土地利用總體規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估研究

張偉娜　申瑞瑞　張偉偉

摘要 中心城區(qū)的土地利用監(jiān)測(cè)是土地利用規(guī)劃實(shí)施評(píng)估的重點(diǎn)內(nèi)容，是土地利用規(guī)劃順利實(shí)施的重要保障之一。該研究以邵陽(yáng)市城區(qū)為例，以2006～2012年邵陽(yáng)市土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)圖件以及歷年建設(shè)用地管理臺(tái)賬、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用臺(tái)賬、土地開(kāi)發(fā)整理臺(tái)賬等國(guó)土資源局相關(guān)科室統(tǒng)計(jì)資料為基礎(chǔ)，對(duì)邵陽(yáng)市2009～2012年土地利用變更調(diào)查圖和土地利用規(guī)劃圖進(jìn)行疊加分析并提取土地利用變化的圖斑，從而對(duì)其擴(kuò)張的規(guī)模和布局進(jìn)行空間偏離度分析和評(píng)估。在此基礎(chǔ)上，對(duì)邵陽(yáng)城區(qū)用地需求進(jìn)行分析，并提出規(guī)劃調(diào)整應(yīng)采取的方式：邵陽(yáng)市在用地布局上應(yīng)盡量與城市總體規(guī)劃相銜接，優(yōu)化中心城區(qū)工業(yè)用地布局，參考已確定的招商引資項(xiàng)目情況，將近期急需落地但又不在規(guī)劃圈內(nèi)的項(xiàng)目用地調(diào)整到規(guī)劃圈內(nèi)。

關(guān)鍵詞 土地利用總體規(guī)劃；監(jiān)測(cè)評(píng)估；邵陽(yáng)市

中圖分類號(hào) S28 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào) 0517-6611（2014）20-06809-04

The Monitoring and Evaluation Research on Implementation of Land Use Plan—A Case Study of Shaoyang City， Hunan

ZHANG Weina， ZHANG Weiwei et al

（Land and Resources Planning Institute in Hunan， Changsha， Hunan 411000； School of Tourism Management， Xiangtan University， Xiangtan， Hunan 411005）

Abstract The land use plan of the city centre is the key content of land use planning evaluation. It is also the important guarantee to the smooth implementation of the land use planning. Taking Shaoyang City as an example， based on the data of land use change survey maps during 2006-2012， as well as the construction land management account， agricultural land conversion， land development and consolidation ledger accounts and other land resources bureau relevant departments of statistics data， we can extract map spot from the change survey map， land use planning map overlay analysis and extraction of land use patch on the changes of 2009-2012 years of Shaoyang City land. So we can carry on the analysis and evaluation on spatial deviation in the expansion of the scale and layout of Shaoyang City. Based on this， Shaoyang should dovetail with the overall planning， optimize central urban area layout and depend on the situation of investment projects to adjust the land.

Key words General land use plan； Monitoring and evaluation； Shaoyang City

工業(yè)化和城市化的快速發(fā)展使資源、環(huán)境、人口之間的矛盾更為突出，對(duì)土地利用總體規(guī)劃提出了更高要求。土地利用總體規(guī)劃的重點(diǎn)是實(shí)施，而土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估是檢驗(yàn)實(shí)施情況的強(qiáng)有力的手段。因此，土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估尤為重要，加強(qiáng)對(duì)土地規(guī)劃實(shí)施情況的跟蹤評(píng)估分析，客觀評(píng)估土地規(guī)劃確定的發(fā)展目標(biāo)的落實(shí)情況，并根據(jù)區(qū)域發(fā)展環(huán)境變化提出進(jìn)一步推動(dòng)和改進(jìn)規(guī)劃實(shí)施的對(duì)策建議，有利于發(fā)揮規(guī)劃的宏觀調(diào)控作用，更好地服務(wù)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要。探索精簡(jiǎn)的土地利用總體規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估方法和技術(shù)是土地利用總體規(guī)劃研究的重要內(nèi)容，如建立基于AHP的模糊綜合評(píng)價(jià)模型[1]，根據(jù)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)者、評(píng)價(jià)對(duì)象、評(píng)價(jià)目的、評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)價(jià)方法等構(gòu)建土地利用總體規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)系統(tǒng)[2]，以及生態(tài)足跡法[3]、可持續(xù)度法[4]、幕景分析法[5]、神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)法[6]等大量的定性和定量分析方法；地理信息系統(tǒng)技術(shù)[7]、遙感技術(shù)、網(wǎng)絡(luò)技術(shù)[8]等在土地利用總體規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估中廣泛應(yīng)用。但是目前土地總體規(guī)劃的研究多集中在探討其實(shí)施評(píng)價(jià)[9]、環(huán)境影響評(píng)價(jià)[10]、生態(tài)效益評(píng)價(jià)[11]、公共參與機(jī)制[12]等方面，實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估方面的研究?jī)H有對(duì)安義縣[13]和浙江省舟山市[14]2個(gè)案例，仍需不同區(qū)域的案例作為土地利用實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估理論研究和工作的補(bǔ)充。筆者以邵陽(yáng)市為例開(kāi)展土地利用總體規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估，有助于國(guó)家了解和掌握中部地區(qū)市級(jí)土地利用總體規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)展和存在的問(wèn)題，并為市級(jí)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估的技術(shù)指南提供實(shí)踐依據(jù)?？紤]到中心城區(qū)的土地利用總體規(guī)劃是整個(gè)城市的重點(diǎn)，該研究重點(diǎn)針對(duì)邵陽(yáng)市中心城區(qū)土地利用擴(kuò)張的規(guī)模和布局進(jìn)行空間偏離度分析和評(píng)估。

1 研究區(qū)概況

邵陽(yáng)市位于湖南省中部偏西南、資水上游，北與婁底毗鄰，南與永州、廣西桂林交界，西與懷化相連，東與衡陽(yáng)接壤，下轄9縣（市）3區(qū)，即邵東縣、邵陽(yáng)縣、新邵縣、隆回縣、洞口縣、武岡市、新寧縣、城步縣、綏寧縣9縣及大祥區(qū)、雙清區(qū)、北塔區(qū)3區(qū)。邵陽(yáng)市位于邵水與資水交匯處，320國(guó)道、207國(guó)道、滬昆高速公路、洛湛鐵路以及規(guī)劃中的二廣高速公路等從境內(nèi)穿過(guò)，交通便利。其地理位置十分優(yōu)越，歷來(lái)就是通向云南、貴州、廣西和湘西南的要塞重鎮(zhèn)和湘中及湘西南地區(qū)最大的中心城市，占地面積2.1萬(wàn)km2，居湖南省第二，其中市區(qū)面積為411 km2。

邵陽(yáng)市位于江南丘陵向云貴高原的過(guò)渡地帶，地勢(shì)總趨勢(shì)西高東低，南北高、中間低，四周向中心傾斜，擁有山地、丘陵、崗地、平原各類地貌，有“七分山地兩分田，一分水、路和莊園”之說(shuō)。由于地處亞熱帶季風(fēng)濕潤(rùn)性氣候區(qū)，具有氣候溫和，四季分明，熱量充足，雨水集中，夏秋多旱，嚴(yán)寒期短，暑熱期長(zhǎng)等特點(diǎn)，歷年平均氣溫17.1 ℃。境內(nèi)自然條件優(yōu)越，水力資源、礦產(chǎn)資源、動(dòng)植物資源與旅游資源豐富。主要河流有資江、邵水、夫夷水等。礦產(chǎn)資源開(kāi)發(fā)歷史悠久，以石膏、煤、錳為主。旅游資源有包括崀山、南山、法相巖—云山、虎形山—花瑤等在內(nèi)的人文景觀和自然景觀。

各縣市區(qū)的城市化水平越高，對(duì)土地利用總體規(guī)劃提出的要求越高。如圖1所示，2012年邵陽(yáng)城市化平均水平為36.06%，在邵陽(yáng)市12各縣市區(qū)中雙清區(qū)、大祥區(qū)、北塔區(qū)的城市化率較高，分別為82.88%、76%、70.54%，分別高出全市平均水平46.82、39.94和34.48個(gè)百分點(diǎn)；邵陽(yáng)縣、洞口、新寧、武岡的城市化率在30%～40%間，與全市平均水平大致相當(dāng)；全市城市化水平低于30%的有新邵縣、綏寧縣、隆回縣和城步縣，分別低出全市平均水平28.76、23.94、24.05、26.14個(gè)百分點(diǎn)。

圖1 2012年邵陽(yáng)市各縣市區(qū)城市化水平比較

2 研究方法與數(shù)據(jù)來(lái)源

2.1 研究方法

考慮到市級(jí)規(guī)劃偏于宏觀性質(zhì)，全域進(jìn)行空間分析工作量太大，同時(shí)中心城區(qū)用地調(diào)控是市級(jí)土地利用總體規(guī)劃的重要內(nèi)容之一，因此此次評(píng)估僅對(duì)邵陽(yáng)市中心城區(qū)擴(kuò)張的規(guī)模和布局進(jìn)行空間偏離度分析和評(píng)估。具體模型為：

其中，式（1）用來(lái)評(píng)價(jià)某地類規(guī)劃變化速度，di為i地類規(guī)劃變化速度；Ati為i地類規(guī)劃目標(biāo)年的面積；Abi為i地類基期年面積。式（2）用來(lái)評(píng)估年規(guī)劃預(yù)計(jì)某地類用地規(guī)模，Agi為評(píng)估年規(guī)劃預(yù)計(jì)i地類用地規(guī)模。式（3）用來(lái)評(píng)價(jià)某地類的用地狀態(tài)偏離度，Pi為i地類的用地狀態(tài)偏離度；Axi為評(píng)估年i地類的實(shí)際規(guī)模。

2.2 數(shù)據(jù)來(lái)源

該研究選擇邵陽(yáng)市中心城區(qū)的雙清區(qū)、大祥區(qū)和北塔區(qū)為研究對(duì)象。邵陽(yáng)市城區(qū)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)主要采用2006～2012年邵陽(yáng)市土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)圖件，其他土地利用相關(guān)數(shù)據(jù)主要來(lái)源于歷年建設(shè)用地管理臺(tái)賬、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用臺(tái)賬、土地開(kāi)發(fā)整理臺(tái)賬等國(guó)土資源局相關(guān)科室統(tǒng)計(jì)資料。

3 結(jié)果與分析

邵陽(yáng)城區(qū)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估必須明確中心城區(qū)的規(guī)劃目標(biāo)，在此基礎(chǔ)上疊置分析中心城區(qū)的實(shí)際用地變化情況并進(jìn)行空間監(jiān)測(cè)評(píng)估。

3.1 中心城區(qū)的規(guī)劃目標(biāo)

邵陽(yáng)市中心城區(qū)人口規(guī)模達(dá)到100萬(wàn)，用地規(guī)模為9 427 hm2，人均城鎮(zhèn)用地面積94.27 m2，劃定中心城區(qū)有條件建設(shè)區(qū)2 169 hm2。邵陽(yáng)市現(xiàn)行中心土地總體規(guī)劃確定到2020年（圖2），城市空間發(fā)展方向?yàn)椋航诔浞掷脜^(qū)域交通干線（上瑞高速）拉動(dòng)作用向東、向南發(fā)展、適度向北拓展，重點(diǎn)發(fā)展城東的邵陽(yáng)大道沿線、城南敏州路沿線和火車南站生活小區(qū)，適當(dāng)發(fā)展北塔新區(qū)的蔡鍔路沿線區(qū)域；遠(yuǎn)期以向北、向東發(fā)展為主，主要建設(shè)北塔新區(qū)和城東白馬大道沿線。

圖2 中心城區(qū)土地利用總體規(guī)劃（2006-2012）

3.2 中心城區(qū)土地利用總體規(guī)劃實(shí)施監(jiān)測(cè)評(píng)估

根據(jù)地籍變更調(diào)查數(shù)據(jù)，2012年邵陽(yáng)市中心城區(qū)城市建設(shè)用地規(guī)模為4 221.67 hm2，中心城區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)中統(tǒng)計(jì)為交通用地的城市內(nèi)部道路用地面積為553.35 hm2，根據(jù)歷年中心城區(qū)用地報(bào)批情況，中心城區(qū)范圍內(nèi)已批但現(xiàn)狀數(shù)據(jù)庫(kù)未變更的用地面積1 743.57 hm2，已批項(xiàng)目用地布局見(jiàn)圖3。因此到2012年末，邵陽(yáng)市中心城區(qū)范圍內(nèi)實(shí)際用地面積已達(dá)到6 518.59 hm2，跟現(xiàn)行規(guī)劃目標(biāo)相對(duì)照，剩余建設(shè)用地指標(biāo)2 908.41 hm2。

圖3 中心城區(qū)已批項(xiàng)目用地布局（2006-2012）

邵陽(yáng)市中心城區(qū)的監(jiān)測(cè)評(píng)估首先要得到其2009～2012年土地利用現(xiàn)狀變化情況（圖4）。通過(guò)疊加邵陽(yáng)市2009～2012年的土地利用變更調(diào)查圖和土地利用規(guī)劃圖，提取土地利用變化的圖斑，發(fā)現(xiàn)邵陽(yáng)市中心城區(qū)規(guī)劃范圍內(nèi)剩余的建設(shè)用地指標(biāo)主要分布在北塔區(qū)，集中在北塔路以西、邵西大道以東以及資江以西、邵西大道以東的區(qū)域。現(xiàn)行規(guī)劃實(shí)施以來(lái)，受城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的影響，北塔區(qū)發(fā)展相對(duì)較慢，用地主要集中在蔡鍔路沿線。但規(guī)劃剩余期限內(nèi)，隨著邵坪高速連接線的建設(shè)、中心城區(qū)與新邵縣融城的城市發(fā)展戰(zhàn)略的提出以及君子文化產(chǎn)業(yè)園規(guī)劃落戶北塔區(qū)，勢(shì)必帶動(dòng)北塔區(qū)快速發(fā)展，其用地量也將會(huì)明顯增長(zhǎng)。

疊加分析新城城鄉(xiāng)建設(shè)用地圖層和中心城區(qū)建設(shè)用地管制分區(qū)圖（圖5），得到新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地的布局構(gòu)成。中心城區(qū)新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地809.07 hm2，其中布局在規(guī)劃允許建設(shè)區(qū)內(nèi)的有801.78 hm2，占新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地的99.10%；在有條件建設(shè)區(qū)內(nèi)的有6.71 hm2，占0.83%；在限制建設(shè)區(qū)內(nèi)的有0.58 hm2，占0.07%；未占禁止建設(shè)區(qū)。中心城區(qū)新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地不符合規(guī)劃的有7.29 hm2，主要是布局在有條件建設(shè)區(qū)中，占不符合規(guī)劃新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地的92.94%；其次是布局在限制建設(shè)區(qū)內(nèi)的，占7.96%。

4 結(jié)論與建議

邵陽(yáng)市中心城區(qū)用地規(guī)模需求主要為以下幾個(gè)方面：①參考新一輪城市總體規(guī)劃（初稿）布局方案，在用地布局上盡量與城市總體規(guī)劃相銜接；②結(jié)合工業(yè)園（工業(yè)集中區(qū)）總體規(guī)劃，優(yōu)化中心城區(qū)工業(yè)用地布局，滿足園區(qū)的發(fā)展用地，如江北民營(yíng)經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)總體規(guī)劃、寶慶科技工業(yè)園總體規(guī)劃、君子文化產(chǎn)業(yè)園總體規(guī)劃等；③參考已確定的招商引資項(xiàng)目情況，將近期急需落地但又不在規(guī)劃圈內(nèi)的項(xiàng)目用地調(diào)整到規(guī)劃圈內(nèi)，滿足項(xiàng)目落地的需要。

為滿足邵陽(yáng)市中心城區(qū)用地規(guī)模需求，可采取以下方式：①對(duì)于寶慶科技工業(yè)園建設(shè)的需要，需將規(guī)劃懷邵衡鐵路以北，白馬大道以南，新城大道沿線以及懷邵衡鐵路以北，320國(guó)道以南，金雞路沿線的區(qū)域調(diào)整為規(guī)劃城市建設(shè)用地，需新增城市建設(shè)用地1 525.07 hm2；②規(guī)劃期間，加快江北建設(shè)，促進(jìn)與新邵縣的融城，是城市發(fā)展的重點(diǎn)戰(zhàn)略，因此需將中山路以北，雪峰路沿線以及南山路以西的區(qū)域調(diào)整為規(guī)劃城市建設(shè)用地，需新增城市建設(shè)用地270.65 hm2；③滬昆高速的建成通車及規(guī)劃新城大道的建設(shè)，將帶動(dòng)城市繼續(xù)向南發(fā)展，因此需將湖口井路以南、上瑞高速以北的區(qū)域調(diào)整為規(guī)劃城市建設(shè)用地，需新增城市建設(shè)用地204.28 hm2。根據(jù)項(xiàng)目累加法，得到2020年城市用地規(guī)模需調(diào)整到11 000 hm2左右，與目前規(guī)劃指標(biāo)相差約150 hm2，占總規(guī)模的1.36%，可望通過(guò)進(jìn)一步節(jié)約集約用地實(shí)現(xiàn)。

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