農(nóng)民工社會保障的問題研究

羅文寶 田楠楠

摘要 研究了當前農(nóng)民工社會保障存在的主要問題，分析了問題產(chǎn)生的原因，并在此基礎(chǔ)之上提出了對策與建議。

關(guān)鍵詞 農(nóng)民工；社會保障；保障機制

中圖分類號 S-9 文獻標識碼 A 文章編號 0517-6611（2014）20-06838-02

Study on the Problems of Rural Migrant Workers Social Security

LUO Wenbao et al

（College of Politics and Public Management， Yangtze Normal University， Chongqing 400800）

Abstract The existing problems of rural migrant workers social security were studied， the reasons were analyzed， on the basis of this， the countermeasures and suggestions were put forward.

Key words Migrant workers； Social security； Security mechanism

城鎮(zhèn)農(nóng)民工具有流動性強、非正規(guī)就業(yè)及自我保護能力弱等特征，他們是生活在城鎮(zhèn)與農(nóng)村之間的邊緣人和弱勢群體。把農(nóng)民工平穩(wěn)納入我國社會保險制度體系對保障農(nóng)民工生存與發(fā)展權(quán)利、構(gòu)建合諧社會和維護社會穩(wěn)定具有重大意義。筆者在分析我國農(nóng)民工社會保障的現(xiàn)狀基礎(chǔ)上，分析了當前農(nóng)民工社會保障存在的主要問題及其原因，并提出了對策與建議。

1 我國農(nóng)民工社保障的現(xiàn)狀

農(nóng)民工是我國一個特殊弱勢群體，截止2012年末，我國進城農(nóng)民工總數(shù)達到26 261萬人，比2011年新增983萬人。如何把農(nóng)民工平穩(wěn)地納入我國社會保險制度體系，對保障農(nóng)民工生存與發(fā)展權(quán)利、構(gòu)建合諧社會和維護社會穩(wěn)定具有重大意義。根據(jù)1999年中華人民共和國國務(wù)院令（第259號）《社會保險費征繳暫行條例》和《勞動法》的相關(guān)規(guī)定，各省（市）政府分別出臺了相應(yīng)的地方性法規(guī)和配套政策，成立了專門負責農(nóng)民工社會保障事務(wù)的組織與管理機構(gòu)，設(shè)計了一套涵蓋工傷、醫(yī)療、養(yǎng)老、救助和社會福利等農(nóng)民工社會保障機制，逐步建立起一整套農(nóng)民工社會保障體系。這些舉措大力地推動了我國農(nóng)民工社會保障事業(yè)的進步，有效改善了農(nóng)民工的生存狀況，提高了農(nóng)民工的幸福指數(shù)。

但是，據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的2012年全國農(nóng)民工監(jiān)測報告的數(shù)據(jù)顯示，止于2012年底，在我國26 261萬農(nóng)民工中，雇主或單位為其繳納養(yǎng)老保險、工傷保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險和生育保險的比例分別為14.3%、24.0%、16.9%、8.4%和6.1%，分別比2011年提高僅0.4、0.4、0.2、0.4和0.5個百分點；個別省（市）進城農(nóng)民工養(yǎng)老保險退保率高達40%。另據(jù)筆者對重慶市農(nóng)民工社會保障調(diào)查數(shù)據(jù)來看，農(nóng)民工社會保障程度普遍偏低，覆蓋面普遍較窄，相應(yīng)的社會保障機制和體系發(fā)育仍然滯后，大數(shù)農(nóng)民工群體近乎游離于現(xiàn)有社會保障體系之外。

2 農(nóng)民工社會保障存在的主要問題梳理

2.1 農(nóng)民工社會保險體系的缺陷與不足

2.1.1

工傷保險參保率低，體制不健全。工傷保險是我國《勞動法》規(guī)定的五大政府強制性社會保險之一，也是目前我國農(nóng)民工參保最多的社會保險，但也存在嚴重不足。一是由于部分企業(yè)為節(jié)約成本和農(nóng)民缺乏自我保護和維權(quán)意識導(dǎo)致參保率仍然偏低，人力資源和社會保障事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計公報顯示，2008～2011年我國農(nóng)民工工傷保險參保率分別為21.92%、24.31%、26.01%、27.01%。二是“預(yù)防—康復(fù)—補償”的工傷預(yù)防制度體系不健全。三是工傷保險費費率的分類不盡合理。四是工傷保障理賠程序繁瑣、成本高昂。五是工傷保險管理機制設(shè)計不太合理，行政效率欠佳。上述缺陷直接導(dǎo)致農(nóng)民工人身安全存在嚴重隱患。

2.1.2

醫(yī)療保險嚴重缺失。進城務(wù)工的農(nóng)民工當前面臨的最大風險莫過于生病就醫(yī)和醫(yī)療保險問題，突出表現(xiàn)在以下幾個方面：一是從制度設(shè)計上看，農(nóng)民工醫(yī)療保險立法統(tǒng)籌層次低，受城鄉(xiāng)二元戶籍制度的限制，農(nóng)民工醫(yī)療保險關(guān)系轉(zhuǎn)移與接續(xù)非常困難。二是現(xiàn)行農(nóng)民工醫(yī)療保險制度所規(guī)定的費率明顯偏高。三是籌資繳費形式單一，缺少靈活性。四是監(jiān)督力度不夠?qū)е虏糠钟萌藛挝徊⑽磭栏癜凑障嚓P(guān)規(guī)定繳納醫(yī)療保險費用。五是參保率偏低，2011年全國范圍內(nèi)用人單位為農(nóng)民工繳納醫(yī)療保險的比例僅16.7%，其中，中部10.2%；東部19.3%，西部11.1%。

2.1.3

養(yǎng)老保險的不足。農(nóng)民工養(yǎng)老保險是國家依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)，為確保農(nóng)民工的基本生活保障、構(gòu)建合諧社會、維護社會穩(wěn)定而建立的一項必要的社會保障制度，由農(nóng)民工個人、用工單位以及政府三方共同繳費構(gòu)成農(nóng)民工退休所領(lǐng)取養(yǎng)老金的數(shù)值。目前，我國農(nóng)民工養(yǎng)老保險制度的缺陷有：一是農(nóng)民工較大流動性與各地繳費基數(shù)、繳費比率差異大，無法實現(xiàn)保險關(guān)系跨?。ㄊ校╉樌D(zhuǎn)接，2.6億農(nóng)民工中1.2億處于流動狀態(tài)，6 000萬跨省就業(yè)。二是農(nóng)民工個人承擔的養(yǎng)老保險費率過高。三是農(nóng)民工養(yǎng)老保險統(tǒng)籌層次低，導(dǎo)致當前“退保潮”的出現(xiàn)，個別省區(qū)退保農(nóng)民工達參保人數(shù)的40%。四是農(nóng)民工對自身養(yǎng)老保險認識不足，維權(quán)意識差；五是參保率較低，全國平均水平僅為15%。

2.2 社會救助的嚴重缺陷

社會救助是農(nóng)民工生活保障的最后安全網(wǎng)，處于社會保障體系的最低層次，然而，農(nóng)民工的社會救助現(xiàn)狀令人堪憂。從筆者針對重慶市農(nóng)民工社會保障的調(diào)查數(shù)據(jù)來看，高達67.2%的農(nóng)民工在失業(yè)期間完全靠以前的積蓄來維持生活，靠失業(yè)保險或失業(yè)補助維持生活的農(nóng)民工人數(shù)為0，45.1%的農(nóng)民工都曾有過用光以前積蓄尚未找到工作的經(jīng)歷。相關(guān)數(shù)據(jù)還顯示，農(nóng)民工外出務(wù)工期間生病，選擇自己到藥店買藥的達48.8%，到私人診所就治的達23%，選擇能拖則拖的達15%，立即去正規(guī)醫(yī)院就治的僅為14.1%。住房救助需求是進城農(nóng)民工又一基本生活需求，調(diào)查顯示，農(nóng)民工自租、單位提供宿舍和搭建工棚是解決進城農(nóng)民工住房的主渠道，三者比例分別為58.2%、16.7%和15.4%。教育救助需求調(diào)查數(shù)據(jù)表明，18.2%的進城農(nóng)民工將學(xué)齡階段子女帶入城市一起生活，其中97.2%的農(nóng)民工子女正在就讀，到公立學(xué)校就讀的占58.4%，民辦學(xué)校就讀的占37%，這說明當前農(nóng)民工教育救助狀況已有一定程度的改善，不過，我們從調(diào)查中也發(fā)現(xiàn)一些不良現(xiàn)象，如個別義務(wù)教育學(xué)校仍然變相收取借讀費、排擠農(nóng)民工子女。

2.3 社會福利缺失

農(nóng)民工福利缺失主要表現(xiàn)在：首先，福利制度覆蓋面窄，民政部社會工作司“社會工作視角下的農(nóng)民工問題研究”課題組的調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，在近三年內(nèi)接受過相關(guān)社會福利服務(wù)的農(nóng)民工占41.3%，不到農(nóng)民工總?cè)藬?shù)的一半[1]。其次，雖然大部分城市已將農(nóng)民工納入住房保障體系內(nèi)，但多限制和高門檻導(dǎo)致農(nóng)民工住房福利往往名不副實，農(nóng)民工事實上還是游離于保障體系之外，大多數(shù)農(nóng)民工仍以環(huán)境惡劣、設(shè)施簡陋的自租房、單位宿舍或搭建工棚為主。再次，農(nóng)民工教育福利狀況仍然堪憂。一是農(nóng)民工自身的教育培訓(xùn)福利力度不夠，缺少統(tǒng)一的培訓(xùn)機構(gòu)和有效的保障機制、培訓(xùn)形式單一和職前職中職后培訓(xùn)不平衡，這使農(nóng)民工在擇業(yè)、就業(yè)、漲薪等方面的能力提升受到很大影響，有學(xué)者對9個省、直轄市的調(diào)查表明，獲得正規(guī)的職業(yè)資格證書的農(nóng)民工只占11.06%。二是農(nóng)民工子女受教育福利問題，由于農(nóng)民工進城務(wù)工居多，孩子跟著父母進城，由于受戶籍制度、教育制度制約，許多農(nóng)民工子女享受不到和城市職工子女一樣的公共教育資源，調(diào)查發(fā)現(xiàn)，隨父母外出求學(xué)的學(xué)齡子女中，73.9%的人繳了擇校費或贊助費，13.6%的人進入農(nóng)民工子弟學(xué)校。

3 農(nóng)民工社會保障缺失的原因分析

農(nóng)民工社會保障缺失的原因很多，以下僅從政策制度和利益主體這兩個角度來探究。

3.1 現(xiàn)行制度的制約

3.1.1

戶籍制度。盡管許多地區(qū)已經(jīng)出臺了一些旨在打破戶籍壁壘的政策和措施，但都存走形式之嫌，尚未有實質(zhì)性的進展。由于戶籍制度的二元性，造成了城鎮(zhèn)和農(nóng)村社會保障體系的不同，比如，在社會救助方面，對于最低生活保障制度，其中必須具備的條件就是要有城鎮(zhèn)戶口，而對于社會保險，由于沒有城鎮(zhèn)戶口，所以很難被納入到社會保險體系內(nèi)，社會福利就更難享受到。

3.1.2

農(nóng)地制度?，F(xiàn)行農(nóng)地制度被賦予農(nóng)民工社會保障的內(nèi)涵，農(nóng)地承載了不該承載的社會功能，從而導(dǎo)致農(nóng)民工社會保障制度嚴重扭曲。

3.1.3

勞動制度。在身份制度和身份標簽普遍存在的背景下，在不同所有制用人單位之間或同一所有制用人單位內(nèi)部，薪酬雙軌制和同工不同酬的現(xiàn)象大量存在，這進一步制約了農(nóng)民工社會保障制度的構(gòu)建與完善。

3.2 現(xiàn)行政策的缺陷

政策上的缺陷首先表現(xiàn)在政策的缺位、空洞、形式化。一是缺少有針對性的社保政策，僅僅是單一的社會保障，不能滿足農(nóng)民工最迫切的需求。二是缺乏統(tǒng)一的具有實際性操作意義的關(guān)于農(nóng)民工社會保障的政策規(guī)定，對農(nóng)民工社會保障問題所作的規(guī)定大都是口號性或號召性的語言，或比較原則性的規(guī)定，缺乏操作性。三是全國各地實施不同的農(nóng)民工社會保障政策，標準不同，口徑不一，做法迥異，從而導(dǎo)致我國農(nóng)民工社會保障政策執(zhí)行不到位，落實難度大，未能達到預(yù)期目的[2]。

3.3 不同受益主體的認知缺陷

一是部分用人單位認為，農(nóng)民工“求生存”進城務(wù)工，憂慮的是工作和收入，并非社會保險，因此，這些企業(yè)往往不會主動引導(dǎo)農(nóng)民工交納社會保險金，千方百計地逃避繳費或變相的少繳、不繳等等。二是不少農(nóng)民工認為，社會保障好是好，但應(yīng)是企業(yè)和政府的責任，不該由農(nóng)民工自己分擔，或者認為交納社會保險金要等到若干年后才受益是不劃算的事，參保的積極性不高。三是作為農(nóng)民工社會保障的堅實后盾——政府，往往務(wù)虛不務(wù)實，沒有發(fā)揮出應(yīng)有的作用，將一些責任攬下來后，沒有采取切實可行的后續(xù)行動，使農(nóng)民工的利益大大受損。

除了上述三點原因外，農(nóng)民工法制觀念淡薄、維權(quán)意識差，國家用于農(nóng)民工社會保障的公共財政資金不足等也是農(nóng)民工社會保障缺失的重要原因。

4 解決農(nóng)民工社會保障問題的對策建議

4.1 推進戶籍制度和農(nóng)地制度改革，放寬中小城市落戶條件

戶籍制度改革是有效解決農(nóng)民工社會保障問題的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。當前，隨著戶籍制度改革呼聲越來越大，國務(wù)院已將其列入政府重大改革任務(wù)之一。一是為戶籍制度松綁，逐步削除戶籍所承載的部分職能；二是徹底打破戶籍制度的限制，逐步實行統(tǒng)一居民身份的一元戶籍制度，盡快改變農(nóng)民工身份轉(zhuǎn)換滯后于職業(yè)轉(zhuǎn)換的現(xiàn)狀；三是逐步取消城市居民優(yōu)待政策，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化；四是加快農(nóng)地確權(quán)認證進度，賦予農(nóng)民真正土地收益權(quán)，五是推進城鎮(zhèn)化發(fā)展，提高中小城市軟硬件設(shè)施，縮小城鄉(xiāng)差距。

4.2 加大資金投入，進一步改革住房制度

加大資金投入，不僅可以為農(nóng)民工及其子女創(chuàng)造良好的教育環(huán)境，還能切實保障農(nóng)民工工資的支付。而在住房保障方面，應(yīng)根據(jù)農(nóng)民工對住房的迫切需求，在大力推進城鎮(zhèn)住房保障制度改革進程中，應(yīng)以農(nóng)民工的經(jīng)濟狀況為依據(jù)，制定切實可行的政策，通過適當有效的途徑將農(nóng)民工納入城市廉租房或共有產(chǎn)權(quán)房享受范圍，幫助農(nóng)民工實現(xiàn)“居者有其房”的夢想，使農(nóng)民工能夠順應(yīng)城鎮(zhèn)化的發(fā)展要求，讓廣大農(nóng)民工能在城市安居樂業(yè)[3]。

4.3 調(diào)整社會保障的供給結(jié)構(gòu)，增強農(nóng)民工享受服務(wù)的能力

流入地政府要根據(jù)區(qū)域人口變化情況，合理配置城鎮(zhèn)義務(wù)教育資源，保障以公辦學(xué)校為主接受農(nóng)民工子女義務(wù)教育。政府可以考慮在農(nóng)民工子女義務(wù)教育階段結(jié)束后，通過一定的篩選機制，將其納入城市高等職業(yè)技能教育體系，為其下一代提供向上流動和在城市穩(wěn)定就業(yè)的正常渠道[4]。另外，農(nóng)民工收入相對偏低是不爭的事實，應(yīng)下大力氣加以解決，逐步改變農(nóng)民工工資偏低、同工不同酬的狀況，為農(nóng)民工參加社會保險提供堅實的經(jīng)濟基礎(chǔ)[5]。

4.4 分類分項逐步將農(nóng)民工納入城鎮(zhèn)社會保險體系

以保障農(nóng)民工的基本生活為出發(fā)點，按照輕重緩急的原則，采取分類、分項的保障辦法將農(nóng)民工的社會保險納入城鎮(zhèn)社會保險體系，優(yōu)先解決突出的、基本的保障問題。對于那些擁有比較穩(wěn)定職業(yè)且在城鎮(zhèn)就業(yè)很長時間的農(nóng)民工，應(yīng)將他們納入城鎮(zhèn)社會保險體系，而對于那些無穩(wěn)定職業(yè)的農(nóng)民工，則可以設(shè)計一種過渡性方案，適當降低農(nóng)民工參與社會保險的門檻。

參考文獻

[1]

民政部社會工作司.社會工作視角下的農(nóng)民工問題研究[M].北京：中國社會出版社，2011：108.

[2] 唐鈞.中國的社會保障政策評析（上）[J].東岳論叢，2008（1）：12-34.

[3] 魏婭.農(nóng)民工共享經(jīng)濟發(fā)展成果長效機制研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2012（7）：76-77.

[4] 林梅.城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)民工社會保障問題[J/OL].http：//www.docin.com/p-710479292.

[5] 朱文.以“均等化”試解農(nóng)民工社保問題[J].中國社會保障，2011（11）：34-35.