我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的回顧與展望

【摘 要】從1990年5月國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立上海外高橋保稅區(qū)至今，經(jīng)過20余年的發(fā)展，作為我國經(jīng)濟(jì)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、聯(lián)接國內(nèi)國際兩個(gè)市場特殊功能的重要平臺，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域從無到有、從少到多，形式不斷創(chuàng)新，面積逐步擴(kuò)大，并成為促進(jìn)對外貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。面臨后金融海嘯時(shí)期的全球經(jīng)濟(jì)新挑戰(zhàn)，通過整合海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的政策與功能，除了以低成本和低稅負(fù)直接吸引外資，實(shí)現(xiàn)彈性化和個(gè)性化服務(wù)，讓現(xiàn)有區(qū)域資源得以充分利用，發(fā)揮最大效能，對我國轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長方式、延長加工貿(mào)易價(jià)值鏈具有特殊意義。

【關(guān)鍵詞】對外貿(mào)易；海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域；發(fā)展；整合

一、引言

“海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域”一詞我國官方首次正式使用于2006年生效的海關(guān)總署令《海關(guān)對保稅物流園區(qū)的管理辦法》中。目前，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域有6種模式：保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流園區(qū)、跨境工業(yè)園區(qū)（因地理位置特殊現(xiàn)全國只有一個(gè)珠澳跨境工業(yè)園區(qū)在此不做分析）、保稅港區(qū)和綜合保稅區(qū)。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是我國經(jīng)濟(jì)承接產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的重要平臺，是招商引資的前沿陣地，也是資源集約化程度最高、對外向型經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)最大的戰(zhàn)略高地，其發(fā)展和未來走向?qū)τ谖覈庸さ霓D(zhuǎn)型升級以及對對外易的發(fā)展有著特殊意義。

二、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域概述

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域是指經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，設(shè)立在中華人民共和國境內(nèi)，賦予承接國際產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移、聯(lián)接國內(nèi)國際兩個(gè)市場的特殊功能和政策，由海關(guān)為主實(shí)施封閉監(jiān)管的特定經(jīng)濟(jì)功能區(qū)域。區(qū)域內(nèi)實(shí)行普遍均優(yōu)于境內(nèi)其它地區(qū)的海關(guān)監(jiān)管政策，具有“境內(nèi)關(guān)外”的特色，即在該區(qū)域內(nèi)流通的貨物視同于在關(guān)境以外，基本不受本國進(jìn)出口稅收政策和貿(mào)易管制政策的約束，同時(shí)區(qū)域內(nèi)的海關(guān)監(jiān)管方式較為簡化。究其根本，國家建立海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的目的在于通過降低特殊區(qū)域內(nèi)國際間貨物的流通成本，吸引和發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易和進(jìn)出口貿(mào)易，利用外資、引進(jìn)先進(jìn)技術(shù)和科學(xué)管理方法，增加勞動就業(yè)，開拓國際市場、擴(kuò)大出口、增加外匯收入，最終實(shí)現(xiàn)促進(jìn)本地區(qū)乃至本國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

三、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域發(fā)展沿革

自改革開放以來，我國積極借鑒國際上的成功經(jīng)驗(yàn)，不斷探索建設(shè)有中國特色經(jīng)濟(jì)的道路，在海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)哟紊现饾u推進(jìn)，取得了一個(gè)又一個(gè)新的突破。

1.保稅區(qū)

1990年5月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立了我國第一個(gè)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域——上海外高橋保稅區(qū)，定位為“保稅倉儲、出口加工、轉(zhuǎn)口貿(mào)易”三大功能。保稅區(qū)作為我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域最早出現(xiàn)的一種形式得到迅速發(fā)展，短短6年，國務(wù)院又相繼批準(zhǔn)設(shè)立了天津港、深圳沙頭角、深圳福田、廣州、大連、?？?、廈門象嶼、張家港、寧波、福州、青島、汕頭、深圳鹽田和珠海等保稅區(qū)，基本覆蓋了所有沿海重要口岸。但1996年之后，鑒于保稅區(qū)在建設(shè)和發(fā)展過程中出現(xiàn)的一系列問題，尤其出現(xiàn)較為嚴(yán)重的走私案件后，國家取消了初期設(shè)計(jì)的入?yún)^(qū)退稅功能，這使保稅區(qū)的發(fā)展受到嚴(yán)重制約。之后國務(wù)院停止批準(zhǔn)設(shè)立新的保稅區(qū)。

2.出口加工區(qū)

2000年4月，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)又一海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域——出口加工區(qū)開始試點(diǎn)，首批試點(diǎn)加工區(qū)15個(gè)?；谥暗谋６悈^(qū)政策，出口加工區(qū)主要側(cè)重于發(fā)展加工貿(mào)易，擴(kuò)大產(chǎn)品出口，其分布不僅限于東部沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，還包含了四川成都、湖北武漢、廣西北海、陜西西安、重慶、河南鄭州、安徽蕪湖、烏魯木齊、江西九江、南昌、郴州等中西部地區(qū)。目前全國批準(zhǔn)設(shè)立的出口加工區(qū)已多達(dá)69個(gè)。但由于缺少保稅物流功能、減免稅設(shè)備無限期監(jiān)管、邊角廢料難以出區(qū)處理等問題制約了出口加工區(qū)的進(jìn)一步發(fā)展。

3.保稅物流園區(qū)

2003年12月，國務(wù)院批準(zhǔn)上海在保稅區(qū)的基礎(chǔ)上，設(shè)立上海外高橋保稅物流園區(qū)，進(jìn)行區(qū)港聯(lián)動試點(diǎn)。保稅物流園區(qū)是在探索保稅區(qū)與港區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展的基礎(chǔ)上建立起來的又一種海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的形式，其側(cè)重點(diǎn)是依托港口資源，加快發(fā)展國際物流產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)采購、配送、分撥等物流功能。2004年8月，國務(wù)院又批復(fù)同意在天津、深圳、大連、廈門、張家港、寧波和青島等保稅區(qū)設(shè)立物流園區(qū)。截至2013年底，全國運(yùn)作中的保稅物流園區(qū)已超過50個(gè)。

4.保稅港區(qū)

2005年6月，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立上海洋山保稅港區(qū)，2006年8月和10月，又分別批準(zhǔn)設(shè)立天津東疆保稅港區(qū)和大連大窯灣保稅港區(qū)。保稅港區(qū)具備港區(qū)、物流、加工、展示四大功能，全面發(fā)展港口作業(yè)、中轉(zhuǎn)、國際配送、國際采購、轉(zhuǎn)口貿(mào)易、出口加工、展示七個(gè)方面的業(yè)務(wù)，是我國目前形式最新穎、布局最完備、功能最齊全、政策最優(yōu)惠、運(yùn)作最寬松的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域，其運(yùn)作模式也最接近國際上自由貿(mào)易區(qū)的運(yùn)作慣例。2014年5月5日，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的第14個(gè)保稅港區(qū)——福州保稅港區(qū)（一期）正式封關(guān)運(yùn)作。

四、海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展趨勢

從保稅區(qū)到出口加工區(qū)，從保稅物流園區(qū)到保稅港區(qū)，我國的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域從無到有、從少到多，形式不斷創(chuàng)新，面積逐步擴(kuò)大，并成為促進(jìn)對外貿(mào)易和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要力量。

1.海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域之“特”

海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的“特別”之處歸納起來，主要在于以下政策優(yōu)勢：一是海關(guān)監(jiān)管政策。特殊監(jiān)管區(qū)域?qū)嵭泻ｊP(guān)物理圍網(wǎng)封閉管理，進(jìn)行簡化快速通關(guān)作業(yè)。二是稅收政策。入?yún)^(qū)企業(yè)生產(chǎn)自用的設(shè)備、原材料、辦公用品可以免稅；同時(shí)區(qū)外入?yún)^(qū)的國產(chǎn)設(shè)備、原材料、基建物資等可以退稅。三是進(jìn)出口政策。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域內(nèi)企業(yè)一律實(shí)行以企業(yè)為單元的電子賬冊監(jiān)管，加工貿(mào)易限制類商品可以在區(qū)內(nèi)生產(chǎn)，且不實(shí)行保證金臺賬制度。四是物流政策。各特殊監(jiān)管區(qū)域之間的貨物可以自由流轉(zhuǎn)。

2.目前海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況

截至2013年底，全國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域共計(jì)110余個(gè)，總規(guī)劃面積441.1平方公里，驗(yàn)收面積235.8平方公里，進(jìn)出口總值7074.7億美元，同比增長16.6%，占同期外貿(mào)進(jìn)出口的17%，比上年增加1.3個(gè)百分點(diǎn)，解決就業(yè)約190萬人，成為中國外資高度集聚區(qū)和地區(qū)經(jīng)濟(jì)的重要增長點(diǎn)。但海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域總體布局呈現(xiàn)出南多北少、東多西少；東部沿海地區(qū)分布較為集中且種類齊全、中西部經(jīng)濟(jì)區(qū)域種類布局相對單一且分散的問題。而且海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域依地方政府的申請而批準(zhǔn)設(shè)立，同時(shí)存在區(qū)域化發(fā)展產(chǎn)業(yè)同構(gòu)甚至惡性競爭的現(xiàn)象。

3. 海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域面臨整合

20多年來，我國保稅區(qū)、出口加工區(qū)等各種海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)都得到了充分的發(fā)展，但功能、政策、適用法律法規(guī)和海關(guān)監(jiān)管制度的不一致，既不利于我國保稅監(jiān)管格局的一體化建設(shè)，也不利于其自身的發(fā)展，因此區(qū)域整合勢在必行。早在2005年，國務(wù)院副總理吳儀在全國出口加工區(qū)工作會議上就提出“要繼續(xù)深化保稅加工和保稅物流監(jiān)管制度改革，對各類特殊監(jiān)管區(qū)域和場所進(jìn)行功能整合”，“配合特殊監(jiān)管區(qū)域功能整合，實(shí)現(xiàn)各類特殊監(jiān)管區(qū)域優(yōu)惠政策疊加和整合”。2006 年溫家寶總理視察海關(guān)總署時(shí)把區(qū)域整合工作提高到轉(zhuǎn)變外貿(mào)增長方式這一高度，提出要“推進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)整合，充分發(fā)揮特殊監(jiān)管區(qū)域的示范、導(dǎo)向和輻射作用，增強(qiáng)國內(nèi)配套能力，延長加工貿(mào)易價(jià)值鏈。加快建立新型保稅監(jiān)管體系，積極支持大型物流樞紐、區(qū)域性物流中心建設(shè)，更好地承接國際現(xiàn)代服務(wù)業(yè)轉(zhuǎn)移”。王岐山副總理在2008 年視察海關(guān)時(shí)明確強(qiáng)調(diào)要將海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)整合成統(tǒng)一的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)。

4.海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域整合方向

區(qū)域整合不僅是我國外貿(mào)發(fā)展的內(nèi)在需求，也已經(jīng)成為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域可持續(xù)發(fā)展的重要命題。整合意味著對我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)各種因歷史原因被分散化的要素重新組合，形成新的發(fā)展模式，以利于在經(jīng)濟(jì)建設(shè)中發(fā)揮更大的作用。一是從宏觀發(fā)展策略上進(jìn)行整合，打破行政區(qū)域限制，統(tǒng)一區(qū)域規(guī)劃，探索區(qū)域可持續(xù)發(fā)展之路。二是從經(jīng)濟(jì)優(yōu)惠政策功能方面進(jìn)行整合，逐步形成更加符合當(dāng)代國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的新模式。三是從海關(guān)監(jiān)管模式中進(jìn)行整合，減少因?yàn)楸O(jiān)管模式不同而對海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)發(fā)展產(chǎn)生的制約。鑒于我國海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的發(fā)展現(xiàn)狀，應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注現(xiàn)有海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域功能的提高與完善，通過對現(xiàn)行特殊監(jiān)管區(qū)域的整合，讓現(xiàn)有區(qū)域資源得到充分利用，發(fā)揮最大效能，最新的海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域——綜合保稅區(qū)即為這一思路的明顯舉措。

2006年12月蘇州工業(yè)園綜合保稅區(qū)作為海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)“功能整合、政策疊加”的示范點(diǎn)獲得國務(wù)院的批準(zhǔn)（將出口加工區(qū)、保稅物流中心和海關(guān)直通監(jiān)管點(diǎn)進(jìn)行整合），集保稅區(qū)、出口加工區(qū)、保稅物流區(qū)、港口等多項(xiàng)功能于一身，理論上達(dá)到國外自由貿(mào)易區(qū)的基本功能。截至2013年，國務(wù)院批準(zhǔn)設(shè)立的綜合保稅區(qū)達(dá)到31個(gè)。

五、結(jié)語

二十余年來，海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域在我國的對外貿(mào)易中發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，特別是2008 年由美國次貨危機(jī)引發(fā)的金融危機(jī)席卷全球，六年后的今天金融海嘯余波猶存，歐美經(jīng)濟(jì)始終未走出頹勢，我國外貿(mào)企業(yè)績效也受到極大負(fù)面影響。海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)處于我國與世界市場交界點(diǎn)，更是首當(dāng)其沖。如何促進(jìn)海關(guān)特殊監(jiān)管區(qū)域的不斷發(fā)展，在功能定位、區(qū)位布局、政策、產(chǎn)業(yè)發(fā)展等方面的整合具有特殊的意義并且勢在必行。

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作者簡介：

陳科（1977—），女，上海淞江人，碩士研究生，研究方向國際經(jīng)濟(jì)與貿(mào)易。