農(nóng)村土地制度改革有3條不能突破的底線

編者按：中共十八屆三中會對我國全面深化改革作出了戰(zhàn)略部署，大會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）吸引著社會各個階層關(guān)注的目光。本刊記者在采訪了解社會大眾對《決定》關(guān)于“三農(nóng)”看點精神的理解時，發(fā)現(xiàn)對“農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押、擔(dān)保權(quán)能”“農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓”“推進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，將允許農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權(quán)同價”等內(nèi)容有諸多誤讀、誤傳的地方，為了幫助讀者準(zhǔn)確理解這些精神實質(zhì)，本刊特登載中共中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組副組長、辦公室主任陳錫文就此接受《人民日報》記者專訪的談話內(nèi)容，歡迎關(guān)注。

誤讀一：

農(nóng)村土地都可以入市。

文件解讀：

不是所有土地都可以入市，只有符合規(guī)劃和用途管制的農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地才可以。

我們所說的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，主要指內(nèi)在機(jī)制、定價原則等方面的統(tǒng)一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

記者：三中全會后，一些地方都摩拳擦掌，急于在農(nóng)村土地制度改革上取得突破，您怎么看？

陳錫文：目前對有關(guān)改革部署，不要誤讀、誤判，必須認(rèn)真學(xué)習(xí)和全面領(lǐng)會黨的十八屆三中全會《決定》對這方面改革的要求和部署，不要事情還沒弄明白就盲目推進(jìn)。農(nóng)村土地制度改革必須遵循習(xí)近平總書記最近在山東考察時的講話精神，要有序推進(jìn)改革，該中央統(tǒng)一部署的不要搶跑，該盡早推進(jìn)的不要拖宕，該試點的不要倉促推開，該深入研究后再推進(jìn)的不要急于求成，該得到法律授權(quán)的不要超前推進(jìn)。

農(nóng)村土地制度改革，有三條底線是不能突破的。第一，不能改變土地所有制，就是農(nóng)民集體所有；第二，不能改變土地的用途，農(nóng)地必須農(nóng)用；第三，不管怎么改，都不能損害農(nóng)民的基本權(quán)益。

記者：農(nóng)村集體建設(shè)用地都可以入市嗎？

陳錫文：黨的十八屆三中全會《決定》指的是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地，而不是所有農(nóng)村集體建設(shè)用地。所謂“農(nóng)地入市”或“農(nóng)村集體土地入市”是誤讀，是不準(zhǔn)確的?！叭胧小边@個問題看起來很簡單，卻有著明確的前置條件和限制條件，前置條件是只有符合規(guī)劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經(jīng)營性建設(shè)用地。這是因為農(nóng)村的集體建設(shè)用地分為三大類：宅基地、公益性公共設(shè)施用地和經(jīng)營性用地。也就是說，只有屬于集體經(jīng)營性建設(shè)用地的，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場，享受與國有土地同等權(quán)利。

因此，關(guān)于“農(nóng)地入市”的問題，是有明確的前提和限制條件的，千萬不能認(rèn)為農(nóng)村土地可以隨便使用、隨便買賣了。

記者：那么，如何理解建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場？

陳錫文：土地要素市場與其他資源要素市場不同，區(qū)別在于土地利用必須按規(guī)劃分類管理。農(nóng)村的農(nóng)業(yè)用地和建設(shè)用地不能隨意變換用途；城里的建設(shè)用地也分為商貿(mào)建設(shè)用地、住宅用地、工礦企業(yè)用地、公共設(shè)施用地等。按照規(guī)劃，各類用地的價格是不同的。這么多類別的土地，不可能在同一個市場進(jìn)行交易。我們所說的建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，主要指內(nèi)在機(jī)制、定價原則等方面的統(tǒng)一，而不是說各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。

記者：推進(jìn)建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，對我國現(xiàn)行的征地制度有何改進(jìn)？農(nóng)民的收益是否會隨之增加？

陳錫文：過去在征收農(nóng)民土地時，長期存在兩個問題：一是農(nóng)民土地被征收后，土地所有權(quán)都轉(zhuǎn)為國有；另一個則是征收集體土地對農(nóng)民的補償標(biāo)準(zhǔn)比較低，農(nóng)民不太滿意。

那么，三中全會《決定》提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”恰恰對這兩個問題做出了改進(jìn)。第一，在符合規(guī)劃和用途管制前提下，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地可以不改變所有權(quán)就進(jìn)入城鎮(zhèn)建設(shè)用地市場，這部分用地仍歸農(nóng)民集體所有。第二，根據(jù)《決定》精神，今后應(yīng)提高農(nóng)民征地補償標(biāo)準(zhǔn)，兼顧國家、集體、農(nóng)民三者的利益。根據(jù)現(xiàn)行的《土地管理法》第47條規(guī)定，農(nóng)民集體土地轉(zhuǎn)化為城市建設(shè)用地后，補償標(biāo)準(zhǔn)最高不超出土地被征收前3年年均產(chǎn)值的30倍，同時《土地管理法》授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平和各地不同情況決定是否提高補償標(biāo)準(zhǔn)，具體由省一級人民政府組織實施，補償款不夠，可以從當(dāng)?shù)卣@得的土地出讓金純收益中提取，現(xiàn)在很多大中城市的補償標(biāo)準(zhǔn)都突破30倍了。

誤讀二：

土地承包權(quán)可以抵押。

文件解讀：

土地承包經(jīng)營權(quán)可抵押的是經(jīng)營權(quán)，承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。

記者：土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的到底是什么權(quán)？這個權(quán)又能抵押給誰？

陳錫文：三中全會提出，在堅持和完善最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度前提下，賦予農(nóng)民對承包地占有、使用、收益、流轉(zhuǎn)及承包經(jīng)營權(quán)抵押、擔(dān)保權(quán)能，允許農(nóng)民以承包經(jīng)營權(quán)入股發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。這與過去的規(guī)定相比是一個突破。

按照現(xiàn)行法律，農(nóng)民對承包地只享有占有、使用、收益的權(quán)利，并沒有處分權(quán)，所以土地承包經(jīng)營權(quán)是不允許抵押、擔(dān)保的，因為抵押、擔(dān)保實際上就是一種處分權(quán)，因為一旦抵押擔(dān)保，到期無法償還貸款，那么土地就變成別人的了，變成事實上的農(nóng)村土地買賣。

但是，現(xiàn)實中農(nóng)民發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，又需要資金，商業(yè)銀行每一筆貸款都必須有有效抵押物，而農(nóng)民又缺乏，造成了貸款難。所以這次中央就把經(jīng)營權(quán)從承包經(jīng)營權(quán)中單獨分離出來，允許抵押擔(dān)保，但承包權(quán)作為物權(quán)依然不許抵押。這樣既能緩解農(nóng)民的貸款難，又能做到風(fēng)險可控，即便到期還不上貸款，農(nóng)民失去的也不過是幾年的經(jīng)營收益，并不會威脅到他的承包權(quán)。

至于誰能接受抵押擔(dān)保的土地，這個關(guān)系非常大。我認(rèn)為只有有資質(zhì)的銀行機(jī)構(gòu)才可以做這件事，一定要避免一般自然人和普通企業(yè)法人做這件事，因為這種抵押很容易導(dǎo)致兩個問題：一個是可能引發(fā)高利貸，另一個是可能引發(fā)以抵押擔(dān)保為名私下買賣土地。抵押擔(dān)保的是哪些權(quán)利、誰有權(quán)接收、要避免出現(xiàn)哪些問題，都需要在下一步改革設(shè)計中進(jìn)行很細(xì)致的研究。

記者：鼓勵工商資本下鄉(xiāng)，會不會造成變相圈地？

陳錫文：工商企業(yè)到農(nóng)村去租賃土地，原有法律就是允許的，但也是有限制的，第一不能改變所有權(quán)；第二不能改變用途，原來是種地的你不能去蓋廠房；第三不能損害農(nóng)民的權(quán)益。而且，這一次三中全會《決定》對什么樣的工商資本能下鄉(xiāng)，表述得更加明確，限定得也更加嚴(yán)格。首先要適合企業(yè)化經(jīng)營，農(nóng)民一家一戶干起來很難的或干不了的，就適合工商企業(yè)來搞，那就可以引進(jìn)、鼓勵；其次，企業(yè)進(jìn)來就是要搞現(xiàn)代種養(yǎng)業(yè)，不能搞房地產(chǎn)，也不能搞旅游業(yè)。

誤讀三：

宅基地可以自由買賣。

文件解讀：

農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。

記者：三中全會《決定》中，還提出了農(nóng)民的住房財產(chǎn)權(quán)問題，也引起了人們的關(guān)注。為什么要提出住房財產(chǎn)權(quán)問題？

陳錫文：住房財產(chǎn)權(quán)是個新概念。三中全會《決定》提出，選擇若干試點，慎重穩(wěn)妥推進(jìn)農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押、擔(dān)保、轉(zhuǎn)讓。這是一個新的突破，在于積極探索農(nóng)民財產(chǎn)權(quán)的一種可能實現(xiàn)形式。

記者：農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)可抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓，是否意味著農(nóng)民馬上就可以將房子輕松變現(xiàn)？城里人很快就能去農(nóng)村買房了呢？

陳錫文：這種情況還不會出現(xiàn)。農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押擔(dān)保轉(zhuǎn)讓是一個重大問題，必須慎重穩(wěn)妥推進(jìn)，選擇若干地方先進(jìn)行試點，摸索經(jīng)驗。抵押完了還不上貸款怎么辦？房子收走了流離失所怎么辦？轉(zhuǎn)讓在什么范圍進(jìn)行？等等，這些問題都必須經(jīng)過試點才能夠得到答案。應(yīng)該指出的是，這些試點必須按照程序依法獲得授權(quán)，必須在規(guī)定的范圍內(nèi)進(jìn)行，不能自行其是、擅自開展。

記者：住房財產(chǎn)權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，是否意味著農(nóng)民的宅基地也可以買賣了？

陳錫文：宅基地不等于農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)，這是一個誤讀。宅基地是我國的特有概念，簡單來說就是“自有的土地、自用的建筑”，即只能由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員申請，用于自住，不能建商業(yè)住房。必須遵循一戶一宅原則，宅基地面積由各省級人民政府規(guī)定，大小不等。還有一點必須明確，農(nóng)民對宅基地只有使用權(quán)，建在宅基地上的住房才是農(nóng)民的私有財產(chǎn)，土地則屬于農(nóng)民集體所有。

宅基地制度存在的問題比較突出。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，農(nóng)村人口不斷增加，土地指標(biāo)有限，很多地方已經(jīng)很多年沒有再分過宅基地了，“一戶一宅”的承諾難以兌現(xiàn)。此外，由于宅基地的土地?zé)o償使用，在一些地方出現(xiàn)了建新不拆舊、違規(guī)違章建房等情況。因此，現(xiàn)行的宅基地制度亟須改革和完善，要總結(jié)各地經(jīng)驗，逐步向前推進(jìn)改革。

（《人民日報》記者 馮華 陳仁澤）