資源型城市轉(zhuǎn)型進行時

阮曉東

民營經(jīng)濟的加入會給城市轉(zhuǎn)型帶來生機與活力，民營經(jīng)濟也勢必在資源型城市轉(zhuǎn)型中大有可為

在中國所有城市中，資源型城市的比例大概有20%，中國經(jīng)濟經(jīng)歷三十多年高速的發(fā)展，資源型城市作出了巨大貢獻，并付出了沉重的代價。資源型城市如何突圍求生并實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，也成為社會普遍關(guān)注的問題。

2013年發(fā)布的《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》，目的就是讓資源型城市擺脫“礦業(yè)興則城市興，礦業(yè)竭則城市衰”的傳統(tǒng)城市軌跡。依托新型的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，我國的資源型城市正在跳出依托自然資源求發(fā)展的舊思維定勢，進入“轉(zhuǎn)型發(fā)展”的新階段。

《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃》發(fā)布

2013年12月，國務(wù)院發(fā)布《全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃（2013—2020年）》（以下簡稱《規(guī)劃》）。我國曾經(jīng)于2008年3月和2009年3月先后兩次公布了44個資源枯竭城市，引起了全社會的普遍關(guān)注。在2013年末發(fā)布的《規(guī)劃》與過去確定的資源型城市名單相比，一個重大變化是，數(shù)量上從過去的118個變成了262個。其中地級行政區(qū)（包括地級市、地區(qū)、自治州、盟等）126個，縣級市62個，縣（包括自治縣、林區(qū)等）58個，市轄區(qū)（開發(fā)區(qū)、管理區(qū)）16個。

值得注意的是，《規(guī)劃》首次根據(jù)可持續(xù)發(fā)展能力和資源狀況，將262個城市區(qū)分為成長型、成熟型、衰退型和再生型四種類型，進行分類指導。其中成長型城市包括朔州市、呼倫貝爾市、鄂爾多斯市、松原市等；成熟型城市包括張家口市、承德市、赤峰市、本溪市等；衰退型城市包括烏海市、阜新市、淮北市、萍鄉(xiāng)市等；再生型城市包括唐山市、包頭市、洛陽市、麗江市等。

《規(guī)劃》同時指出，由于當前國際政治經(jīng)濟不確定性、不穩(wěn)定性上升，國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展中不平衡、不協(xié)調(diào)、不可持續(xù)問題突出，資源型城市可持續(xù)發(fā)展面臨嚴峻挑戰(zhàn)，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式的任務(wù)十分艱巨?！兑?guī)劃》強調(diào)深入挖掘各類資源型城市自身潛力和優(yōu)勢，規(guī)范成長型城市有序發(fā)展，推動成熟型城市跨越發(fā)展，支持衰退型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展，引導再生型城市創(chuàng)新發(fā)展，探索各具特色的發(fā)展模式。

業(yè)內(nèi)人士表示，該《規(guī)劃》從國家層面科學引導各資源型城市因地制宜、協(xié)調(diào)有序發(fā)展，避免政策上“一刀切”的做法，為我國未來統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展的政策設(shè)計提供了重要借鑒。

《規(guī)劃》也給出了我國解決資源型城市發(fā)展的時間表，即到2020年，資源枯竭城市歷史遺留問題基本解決，可持續(xù)發(fā)展能力顯著增強，轉(zhuǎn)型任務(wù)基本完成。資源富集地區(qū)資源開發(fā)與經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護相協(xié)調(diào)的格局基本形成。轉(zhuǎn)變經(jīng)濟發(fā)展方式取得實質(zhì)性進展，建立、健全促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機制。

單一產(chǎn)業(yè)支撐的城市面臨無奈

資源型城市，是以本地區(qū)礦產(chǎn)等自然資源開采和初加工為主導產(chǎn)業(yè)的城市，曾經(jīng)對我國經(jīng)濟的發(fā)展作出了巨大貢獻。據(jù)統(tǒng)計，資源型城市累計生產(chǎn)原煤529億噸、原油55億噸、鐵礦石58億噸、木材20億立方米，“一五”時期156個國家重點建設(shè)項目中有53個布局在資源型城市，占總投資額的近50%，為建立我國獨立完整的工業(yè)體系、促進國民經(jīng)濟發(fā)展作出了歷史性的貢獻。

但正是由于這些城市的發(fā)展對資源有高度的依賴性，城市民營經(jīng)濟發(fā)展緩慢，多種經(jīng)濟成分難以很快形成，因此當資源逐漸枯竭時，城市活力往往快速下降，城市的轉(zhuǎn)型也往往伴隨著痛苦和悲情。

這些城市面臨的巨大風險之一，就是單一產(chǎn)業(yè)模式的發(fā)展的極限。如我國東北和我國中部的許多老工業(yè)城市，如甘肅玉門，湖北黃石，云南東川，山西義馬、霍州、古交，遼寧撫順、鞍山、本溪、阜新，黑龍江鶴崗、雞西、雙鴨山、七臺河等，在數(shù)十年時間中所依賴的更是單一的石油、煤炭或鋼鐵產(chǎn)業(yè)。隨著資源的逐步枯竭，這些城市從上世紀八十年代中后期就開始走下坡路，當?shù)刎斦杖胍殉霈F(xiàn)嚴重的青黃不接。

我國的東北、西北和西南等多個資源型城市的主打資源逐漸枯竭，新疆克拉瑪依、遼寧阜新、黑龍江大慶、河南平頂山、山東棗莊、山西大同、甘肅白銀、四川攀枝花等城市面臨著嚴重的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)失衡，失業(yè)和貧困人口較多、接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展乏力、生態(tài)環(huán)境破壞等多重問題也愈來愈明顯。

據(jù)介紹，當前我國資源枯竭城市面臨著不少問題和矛盾：一是資源開發(fā)的秩序不規(guī)范，開發(fā)強度過大，使生態(tài)環(huán)境付出了過高的代價；二是產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不盡合理，資源型產(chǎn)業(yè)比重非常大，第三產(chǎn)業(yè)比重偏低，接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后；歷史遺留問題多，69個資源枯竭城市的合計人口只占全國的4%，但棚戶區(qū)占全國四分之一，失業(yè)礦工占全國采礦從業(yè)人員的十分之一，低保人口占全國的十分之一，需要治理的沉陷區(qū)占全國的三分之一。此外，促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展的長效機制亟待完善，資源開發(fā)行為方式有待進一步規(guī)范，反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度和環(huán)境損害成本等的資源性產(chǎn)品價格形成機制尚未完全形成，等等。

正因如此，資源型城市的發(fā)展和轉(zhuǎn)型也就成為我國目前乃至將來相當長時間里面臨的重大問題之一。2001年，國務(wù)院在遼寧阜新市開展全國首個資源枯竭城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型試點；2007年，國務(wù)院首次發(fā)布了《關(guān)于促進全國資源型城市可持續(xù)發(fā)展的若干意見》；2008年以來，國家先后分三批界定了69個資源枯竭城市作為轉(zhuǎn)型試點。但作為世界性難題，中國資源型城市可持續(xù)發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)更為嚴峻。

資源型城市的發(fā)展，已經(jīng)成為我國經(jīng)濟發(fā)展中的一塊“短板”，其轉(zhuǎn)型的成功與否，也關(guān)乎著我國經(jīng)濟改革的總體進程。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整破解轉(zhuǎn)型難題

我國資源型城市往往工業(yè)獨大，第三產(chǎn)業(yè)比重嚴重不足，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不協(xié)調(diào)，這也是造成城市經(jīng)濟增長動力單一，公共服務(wù)能力低下，環(huán)境惡化的重要原因。資源城市的產(chǎn)業(yè)在初期通常只為礦產(chǎn)開采業(yè)，隨著礦山建設(shè)的發(fā)展，電力、冶金、化工、建材等高能耗產(chǎn)業(yè)才能得到一定發(fā)展，所以產(chǎn)業(yè)的高級化進程非常緩慢。加上資源產(chǎn)業(yè)多為勞動密集型產(chǎn)業(yè)，城市產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整彈性小，占用資金多、從業(yè)人員多、產(chǎn)業(yè)退出的壁壘高、后期治理費用高，使得這個轉(zhuǎn)型過程十分困難。

正因為如此，根據(jù)《規(guī)劃》，到2015年，全國資源型城市地區(qū)生產(chǎn)總值將從2012年的15.7萬億元增加到19.8萬億元；到2020年將達到29.1萬億元，實現(xiàn)年均增長8%。在對資源枯竭城市的經(jīng)濟發(fā)展指標中，主要包括5個方面，一是主要資源的產(chǎn)值占整個全城市產(chǎn)值的比重；二是第三產(chǎn)業(yè)的增加值；三是科技投入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重；四是規(guī)模以上企業(yè)萬元工業(yè)增加值的能耗；五是地方財政收入占地區(qū)生產(chǎn)總值的比重。在這些經(jīng)濟考核指標中，未涉及對GDP的考核。

根據(jù)《規(guī)劃》，優(yōu)化發(fā)展資源深加工產(chǎn)業(yè)、培育壯大優(yōu)勢替代產(chǎn)業(yè)、大力發(fā)展特色服務(wù)業(yè)以及積極發(fā)展吸納就業(yè)能力強的產(chǎn)業(yè)被寫入了《規(guī)劃》。支持資源優(yōu)勢向經(jīng)濟優(yōu)勢轉(zhuǎn)化，有序推進資源產(chǎn)業(yè)向下游延伸，大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟。而綜合很多專家的意見，“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式和調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，發(fā)展生態(tài)經(jīng)濟，培育新興產(chǎn)業(yè)，強化資源精深加工為龍頭，促進產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型等”，無疑都是資源型城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的重點。而從眾多資源型城市成功轉(zhuǎn)型的經(jīng)驗來看，推動煤電油氣等一體化發(fā)展，借助政策支持發(fā)展環(huán)保及綜合利用裝備制造產(chǎn)業(yè)，發(fā)展可再生能源和清潔能源，以及拓展綠色食品加工產(chǎn)業(yè)等都成為產(chǎn)業(yè)層面破解轉(zhuǎn)型難題的法寶。

比如位于河南省西北部、黃河北岸的焦作市，有豐富的煤炭、石灰石、鋁礬土、耐火粘土、硫鐵礦等礦產(chǎn)資源，但長期以來，這里的資源型企業(yè)主要為原材料供應(yīng)企業(yè)和高耗能企業(yè)，產(chǎn)業(yè)鏈條短。近年來，焦作市大力發(fā)展高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，改造提升傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，做大做強了裝備制造、汽車及零部件、鋁工業(yè)、煤鹽聯(lián)合化工、能源工業(yè)、食品工業(yè)六大戰(zhàn)略支撐產(chǎn)業(yè)和生物制藥、新材料、新能源、節(jié)能環(huán)保四大新興產(chǎn)業(yè)，發(fā)展培育了裝備制造等超500億元產(chǎn)業(yè)集群。

著名的錫都個舊在推動城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中取得不俗成績，通過云錫10萬噸鉛、10萬噸銅、紅河鋅聯(lián)固廢物煉鐵煙塵資源化綜合利用項目等，使當?shù)氐木C合環(huán)境不斷改善，個舊連續(xù)三年入圍全省縣域經(jīng)濟10強，榮獲全國文化先進市、國家衛(wèi)生城市、中國十佳綠色城市、中國人居范例獎城市、中國特色魅力城市等殊榮。由于轉(zhuǎn)型工作卓有成效，2011年再次被列入全國資源型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的試點城市。

赤峰市元寶山區(qū)則做大做強能源、化工、綠色食品加工和裝備制造四大主導產(chǎn)業(yè)。如以玉米、蔗糖、紅豆杉、動物副產(chǎn)品深加工和生物制藥為突破口，逐步形成資源高效利用、產(chǎn)品附加值高的循環(huán)產(chǎn)業(yè)體系；通過適時啟動天然氣化工，以大唐煤制天然氣輸入為依托，規(guī)劃建設(shè)天然氣精細化工項目。另外，該區(qū)還充分發(fā)揮草原、綠色品牌效應(yīng)，發(fā)展壯大肉類、乳制品、制酒、蔬菜、雜糧等食品加工產(chǎn)業(yè)，已打造成為面向全國的綠色食品供給基地。

讓民營經(jīng)濟分擔更多的責任

資源型城市過去都是國家為投資主體，國有經(jīng)濟比重很大；民營經(jīng)濟發(fā)展緩慢，多種經(jīng)濟成分難以很快形成，因此活力不強。這不僅是資源型城市的一大特點，而且也是轉(zhuǎn)型中必須跨越的一道障礙，它比新興城市要付出更多的成本。

國務(wù)院發(fā)展研究中心李佐軍認為，資源型城市目前面臨著接續(xù)替代產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后、社會矛盾較多、資源浪費和環(huán)境破壞較嚴重、高級要素集聚能力低等幾個主要問題?！捌平赓Y源型城市經(jīng)濟社會發(fā)展中的體制性、機制性矛盾，根本出路是改革?！崩钭糗娬J為，只有把一系列制度理順，資源型城市可持續(xù)發(fā)展問題才能得到解決。其中大力發(fā)展民營經(jīng)濟應(yīng)當成為其中的重要措施。

以阜新為例，2006年6月，阜新當?shù)攸h報有一篇文章這樣寫道：“阜新的差距在民營，潛力在民營，希望也在民營?！弊屆駹I經(jīng)濟成為活力之源，讓民營經(jīng)濟成為轉(zhuǎn)型的依托，早在被國務(wù)院確立為轉(zhuǎn)型試點城市之初，阜新市就把“民營為主，市場運作”確定為經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的基本方針之一。

“除了法律、法規(guī)明令禁止的以外，阜新所有的領(lǐng)域都可以向民營資本開放。”在去年8月召開的“全國民營企業(yè)資源型城市轉(zhuǎn)型———阜新行”（以下簡稱民企阜新行）活動中，時任阜新市代市長的潘利國就給各地與會的民營企業(yè)家吃了一顆定心丸。

來自遼寧省統(tǒng)計局城調(diào)隊的一份資料顯示，阜新的民營企業(yè)由小到大，從弱到強，在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型中以其獨特的優(yōu)勢，強勁的動力迅速發(fā)展成為阜新的經(jīng)濟主體之一。記者了解到，目前阜新市民營經(jīng)濟創(chuàng)造的產(chǎn)值已經(jīng)超過全市半壁江山，阜新市在《十一五規(guī)劃綱要》中更是提出，到2010年，民營經(jīng)濟要占全市經(jīng)濟總量的70%。阜新市民營經(jīng)濟在內(nèi)因和外因的交互作用下煥發(fā)出生機和活力。

2013年7月，國務(wù)院參事室特約研究員姚景源在第五屆東北亞發(fā)展論壇上表示，我們過去長時間基礎(chǔ)設(shè)施投資的主體都是政府，但現(xiàn)在我國面臨一定的經(jīng)濟困難，像過去那樣依賴政策刺激、政府直接投資已經(jīng)是空間不大，所以我們一定要認識到投資的主體是企業(yè)，特別是民營經(jīng)濟。政府可以采取一些鼓勵政策措施，讓民營企業(yè)進來，讓企業(yè)既有錢賺，又有利于民生改善和整個經(jīng)濟環(huán)境。

國家發(fā)改委東北振興司原副司長彭會軍說，民營經(jīng)濟在資源型城市轉(zhuǎn)型中大有可為。目前發(fā)展環(huán)境有了很大的改變，國家政策導向有利于民營經(jīng)濟的發(fā)展。目前各轉(zhuǎn)型城市也都制定了支持轉(zhuǎn)型的措施，投資環(huán)境不斷好轉(zhuǎn)，給了民營企業(yè)可以施展拳腳的空間。最后我要說，資源型城市轉(zhuǎn)型不僅是產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、還要城市轉(zhuǎn)型，轉(zhuǎn)型更是體制機制創(chuàng)新的過程。民營經(jīng)濟的加入會給城市轉(zhuǎn)型帶來生機與活力，民營經(jīng)濟也勢必在資源型城市轉(zhuǎn)型中大有可為。

資源型城市轉(zhuǎn)型非一日之功。2013年10月12日，全國資源型城市轉(zhuǎn)型與科學發(fā)展理論研討會在河南省三門峽市召開。參會人士在講話中強調(diào)：資源型城市轉(zhuǎn)型是一次鳳凰涅槃、浴火重生，事關(guān)我國的科學發(fā)展，事關(guān)和諧社會和美麗中國的建設(shè)；也是一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及經(jīng)濟社會和思想文化的各個領(lǐng)域。促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展，早轉(zhuǎn)型，早主動，只要各個方面共同努力，更多的資源型城市就能夠?qū)崿F(xiàn)華麗轉(zhuǎn)身，再創(chuàng)輝煌。

資源型城市的轉(zhuǎn)型與發(fā)展是一個具有全局意義的關(guān)鍵問題。從某種程度上說，我國傳統(tǒng)的發(fā)展思路正是資源型城市發(fā)展思路的集合，即依靠資源的投入來獲得經(jīng)濟收益。以前資源型城市不重視民營企業(yè)，普遍存在著征地難、貸款難、留人難、辦手續(xù)難、接待檢查應(yīng)酬難“五大難”。要促進城市經(jīng)濟轉(zhuǎn)型，還得徹底放寬民營企業(yè)的市場準入門檻，使非公有制經(jīng)濟享有平等的投資機會和待遇，鼓勵非公有資本進入基礎(chǔ)設(shè)施、城鄉(xiāng)公用事業(yè)及其他行業(yè)和領(lǐng)域，支持非公有經(jīng)濟參股、控股、并購國有企業(yè)。也只有如此，資源型城市的轉(zhuǎn)型才能打開新局面，市場活力和社會創(chuàng)造力才能被釋放，轉(zhuǎn)型升級也才有更堅實的保障。