中式反壟斷風(fēng)暴

沈寅飛

我國(guó)反壟斷調(diào)查的透明度仍有待提高，因?yàn)榉磯艛喾ú](méi)有對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)公開(kāi)執(zhí)法信息有強(qiáng)制性規(guī)定，就連處理結(jié)果也僅僅是規(guī)定“可以”向社會(huì)公布

8月20日，國(guó)家發(fā)改委發(fā)布消息，對(duì)日本住友等汽車(chē)八家零部件企業(yè)價(jià)格壟斷行為依法處罰約8億元，對(duì)日本精工等四家軸承企業(yè)價(jià)格壟斷行為依法處罰約4億元，合計(jì)罰款超12億元。這是2008年反壟斷法實(shí)施以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委披露的最大罰單。

如果說(shuō)去年的一波反壟斷熱潮掀開(kāi)了中國(guó)密集反壟斷的大幕，那么今年對(duì)手機(jī)芯片、汽車(chē)等多領(lǐng)域的反壟斷調(diào)查揭開(kāi)了這部大劇的第一個(gè)小高潮。巨額的罰款、略顯神秘的反壟斷調(diào)查，引起了越來(lái)越多的社會(huì)關(guān)注。很多人好奇：中國(guó)的反壟斷調(diào)查是由哪個(gè)機(jī)構(gòu)主導(dǎo)，如何啟動(dòng)調(diào)查？涉案企業(yè)又該如何應(yīng)對(duì)？

反壟斷執(zhí)法的三駕馬車(chē)

自《反壟斷法》于2008年8月1日施行后，我國(guó)設(shè)立了國(guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)，負(fù)責(zé)組織、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)反壟斷工作，具體執(zhí)法工作則由商務(wù)部、國(guó)家工商行政管理總局和國(guó)家發(fā)改委這三家機(jī)構(gòu)分頭展開(kāi)。這與國(guó)外反壟斷機(jī)構(gòu)的設(shè)置并不相同，如英、德等國(guó)一般都由專門(mén)的、獨(dú)立的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)反壟斷調(diào)查。

“這是最不理想的但最符合實(shí)際的選擇?！北本┐髮W(xué)競(jìng)爭(zhēng)法教授盛杰民接受《方圓》記者采訪時(shí)說(shuō)，“雖然很多國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)是設(shè)立一個(gè)專門(mén)的反壟斷機(jī)構(gòu)來(lái)實(shí)施反壟斷法，但由于我國(guó)歷史形成的政府體系和這幾個(gè)機(jī)構(gòu)介入反壟斷方面的工作現(xiàn)狀，才形成‘三駕馬車(chē)并行的局面”。

“一部法律的執(zhí)法機(jī)構(gòu)本應(yīng)該只有一個(gè)，但現(xiàn)在商務(wù)部、國(guó)家工商總局和國(guó)家發(fā)改委已有的相關(guān)行政權(quán)力與反壟斷法規(guī)定的執(zhí)法權(quán)存在競(jìng)合?！眹?guó)務(wù)院反壟斷委員會(huì)專家咨詢組副組長(zhǎng)黃勇向《方圓》記者介紹說(shuō)，商務(wù)部享有反壟斷執(zhí)法權(quán)的主要依據(jù)是2006年以商務(wù)部為首的六部委共同發(fā)布的《外國(guó)投資者并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《規(guī)定》）。根據(jù)《規(guī)定》第10條的規(guī)定，商務(wù)部對(duì)外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)享有審查權(quán)，包括反壟斷審查的權(quán)力。國(guó)家工商行政管理總局享有反壟斷執(zhí)法權(quán)的依據(jù)主要是《反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法》。它的壟斷執(zhí)法活動(dòng)集中在禁止濫用市場(chǎng)支配地位的方面。此外，它還有權(quán)監(jiān)管不涉及價(jià)格問(wèn)題的壟斷協(xié)議。國(guó)家發(fā)改委享有反壟斷執(zhí)法權(quán)的主要依據(jù)是我國(guó)《價(jià)格法》。該法第14條第1款規(guī)定，經(jīng)營(yíng)者不得相互串通，操縱市場(chǎng)價(jià)格，損害其他經(jīng)營(yíng)者或者消費(fèi)者的合法權(quán)益。國(guó)家發(fā)改委下屬的價(jià)格司主要任務(wù)是禁止價(jià)格卡特爾以及涉及價(jià)格的其他壟斷行為。

“三駕馬車(chē)”執(zhí)法分工有優(yōu)勢(shì)也有不足之處。“優(yōu)勢(shì)在于原來(lái)各部門(mén)熟悉自己的反壟斷方面的相關(guān)業(yè)務(wù)，更利于開(kāi)展工作，并且在客觀上形成了一定的競(jìng)爭(zhēng)性。”黃勇說(shuō)，“當(dāng)然，缺點(diǎn)更多，建立一個(gè)統(tǒng)一的、權(quán)威的專業(yè)反壟斷機(jī)構(gòu)是大勢(shì)所趨，符合我國(guó)機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)，多頭執(zhí)法雖然現(xiàn)在還沒(méi)有出現(xiàn)沖突的情況，但可能在將來(lái)出現(xiàn)重復(fù)行政行為、職權(quán)交叉等問(wèn)題”。

“目前，這三個(gè)部委的分工很明確，各自的工作也越做越細(xì)致，如商務(wù)部從2005年以來(lái)一直在從事關(guān)于經(jīng)營(yíng)者集中的申報(bào)工作，對(duì)并購(gòu)工作的論證過(guò)程和信息發(fā)布越來(lái)越規(guī)范，得到國(guó)際和國(guó)內(nèi)企業(yè)的好評(píng)?！笔⒔苊裾f(shuō)，“但是，由于在執(zhí)法力度、風(fēng)格、對(duì)相關(guān)熟悉程度等方面存在差異，這種多元化的反壟斷執(zhí)法模式有可能在貫徹落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)政策與產(chǎn)業(yè)政策時(shí)發(fā)生不協(xié)調(diào)的局面”。

除了國(guó)家級(jí)的反壟斷調(diào)查，根據(jù)反壟斷法規(guī)定，國(guó)務(wù)院反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可授權(quán)省級(jí)政府相應(yīng)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)有關(guān)反壟斷法執(zhí)法工作。大成律師事務(wù)所合伙人魏士廩說(shuō)：“在案件調(diào)查的具體管轄范圍劃分上，中央一級(jí)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)跨省、自治區(qū)、直轄市的壟斷案件。省級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)一般只受理本行政區(qū)域內(nèi)的壟斷案件，當(dāng)發(fā)現(xiàn)壟斷行為時(shí)，須向中央級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告并接受指定管轄。當(dāng)壟斷行為發(fā)生地和企業(yè)所在地不在地區(qū)時(shí)，一般由被調(diào)查對(duì)象機(jī)構(gòu)注冊(cè)地或者主要經(jīng)營(yíng)地的反壟斷機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)查處?！?/p>

各有側(cè)重的反壟斷調(diào)查

“大多數(shù)反壟斷調(diào)查的啟動(dòng)都是來(lái)自舉報(bào)。比如中國(guó)電信、高通、微軟等案件?！碑?dāng)記者問(wèn)及當(dāng)前反壟斷調(diào)查主要的發(fā)起手段是什么時(shí)，盛杰民舉例說(shuō)。根據(jù)反壟斷法任何單位和個(gè)人都有權(quán)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)進(jìn)行舉報(bào)。他說(shuō)：“舉報(bào)采用書(shū)面形式并提供相關(guān)事實(shí)和證據(jù)的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的調(diào)查?！贝送?，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)也應(yīng)當(dāng)依據(jù)職權(quán)主動(dòng)調(diào)查。反壟斷調(diào)查的手段則主要有5種，包括現(xiàn)場(chǎng)檢查，要求被調(diào)查對(duì)象說(shuō)明情況，查閱、復(fù)制相關(guān)文件資料，查封、扣押相關(guān)證據(jù)和查詢經(jīng)營(yíng)者的銀行賬戶。

自2013年以來(lái)，國(guó)家發(fā)改委在反壟斷調(diào)查上突然發(fā)力，查處了三星等企業(yè)液晶面板價(jià)格壟斷案、茅臺(tái)五糧液價(jià)格壟斷案、奶粉價(jià)格壟斷案、上海黃鉑金飾品價(jià)格壟斷案。今年對(duì)高通、微軟和多家日企的反壟斷調(diào)查又將反壟斷工作推向新一波的高潮?！皟r(jià)格問(wèn)題最為敏感，而且發(fā)改委在處理案件的風(fēng)格上比較‘潑辣，調(diào)查處理時(shí)間較短，所以社會(huì)對(duì)發(fā)改委的反壟斷調(diào)查更為關(guān)注?！笔⒔苊窠忉尩?。

此外，盛杰民還指出，三個(gè)部委的執(zhí)法習(xí)慣存在差異。發(fā)改委反壟斷調(diào)查工作主要由價(jià)格監(jiān)督檢查與反壟斷局承擔(dān)，該部門(mén)以往的工作因與《價(jià)格法》關(guān)系緊密，所以比較注重市場(chǎng)價(jià)格的公平性。對(duì)于社會(huì)大眾而言，價(jià)格的漲跌常常是他們最為關(guān)注的。發(fā)改委借助媒體公布處罰結(jié)果，這些案件具有典型性，處罰力度較大，常常能左右相關(guān)產(chǎn)品的價(jià)格，再加上媒體的深度挖掘，密集報(bào)道，造成的影響力較大。商務(wù)部一直以來(lái)從事外資并購(gòu)境內(nèi)企業(yè)的審查工作，通過(guò)其官網(wǎng)公布反壟斷案件處理結(jié)果成為一種慣例，漸漸地成為一項(xiàng)常態(tài)化的工作，因此社會(huì)對(duì)它的關(guān)注度不如發(fā)改委。國(guó)家工商總局目前公布的主要是一些涉案標(biāo)的較小案件，正在進(jìn)行調(diào)查的一些濫用市場(chǎng)支配地位的大案要案難度大、要求高，短時(shí)間內(nèi)不能對(duì)外公布結(jié)果，因此，社會(huì)關(guān)注度也就不那么高了。

中國(guó)反壟斷調(diào)查的“神秘性”使得社會(huì)大眾對(duì)此更加關(guān)注。在國(guó)外，很多國(guó)家在網(wǎng)上實(shí)時(shí)公布反壟斷調(diào)查的進(jìn)度，而在我國(guó)，企業(yè)、個(gè)人很少能從正面獲知調(diào)查啟動(dòng)時(shí)間、調(diào)查過(guò)程等具體信息，取而代之的是媒體爆料或者通過(guò)其他途徑的推測(cè)。這同我國(guó)的法律規(guī)定有關(guān)，《反壟斷法》第44條規(guī)定：“反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)對(duì)涉嫌壟斷行為調(diào)查核實(shí)后，認(rèn)為構(gòu)成壟斷行為的，應(yīng)當(dāng)依法作出處理決定，并可以向社會(huì)公布?！庇纱丝梢?jiàn)，我國(guó)的反壟斷法并沒(méi)有對(duì)執(zhí)法機(jī)構(gòu)公開(kāi)執(zhí)法信息有強(qiáng)制性規(guī)定，就連處理結(jié)果也僅僅是“可以”向社會(huì)公布。

“我國(guó)反壟斷調(diào)查的透明度確實(shí)需要不斷地提高。”黃勇向記者表明了他的看法，“但我們也應(yīng)該看到，我們的執(zhí)法機(jī)構(gòu)也在不斷努力，如國(guó)家工商總局對(duì)一些案件的案情公布越來(lái)越詳細(xì)，商務(wù)部對(duì)有些反壟斷案件的說(shuō)明從幾百字上升到現(xiàn)在的千字、萬(wàn)字，這是一個(gè)逐步透明化的過(guò)程”。黃勇解釋說(shuō)：“當(dāng)一部新法律實(shí)施時(shí)，相關(guān)的執(zhí)法部門(mén)需要一個(gè)學(xué)習(xí)執(zhí)法和經(jīng)驗(yàn)積累的過(guò)程，并且社會(huì)對(duì)這部法律的認(rèn)識(shí)也需要逐步提升。從這兩個(gè)方面講，反壟斷調(diào)查的先冷后熱現(xiàn)象，其實(shí)是一個(gè)能量積蓄的過(guò)程。中國(guó)的反壟斷法從實(shí)施到現(xiàn)在僅僅六年，雖然時(shí)間并不算長(zhǎng)，但近兩年正慢慢進(jìn)入常態(tài)化的執(zhí)法狀態(tài)?！?/p>

反壟斷不止針對(duì)外國(guó)公司

自7月28日以來(lái)，國(guó)家工商總局多次突擊檢查了微軟在中國(guó)大陸的幾個(gè)辦公場(chǎng)所，消息一出，引起媒體聚焦?！斑@種突擊檢查在反壟斷調(diào)查中被多次使用，雖然可能引來(lái)批評(píng)，但這仍然是符合法律程序的。”盛杰民說(shuō)。

8月22日，國(guó)家發(fā)改委網(wǎng)站披露，高通總裁于21日就壟斷問(wèn)題與發(fā)改委官員交換意見(jiàn)，表示愿意就調(diào)查的問(wèn)題作出改進(jìn)。對(duì)中國(guó)反壟斷調(diào)查中外企頻繁受到調(diào)查，外媒和一些跨國(guó)公司提出質(zhì)疑，認(rèn)為中國(guó)政府存在地方保護(hù)主義傾向。但這一觀點(diǎn)并未得到反壟斷學(xué)者的認(rèn)同。“我國(guó)的反壟斷法對(duì)調(diào)查對(duì)象一視同仁，并不針對(duì)外企，在以往的反壟斷調(diào)查中涉及央企、國(guó)企、非公企業(yè)和行業(yè)協(xié)會(huì)等的案件也比比皆是?！秉S勇說(shuō)。

“任何國(guó)家的競(jìng)爭(zhēng)政策都應(yīng)該維護(hù)其本國(guó)的利益。我國(guó)目前發(fā)生壟斷現(xiàn)象最多的主體是跨國(guó)公司和油、電等領(lǐng)域的公有制企業(yè)。即便公有制企業(yè)服務(wù)于本國(guó)經(jīng)濟(jì)，我國(guó)的反壟斷機(jī)構(gòu)也沒(méi)有放松對(duì)它們的監(jiān)督，公有制企業(yè)遭到反壟斷調(diào)查的案件也時(shí)有發(fā)生。如茅臺(tái)、五糧液公司因限定全國(guó)經(jīng)銷(xiāo)商向第三人轉(zhuǎn)售商品的最低價(jià)格，構(gòu)成縱向壟斷，于2013年2月分別被處以2.47億元和2.02億元的罰款。而跨國(guó)公司則更應(yīng)該反思，為什么它的壟斷行為不單單在我國(guó)受到調(diào)查，在其母國(guó)或者其他國(guó)家同樣也不斷受到處罰。因此，從這個(gè)角度上說(shuō)，跨國(guó)公司與其質(zhì)疑中國(guó)反壟斷調(diào)查的公平公正性，不如好好審視自己經(jīng)營(yíng)行為的合法性?！笔⒔苊裾f(shuō)。

“我國(guó)對(duì)跨國(guó)公司的查處完全按照法律程序進(jìn)行。從最近查處的日企壟斷案例中可以看出，跨國(guó)公司的壟斷行為隱秘性強(qiáng)、持續(xù)時(shí)間長(zhǎng)、危害性大。發(fā)改委充分運(yùn)用反壟斷調(diào)查中的‘寬大制度，促使該壟斷聯(lián)盟及時(shí)瓦解，既節(jié)約了行政成本又對(duì)可能發(fā)生的壟斷聯(lián)盟形成了威懾，有力地維護(hù)了我國(guó)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展。”盛杰民補(bǔ)充說(shuō)道。

如何應(yīng)對(duì)反壟斷調(diào)查

反壟斷調(diào)查罰款雖然驚人，但反壟斷法也賦予了企業(yè)行政復(fù)議和行政訴訟的救濟(jì)權(quán)利。魏士廩告訴《方圓》記者，對(duì)反壟斷處罰決定不服，當(dāng)事人可以申請(qǐng)行政復(fù)議，如果不服省級(jí)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)裁決的，既可以向該省人民政府申請(qǐng)復(fù)議，也可以向相關(guān)國(guó)務(wù)院部門(mén)申請(qǐng)復(fù)議。當(dāng)對(duì)中央一級(jí)的反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)的處罰決定不服時(shí)，可以直接向相關(guān)國(guó)務(wù)院部門(mén)申請(qǐng)行政復(fù)議。如果，對(duì)行政復(fù)議決定不服的，可以向人民法院提起行政訴訟；也可以向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決。但需要明確的是，向國(guó)務(wù)院申請(qǐng)裁決后，國(guó)務(wù)院作出的為最終裁決，也就是意味著不能再向人民法院提起行政訴訟了。然而面對(duì)如此巨額的罰款，幾乎所有的企業(yè)都選擇了主動(dòng)承認(rèn)錯(cuò)誤、按期繳納罰款。

在魏士廩和中倫文德律師事務(wù)所律師甄慶貴共同執(zhí)筆的《2013年中國(guó)反壟斷報(bào)告》中對(duì)企業(yè)認(rèn)罰現(xiàn)象作出了一些分析：中國(guó)反壟斷法規(guī)定的處罰比例為經(jīng)營(yíng)者上一年度銷(xiāo)售額的1%-10%，在此范圍內(nèi)，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可根據(jù)具體情況自由裁量。雖然反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)在調(diào)查過(guò)程中一般都掌握了充足的證據(jù)，但多數(shù)情況下仍會(huì)給予被調(diào)查企業(yè)申辯的機(jī)會(huì)，讓其充分表達(dá)自己的意見(jiàn)。與此同時(shí)，執(zhí)法機(jī)構(gòu)往往會(huì)要求被調(diào)查企業(yè)簽署或提交自認(rèn)報(bào)告，表明對(duì)處罰結(jié)果的態(tài)度。企業(yè)也常常希望執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠減少或免除處罰，以減少經(jīng)濟(jì)損失。因此，多數(shù)企業(yè)也都在這個(gè)階段提交了自認(rèn)報(bào)告和相關(guān)證據(jù)，這也使得其在面對(duì)處罰結(jié)果時(shí)，難以提起行政復(fù)議和行政訴訟。

魏士廩說(shuō)：“在被調(diào)查期間，企業(yè)可以向執(zhí)法機(jī)構(gòu)提出陳述和申辯。如果執(zhí)法機(jī)構(gòu)給出的預(yù)處罰通知書(shū)罰款金額較大，企業(yè)可以向執(zhí)法機(jī)構(gòu)申請(qǐng)聽(tīng)證。這種申辯能對(duì)最終的處罰產(chǎn)生很大的影響。”比如，在發(fā)改委反壟斷局在對(duì)12家日企的反壟斷調(diào)查過(guò)程中，住友提出了書(shū)面陳述申辯材料。發(fā)改委反壟斷局采納了該材料，并將住友的罰款金額調(diào)減5232萬(wàn)元人民幣。

據(jù)魏士廩介紹，在具體案件中存在很多被調(diào)查企業(yè)可以爭(zhēng)取的地方：首先，被調(diào)查的企業(yè)應(yīng)積極爭(zhēng)取適用中止調(diào)查程序。根據(jù)反壟斷法的相關(guān)規(guī)定，對(duì)反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)調(diào)查的涉嫌壟斷行為，被調(diào)查的經(jīng)營(yíng)者承諾在反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)認(rèn)可的期限內(nèi)采取具體措施消除該行為后果的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定中止調(diào)查。經(jīng)營(yíng)者履行承諾的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以決定終止調(diào)查。其次，被調(diào)查的企業(yè)可以爭(zhēng)取免責(zé)。

反壟斷法規(guī)定了具體免責(zé)條件，包括“為改進(jìn)技術(shù)、研究開(kāi)發(fā)新產(chǎn)品”等。再次，被調(diào)查企業(yè)可以爭(zhēng)取減輕處罰。經(jīng)營(yíng)者主動(dòng)向反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)報(bào)告達(dá)成壟斷協(xié)議的有關(guān)情況并提供重要證據(jù)的，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)可以酌情減輕或者免除對(duì)該經(jīng)營(yíng)者的處罰。最后，被調(diào)查企業(yè)應(yīng)當(dāng)爭(zhēng)取有利的罰款基數(shù)的計(jì)算方法。反壟斷法并沒(méi)有明確規(guī)定處罰基數(shù)“上一年度銷(xiāo)售額”指的是經(jīng)營(yíng)者在全球范圍的銷(xiāo)售額還是僅在相關(guān)國(guó)家的銷(xiāo)售額，也未明確其指的是相關(guān)市場(chǎng)內(nèi)的銷(xiāo)售額還是全部產(chǎn)品或服務(wù)的銷(xiāo)售額。因此被調(diào)查企業(yè)應(yīng)積極在向執(zhí)法機(jī)關(guān)提交的文件中說(shuō)明涉嫌壟斷行為所涉及的相關(guān)產(chǎn)品和地域市場(chǎng)。將所涉及的相關(guān)產(chǎn)品和地域市場(chǎng)限定到最客觀的范圍。

就此，盛杰民從另一個(gè)角度提出了自己的看法：“如果企業(yè)想從源頭上避免因壟斷行為而被處罰，最重要的應(yīng)該做好兩點(diǎn)，一是企業(yè)要經(jīng)常進(jìn)行自我評(píng)估，避免在生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)中出現(xiàn)壟斷行為；二是要經(jīng)常與反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)溝通交流，在法律允許的范圍內(nèi)創(chuàng)造收益?！?/p>

“當(dāng)企業(yè)出現(xiàn)了一些反壟斷行為時(shí)，確實(shí)應(yīng)該積極地承認(rèn)錯(cuò)誤，主動(dòng)進(jìn)行整改。但企業(yè)遭遇自己的合法經(jīng)營(yíng)行為被調(diào)查處罰時(shí)，更應(yīng)該大膽地提出抗辯理由，因?yàn)檫@不僅是在維護(hù)企業(yè)的自身利益，更是在促進(jìn)反壟斷制度的完善，維護(hù)法律的公平和尊嚴(yán)?！笔⒔苊裾f(shuō)。

卡特爾

壟斷利益集團(tuán)、壟斷聯(lián)盟、企業(yè)聯(lián)合、同業(yè)聯(lián)盟（Cartel）也稱卡特爾，是壟斷組織的一種表現(xiàn)形式，是由一系列生產(chǎn)類似產(chǎn)品的企業(yè)組成的聯(lián)盟，通過(guò)某些協(xié)議或規(guī)定來(lái)控制該產(chǎn)品的產(chǎn)量和價(jià)格，但聯(lián)盟的各個(gè)企業(yè)在生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)、財(cái)務(wù)上仍舊獨(dú)立。