，占檢察官總數(shù)的79%。

二、基層檢察官隊伍存在的突出問題

基層檢察官隊伍建設受專項編制、司法考試、培訓管理等體制機制制約影響，呈現(xiàn)出不少的薄弱環(huán)節(jié)，主要體現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）檢察官隊伍年齡老化、斷檔問題還比較突出

檢察官準入的門檻過高，雖然基層院在時間和經(jīng)費上對干警參加司法考試予以支持，但通過率仍然較低，隨著時間的推移，檢察官減多增少的問題依然突出。自2006年以來，武穴市人民檢察院雖然先后通過公開招錄選進22名青年干警。但青黃不接的斷檔問題仍然存在，年齡偏大的檢察官占總數(shù)62%。且受地方性慣例和體制因素影響，在職不在崗的檢察官也較多，國家實行司法考試前的在職檢察官均未參加全國統(tǒng)一組織的司法考試，雖經(jīng)驗豐富，但缺乏先進的科技知識和水平，年輕干警雖學歷較高，知識面豐富，但缺乏實際辦案經(jīng)驗和獨當一面的能力，新老銜接出現(xiàn)縫隙，使檢察官隊伍整體建設發(fā)展不平衡。

（二）檢察官隊伍管理機制配套不健全

檢察官隊伍管理一直以來沿用公務員管理模式，職級待遇比較低，受名額限制，檢察官的等級與職級完全不對稱;檢察官隊伍執(zhí)法辦案的責任機制、考評獎勵還不夠完善，責權利還不完全配套。存在“吃大鍋飯“的現(xiàn)象，執(zhí)法責任心、執(zhí)法規(guī)范化建設還存在一定差距，檢察官的權力運用上還不能完全獨立。

（三）檢察官隊伍執(zhí)法能力和水平還有待提高

目前，檢察官培訓渠道還不夠暢通，職業(yè)化、專業(yè)化培訓不夠系統(tǒng)完善，有走過場的現(xiàn)象。同時，由于辦案任務重，難以阻止和落實培訓。部門檢察官對科技辦案、信息化辦案知識能力缺乏，執(zhí)法辦案傳統(tǒng)觀念與新形勢下執(zhí)法辦案的要求存在較大差距，辦案效率低，質(zhì)量不高，有的大案辦成小案，窩串案辦成個案，這些都有待于改進和提高。

三、加強基層檢察官隊伍建設的幾點思考

（一）要科學設置檢察官員額比例

目前，全國基層檢察院政法專項編制一般是按地區(qū)人口比例定編，而檢察官員額比例又沒有明確規(guī)定，檢察官的員額數(shù)量在各基層檢察院參差不齊。由于大量案件在基層院辦理，一些基層院案多人少的矛盾日益凸顯，特別是執(zhí)法辦案的檢察官力量不足問題比較突出，以武穴市人民檢察院為例，全院每年辦理的審查批捕及公訴案件均在300余件以上，反貪、反瀆部門每年辦理自偵案件30余件以上，執(zhí)法辦案數(shù)量呈逐年遞增趨勢。但一線辦案檢察官力量不足，除院領導和安排在綜合部門的檢察官以及因地方性慣例提前離崗的“內(nèi)退”檢察官外，實際在一線辦案的檢察官僅占檢察官總數(shù)的二分之一左右，42名檢察官只有23人在一線業(yè)務部門辦案，一定程度上影響了執(zhí)法規(guī)范化建設和辦案效果質(zhì)量。在新形勢對辦案質(zhì)量和執(zhí)法規(guī)范化建設要求越來越高的情況下，要以此次司法體制改革為契機，大力加強檢察官隊伍建設，因地制宜，科學設定檢察官員額比例，既要嚴格控制，又不能“一刀切”，省、市、縣三級檢察官員額比例應有所不同，有所側(cè)重，不能以人口比例或編制數(shù)來確定檢察官員額，應側(cè)重于各檢察院檢察業(yè)務量來設置檢察官的員額比例。適當增加基層院檢察官員額比例或設置浮動員額比例，盡量向基層傾斜，確保基層檢察官員額比例足額到位，并形成相對穩(wěn)定的長效機制，促進基層檢察工作高效運轉(zhuǎn)和案件質(zhì)量及執(zhí)法規(guī)范化建設的有效提升。

（二）要建立相對獨立的基層檢察官隊伍建設管理體系

當前，一些基層檢察院對檢察官隊伍崗位安排不合理，業(yè)務素質(zhì)不高的問題普遍存在。檢察官年齡老化，斷檔問題還沒有完全解決。新、老檢察官隊伍銜接還不順暢。檢察官的等級制和晉升考核一直適用公務員管理模式。這些問題在司法體制改革中必須予以重視，加強研究和解決。建立相對獨立的檢察官職業(yè)化、專業(yè)化管理模式。一是要完善檢察官的選任機制。應當擴大檢察官的選任渠道，檢察官隊伍作為專業(yè)化、職業(yè)化程度都很高的群體，應當考慮在整個法律職業(yè)共同體吸收專業(yè)人才進入檢察官隊伍，實行有別于公務員的招錄制度。逐步建立健全檢察官逐級遴選機制。嚴把基層檢察院檢察官的入口關、任用關和出口關。盡量將檢察官安排在執(zhí)法辦案檢察業(yè)務部門，做到人盡其才，新老搭配，缺一補一，退一增一，充分發(fā)揮檢察官特有的職業(yè)作用。二是加強對檢察官隊伍的權責管理。既要賦予檢察官更廣泛地獨立行使檢察權的權力范圍，又應建立檢察官主辦責任制、案件終身制、權力運行責任制等制度，加強檢察官權力運行和監(jiān)督制約，用制度規(guī)范和管理檢察官隊伍。三是要加強檢察官隊伍素能提高。當前有的檢察官的能力素質(zhì)在一定程度上還不能完全勝任檢察官辦案責任制的要求，這種現(xiàn)象與檢察官任職條件中法律工作年限設定過低有一定原因。檢察官作為實踐性、經(jīng)驗型很強的職業(yè)，只有經(jīng)歷較長時間的經(jīng)驗累積，檢察官才能具備獨立辦案的能力，才有能力承擔辦案主體責任，因此有必要適當延長檢察官任職條件中從事法律工作的年限。且將檢察官任職學歷統(tǒng)一為本科以上。同時，要加強對檢察官隊伍的培訓和考核，實行能者上庸者下的機制，破除檢察官終身制，要以老帶新，以新促老，發(fā)揮老檢察官的經(jīng)驗作用和新檢察官的知識優(yōu)勢作用，互幫互助，共同提高，不斷提升檢察官執(zhí)法辦案的水平和能力。激發(fā)檢察官精神動力，形成爭先創(chuàng)優(yōu)，積極向上的良好氛圍。

（三）要適當提高基層檢察官的職業(yè)待遇

基層院檢察官待遇普遍偏低，尤其是到科級以上干部名額有限，一定程度上影響工作積極性和主動性。一些年齡偏大、工作時間長的檢察官，因名額有限，職級晉升緩慢且職級未與檢察官等級掛鉤等待遇問題而產(chǎn)生消極情緒，選擇非辦案崗位。論資排輩情況下，年輕檢察官晉級之路就更長，無法吸引優(yōu)秀人才，造成在人才選任和待遇機制上處于一種尷尬的局面。檢察機關是一個特殊職業(yè)主體，職業(yè)風險性高，特別是檢察官主辦案件終身責任制提出了更高的標準要求。這就要求責、權、利要相對掛鉤，增強執(zhí)法責任感，促進司法公正。一是要建立有別于公務員隊伍的檢察官薪酬制度。檢察官的工資標準一直執(zhí)行的與一般公務員序列相同的標準。這次，中央《改革決定》和《框架意見》都提出對法官、檢察官實行有別于普通公務員的管理制度，建立與法官、檢察官司法責任相適應的職業(yè)保障制度。這說明中央對司法職業(yè)的特殊性已經(jīng)有充分的考慮，因此，我們認為，在檢察官薪酬待遇上，應當考慮檢察官職業(yè)特點和執(zhí)法辦案責任風險，適當高于公務員的工資，并從立法上確定建立與檢察官職務序列對等的檢察官薪酬制度。二是要完善檢察官等級評定制度。對檢察官等級要嚴格落實考評機制，定期組織等級評定，按檢察官等級劃分職務序列，使等級與職務相對應，并按等級劃分工資標準。實行有別于檢察輔助人員、檢察行政人員的薪酬制度，使檢察官責、權、利相統(tǒng)一，確保檢察官職業(yè)化、專業(yè)化待遇落實。三是檢察官的職業(yè)待遇應向基層傾斜。切實解決基層檢察官職務偏低，晉級

緩慢，辦案工作量與實際收入不相對應的問題。