戶口“含金量”之別

汪崢

不過一紙戶籍，緣何爭(zhēng)議萬分，改革維艱？

“許多的福利待遇與戶籍制度長期掛鉤，難以剝離。僅僅戶籍制度本身來說，是一件很容易的事，但是和各種福利待遇捆綁在一起，就很難改了?！惫膊扛辈块L黃明說。

據(jù)全國人大財(cái)經(jīng)委副主任委員辜勝阻統(tǒng)計(jì)，現(xiàn)行戶籍管理制度導(dǎo)致了60多種城鄉(xiāng)間的不平等福利。

戶籍制度調(diào)節(jié)城市規(guī)模的功能，也越來越被人詬病。通過市場(chǎng)或稅收來解決似乎更為合理和科學(xué)。

國家發(fā)改委一位司長告訴《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者，各部門對(duì)戶籍改革的方向并沒有多少爭(zhēng)議，但由于牽涉利益和財(cái)權(quán)，“改革需要時(shí)間”。

對(duì)決策層和相關(guān)部委而言，認(rèn)清戶籍制度癥結(jié)的成因及現(xiàn)狀，是探索改革的前提。

“身份限制”

2014年7月24日，國務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍制度改革的意見》（下稱《意見》），重啟新一輪戶籍改革帷幕。

公安部副部長黃明解讀說，改革的目標(biāo)是到2020年“努力實(shí)現(xiàn)1億左右農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口和其他常住人口在城鎮(zhèn)落戶”，并“統(tǒng)一城鄉(xiāng)戶口登記制度，全面實(shí)施居住證制度”。

這意味著實(shí)施了半個(gè)多世紀(jì)的城鄉(xiāng)二元戶籍體系，即將壽終正寢——至少在名義上。

中國的戶籍管理制度形成久遠(yuǎn)。肇始于戰(zhàn)國、成熟于漢代、完善于唐朝的古代戶籍制度，捆綁著地權(quán)與賦役。從商代的“登人”到漢代的“編戶齊民”，再到宋代的“保甲制”，人口管理制度一直在發(fā)展，戶籍也有不同的含義。如宋代，土地私有制進(jìn)一步發(fā)展，征收賦稅漸以田畝為主，戶籍遂按有無土地分為主戶、客戶，并按土地多少分別戶等。

至上世紀(jì)初，戶籍管制一度取消，實(shí)行遷徙自由。當(dāng)前的二元戶籍制度形成于解放初這一特殊歷史階段。

1958年，時(shí)任公安部部長的羅瑞卿在解釋《中華人民共和國戶口登記條例》時(shí)說：“我國社會(huì)主義建設(shè)的方針，是在優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)的基礎(chǔ)上，發(fā)展工業(yè)和發(fā)展農(nóng)業(yè)同時(shí)并舉”，因此，“既不能讓城市勞動(dòng)力盲目增加，也不能讓農(nóng)村勞動(dòng)力盲目外流”。

自1953?1957年的4年間，中共中央和國務(wù)院連續(xù)發(fā)布了5個(gè)文件，嚴(yán)控農(nóng)民進(jìn)城。1957年12月，中共中央和國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》。

香港科技大學(xué)社會(huì)科學(xué)部教授丁學(xué)良分析說，戶籍管理制度源于蘇聯(lián)，當(dāng)時(shí)此一制度的英文稱謂為“Internal Passport System”，其目的在于“快速工業(yè)化”。

由于當(dāng)時(shí)特殊的國情，這一舉措在當(dāng)時(shí)起到一定作用，但也造成日后問題積重難返。如中共中央黨史部教授王海光所言，戶籍制度已然成為“制度性障礙”。

改革開放后，戶籍制度改革開始啟動(dòng)，卻長期未見實(shí)質(zhì)性突破。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者據(jù)公開資料統(tǒng)計(jì)，自1984年國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于農(nóng)民進(jìn)入集鎮(zhèn)落戶問題的通知》到《意見》出臺(tái)，關(guān)于戶籍改革的中央及部委文件至少有6部，總體趨勢(shì)非常明顯，即逐步放松戶籍管制，保障流動(dòng)人口權(quán)益。

同時(shí)，一些省市也在逐步探索戶籍制度改革。如四川的“城內(nèi)租房全家落戶”、重慶的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戶籍改革”、上海和深圳等地的積分落戶制度，等等。

“藍(lán)印戶口”——便是這一改革趨勢(shì)的過渡產(chǎn)物。

1992年8月，公安部頒布《關(guān)于實(shí)行當(dāng)?shù)赜行С擎?zhèn)居民戶口制度的通知》，“藍(lán)印戶口”正式出現(xiàn)。

作為正式戶口與暫住戶口之間的戶籍形式，藍(lán)印戶口因公安部門加蓋藍(lán)色印章，以區(qū)別正式戶口的紅色印章而得名。

通過藍(lán)印戶口，外來人員可基本享受本地城市的保障及福利，獲取的主要方式，便是購房。實(shí)行藍(lán)印戶口政策的主要城市如上海、大連、天津、廈門等，雖房價(jià)隨之大漲，仍然吸引著大量外來人口尤其是農(nóng)村人口。

雖然直接刺激了人口流動(dòng)，一定程度上助推了城市發(fā)展及城市化進(jìn)程，但因其“過渡”特性及改革不徹底帶來的諸多問題，藍(lán)印戶口逐步被取消。

藍(lán)印戶口退出歷史舞臺(tái)后，隨著城市化進(jìn)程加快及重慶、成都等地推出涉及農(nóng)地征收的戶改模式，常住外來人口尤其是“農(nóng)民工”的利益如何保障，成為戶籍制度改革中爭(zhēng)議最大的問題。

張車偉認(rèn)為，《意見》雖然強(qiáng)調(diào)不允許將退出‘三權(quán)（土地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地使用權(quán)、集體收益分配權(quán)）作為農(nóng)民進(jìn)城落戶的條件，但在具體政策還沒有明確落地前，公眾的擔(dān)憂仍然存在。

2010年，中國社科院通過對(duì)11萬農(nóng)民進(jìn)行調(diào)查，結(jié)果顯示長年進(jìn)城務(wù)工群體（生于1960?1970年代）不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的比例達(dá)80%，年輕進(jìn)城務(wù)工群體（生于1980年代）不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的比例達(dá)75%，而若以土地權(quán)益作為交換而落戶城鎮(zhèn)，不愿轉(zhuǎn)為非農(nóng)戶口的比例則高達(dá)90%。

“種地時(shí)是農(nóng)民，進(jìn)城務(wù)工為政府創(chuàng)造價(jià)值時(shí)也是農(nóng)民，然后說城里的事兒跟農(nóng)民沒關(guān)，這說不通?！北本┐髮W(xué)國家發(fā)展研究院教授周其仁總結(jié)說，“身份限制就是把農(nóng)村人口‘框在一個(gè)地緣、血緣關(guān)系里頭?！?/p>

中國改革發(fā)展研究院區(qū)域研究所所長夏鋒認(rèn)為：“正是因?yàn)閼艏芾碇贫葘?dǎo)致的矛盾尖銳和利益傾斜的程度太甚，所以到今天這個(gè)節(jié)骨眼上，戶籍改革不能再等了。”

“隨著城市化率迅速提高，如果現(xiàn)在不給常住外來人口以對(duì)等的教育、醫(yī)療等權(quán)利，那么以后就要辦監(jiān)獄了。”上海金融與法律研究院執(zhí)行院長傅蔚岡如是說。

不平等福利

戶籍這一“身份”背后，究竟有哪些附著的權(quán)益？

辜勝阻曾提出，現(xiàn)行戶籍管理制度導(dǎo)致了60多種城鄉(xiāng)間的不平等福利。《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者梳理發(fā)現(xiàn)，這些“不平等福利”主要包括各種跟日常生活息息相關(guān)的保障。

一在于社會(huì)保障差異。

社會(huì)保障制度，主要包括四部分：

以各種城市經(jīng)濟(jì)單位職工為參保對(duì)象的養(yǎng)老、醫(yī)療、失業(yè)、工傷、生育等社會(huì)保險(xiǎn)制度；

以城鎮(zhèn)家庭為救助對(duì)象建立的城市居民最低生活保障制度；

以老人、兒童、殘疾人為服務(wù)對(duì)象的特殊群體福利制度；

以軍人及其家屬為服務(wù)對(duì)象的優(yōu)撫安置制度。

西北農(nóng)林科技大學(xué)曾對(duì)城鄉(xiāng)社會(huì)保障做過統(tǒng)計(jì)，在現(xiàn)有戶籍制度下，1990?1998年，農(nóng)村人均社會(huì)保障支出從5.1元增長到11.2元，而同期城市人均社會(huì)保障支出則從554元增長到1462元。

中國人民大學(xué)教授孫光德表示，國家提供的社會(huì)保障主要覆蓋的是城市人口，農(nóng)村人口所獲得的社會(huì)保障極其有限：長期以來，占人口總數(shù)達(dá)80%的農(nóng)村居民，只享有社會(huì)保障支出的10%左右，而占人口總數(shù)20%的城市居民，則享有社會(huì)保障支出的90%。

近年來，推動(dòng)城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化成為政府的重要工作目標(biāo)，農(nóng)村醫(yī)療等社會(huì)保障也有大幅提升，但城鄉(xiāng)差異、戶籍與非戶籍差異仍然較大。

二在于就業(yè)保障差異。

就業(yè)保障制度，主要在于務(wù)工、就業(yè)、經(jīng)商、房屋租賃、衛(wèi)生防疫、再就業(yè)促進(jìn)等方面的保障。

眾所周知，就業(yè)促進(jìn)政策長期傾斜于城鎮(zhèn)居民。查閱地方相關(guān)文件可知，城市下崗職工的再就業(yè)促進(jìn)政策，從稅收、信貸、工商、職業(yè)培訓(xùn)等各方面均有配套保障。而農(nóng)村進(jìn)城務(wù)工的就業(yè)促進(jìn)，不僅缺失，甚至長期處于嚴(yán)格管控狀態(tài)。

2005年3月，北京市十二屆人大常委會(huì)第十九次會(huì)議通過審議決定，《北京市外地來京務(wù)工經(jīng)商人員管理?xiàng)l例》終于在形式上廢止。

2000年，北京曾將限制外來務(wù)工人員的行業(yè)由5個(gè)增加到8個(gè)，限制職業(yè)由34個(gè)增加到103個(gè)，即便《北京市外地來京務(wù)工經(jīng)商人員管理?xiàng)l例》得以廢止，但若真正扭轉(zhuǎn)城鄉(xiāng)居民在就業(yè)福利上的不公，還需時(shí)日。

三在于教育保障差異。

教育保障制度，主要在于義務(wù)教育投入、高等教育提供等方面的保障。其中尤以異地高考政策爭(zhēng)議最大。

2012年8月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)教育部等相關(guān)部門《關(guān)于做好進(jìn)城務(wù)工人員隨遷子女接受義務(wù)教育后在當(dāng)?shù)貐⒓由龑W(xué)考試工作意見的通知》，要求各地異地高考方案于該年年底出臺(tái)。

記者查閱2014年北上廣相關(guān)政策發(fā)現(xiàn)，教育保障與住房保障一樣，實(shí)際上成為依附在戶籍上最大的門檻之一。

北京最新政策要求學(xué)生父母必須擁有北京市暫住證或工作居住證、有合法穩(wěn)定住所、有合法穩(wěn)定職業(yè)已滿6年、在京連續(xù)繳納社會(huì)保險(xiǎn)已滿6年（不含補(bǔ)繳），滿足以上條件后，學(xué)生方可在京參加高考而且“僅限高職”。

上海則要求必須持有上海市居住證且積分標(biāo)準(zhǔn)分值達(dá)120分。記者根據(jù)《上海市居住證積分辦法細(xì)則》計(jì)算，持證人年齡、學(xué)歷及專業(yè)職稱和技能加分項(xiàng)，對(duì)于外來務(wù)工人員基本可以忽略。而社保積分每年僅為3分。

廣州的規(guī)定則為3個(gè)“3年”：“在廣東具有合法穩(wěn)定職業(yè)、合法穩(wěn)定住所并連續(xù)3年以上持有我省居住證、按國家規(guī)定參加社會(huì)保險(xiǎn)累計(jì)3年以上的進(jìn)城務(wù)工人員，其隨遷子女在我省參加中考并在父母就業(yè)所在城市具有高中階段3年完整學(xué)籍。”

北京大學(xué)法學(xué)院教授張千帆表示，目前阻礙隨遷子女就地參加高考的最主要障礙便是教育部規(guī)定中的戶籍限制，“戶籍規(guī)定意味著一個(gè)在北京上學(xué)的高中生高考時(shí)必須回到原籍參考，而北京和其戶籍地的考試范圍、使用教材可能不一樣，這將直接影響其上大學(xué)的機(jī)會(huì)?！?/p>

高考爭(zhēng)議之外，義務(wù)教育中城鄉(xiāng)差異的問題未得到足夠關(guān)注。

長期研究當(dāng)代農(nóng)村教育問題的南京大學(xué)社會(huì)學(xué)系教授張玉林向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者提供的數(shù)據(jù)顯示，自1986年《義務(wù)教育法》頒布到2000年的 15年間，中國大約有1.5億左右的農(nóng)民子女未能完成初中教育。其中，未入小學(xué)就讀人數(shù)近3200萬人，小學(xué)階段失學(xué)人數(shù)為3800萬人、小學(xué)畢業(yè)后未能升學(xué)的為5000多萬人，初中階段的失學(xué)人數(shù)為3000多萬人。

張玉林表示，另一嚴(yán)重問題是農(nóng)村義務(wù)教育的管理責(zé)任不合理地集中于縣級(jí)以下財(cái)政，導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政變成“教育財(cái)政”。“弱小的”鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政無法滿足農(nóng)村教育的剛性需求，由此便造成鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)農(nóng)村人口進(jìn)行“二次、三次甚至N次的教育費(fèi)用征收”。

張玉林認(rèn)為，僅1990年代的10年間，全國對(duì)農(nóng)民征收的各種“教育集資”、“教育附加費(fèi)”，保守估計(jì)也在1500億元以上。

生命差價(jià)

住房保障的二元化差異，也與戶籍捆綁。住房保障主要在于住房公積金、購房優(yōu)惠、提租補(bǔ)貼、經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)、住房貨幣化補(bǔ)貼及廉租房（城市貧民解困房）等方面的保障。

中國人力資源開發(fā)教學(xué)與實(shí)踐研究會(huì)理事、河北師范大學(xué)商學(xué)院教授蘇志霞分析認(rèn)為，“住房福利的資格認(rèn)定，無一不以持有城市本地戶籍為前提條件，沒有城市戶口，在城市獲得福利性住房幾乎是不可能的?！?/p>

住房商品化改革前，城鎮(zhèn)國有企事業(yè)單位住宅主要實(shí)行無償供應(yīng)及與職務(wù)、工齡掛鉤的低租金實(shí)物分配制度，這種福利分房制度將農(nóng)業(yè)戶口居民排斥在外，農(nóng)民在農(nóng)村自己解決住房問題，城鎮(zhèn)中的非戶籍遷移農(nóng)村人口也無權(quán)參與福利分配。

這種差異，在住房制度改革后依然留存。

城市戶籍居民所享有的住房福利主要集中于福利分房、住房公積金補(bǔ)貼和貸款福利、針對(duì)城市中低收入家庭的經(jīng)濟(jì)適用房的低價(jià)購買福利、針對(duì)城市低收入家庭的廉租房福利以及通過單位購買商品房的單位補(bǔ)貼福利。

原南京人口管理干部學(xué)院曾對(duì)北京市流動(dòng)人口居住作出統(tǒng)計(jì)，數(shù)據(jù)顯示：2000年，北京市居住半年以上的外來流動(dòng)人口家庭戶共49.7萬戶，其中68.5%居住在平房里，人均住房面積為10.7平方米，低于全市平均水平。同時(shí)，住房無自來水的比例為12%，無熱水和其他洗澡設(shè)施的比例為87.8%，住宅內(nèi)無廁所的比例為53%。

雖然近年來隨w著棚戶區(qū)改造等政策推進(jìn)，情況有所好轉(zhuǎn)，但問題仍然存在。

《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者從北京市社會(huì)建設(shè)工作辦公室了解到，2012年北京市全市城鎮(zhèn)居民人均住房面積為29.26平方米，而流動(dòng)人口人均住房面積則不足6平方米。占比流動(dòng)人口84.4%的進(jìn)城務(wù)工人員只能選擇“城中村、地下室、工棚及群租房等非正規(guī)住房”。

除此之外，還有另一項(xiàng)“戶籍”帶來的差異：“同命不同價(jià)”。

2004年5月，最高人民法院《關(guān)于審理人身損害賠償案件適用法律若干問題的解釋》生效執(zhí)行。其中規(guī)定：“死亡賠償金按照受訴法院所在地上一年度城鎮(zhèn)居民人均可支配收入，或者農(nóng)村居民人均純收入標(biāo)準(zhǔn)，按20年計(jì)算。”

同以北上廣為例，記者查閱國家統(tǒng)計(jì)局公布的2013年各省區(qū)市城鎮(zhèn)居民人均可支配收入及農(nóng)民人均純收入得知：北京分別為40321元、18337元，上海分別為43851元、19208元，廣東分別為33090元、11669元。如此，按戶籍差異的死亡賠付標(biāo)準(zhǔn)，三地城市居民的“命價(jià)”，相較農(nóng)村居民的“命價(jià)”，分別高出約2.2倍、2.3倍、3倍。

當(dāng)然，這只是同城不同戶籍的差別標(biāo)準(zhǔn)。若按照流動(dòng)人口所在戶籍及其當(dāng)?shù)爻鞘芯用駪艏牟町愑?jì)算，差距還將拉大。同以2013年數(shù)據(jù)分析，當(dāng)年安徽省農(nóng)民人均純收入為8098元，這就代表著安徽籍在京務(wù)工人員若遭意外，其死亡賠償則低于北京市城市居民的5倍。

在夏鋒看來，“這是最不愿提及但必須提出的問題?！?/p>