淺析我國基層農(nóng)村協(xié)商民主的現(xiàn)狀及對策

潘秋霞 沈玉芳

摘要：協(xié)商民主在我國的興起和發(fā)展開創(chuàng)了基層農(nóng)村協(xié)商民主的探索化道路，繼浙江溫嶺的“民主懇談會”模式后，相繼出現(xiàn)了較多基層協(xié)商民主的創(chuàng)新模式。協(xié)商民主以其獨(dú)特的優(yōu)勢給我國基層民主的發(fā)展帶來了較好的前景，但是仍舊存在不足和缺陷。本文試圖從其現(xiàn)狀出發(fā)，分析問題及其背后的原因，并尋求改善路徑。

關(guān)鍵詞：基層協(xié)商民主；現(xiàn)狀及問題；價(jià)值；完善路徑；

中圖分類號：C912.82文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1674-3520（2014）-06-00333-02引言：

20世紀(jì)80年代初，農(nóng)村經(jīng)濟(jì)體制改革帶來了農(nóng)村基層民主的發(fā)展，至今已取得了較大成效。此外，在民主不斷演進(jìn)道路中，“協(xié)商”一詞以嶄新的形態(tài)出現(xiàn)在民主舞臺上，這也為基層農(nóng)村民主發(fā)展帶來了契機(jī)。對于農(nóng)村協(xié)商民主的現(xiàn)狀考察、問題分析及其對策研究，有著較大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、基層協(xié)商民主在我國的發(fā)展概況

一般認(rèn)為，“協(xié)商民主是指公民、法人在平等、自由的機(jī)制與氛圍中就公共事務(wù)展開理性商討與公開審議，各抒己見，廣泛表達(dá)，權(quán)衡各方私人利益與公共利益，達(dá)成共識，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)、民主與合法的公共決策與公共治理模式”[1]。我國的基層協(xié)商民主是隨著基層民主的發(fā)展而不斷推進(jìn)的，改革開放之后，我國將基層民主納入國家民主建設(shè)與發(fā)展的戰(zhàn)略平臺，“四個(gè)民主、兩個(gè)公開”是農(nóng)村基層民主的核心所在；在其后續(xù)發(fā)展中，民主發(fā)展的機(jī)制和形式也日漸多樣化，充分顯示了靈活性，“中國地方的民主政治發(fā)展迅速，協(xié)商、商談或?qū)υ挼臋C(jī)制被引入各地的民主實(shí)踐之中，成為民主治理的重要內(nèi)容”。[2]

十八屆三中全會的決議中也指出，要推進(jìn)協(xié)商民主廣泛多層制度化發(fā)展。在全社會開展廣泛協(xié)商，堅(jiān)持協(xié)商于決策之前和決策實(shí)施之中，進(jìn)一步提高協(xié)商民主的重要性。

另外，協(xié)商民主在基層農(nóng)村的運(yùn)用，推動了協(xié)商民主發(fā)展的又一大進(jìn)程。“民主懇談會”的形式已繼浙江溫嶺之后開始在浙江全省逐漸推廣，成為一種相對創(chuàng)新、民主的治理模式。另外，“民主理財(cái)日”、“民主議政日”、“社區(qū)事物民主聽證會”、“民主聽證會”、“民主議事會”、“村民民主評議會”等治理形式，也體現(xiàn)著協(xié)商民主的精神內(nèi)核。

作為一種新興事物，其在我國的發(fā)展還有很漫長的道路，在農(nóng)村還存在著較大的發(fā)展空間；與此同時(shí)，它亦存在不少問題，試圖在原有體系中尋求發(fā)展的突破口，將會是一個(gè)新的研究立足點(diǎn)。

二、基層協(xié)商民主對于我國農(nóng)村發(fā)展之價(jià)值

我國農(nóng)村，由于地域相對較小、人口較少，人們能夠直接參與村莊事務(wù)的機(jī)率較大，直接民主式的村民代表大會及村民會議為村民提供了參與的平臺。在此過程中，引入?yún)f(xié)商民主，又是參與形式的一大創(chuàng)舉，對于農(nóng)村的發(fā)展具有較大的價(jià)值。

（一）建立平等、公正、包容、自由的參與平臺

現(xiàn)階段，我國農(nóng)村的民主協(xié)商運(yùn)行模式主要以決策協(xié)商機(jī)制為主，村民借助于原有的平臺，在協(xié)商民主實(shí)踐中通過平等、理性的討論，首先建立起形式上的平等模式。在此基礎(chǔ)上，人人有機(jī)會表達(dá)自己的想法或公共訴求，消除了參與者身份、社會地位、職業(yè)、教育、民族等差異，參與者都可進(jìn)行自由的“協(xié)商”。它改變了大眾被動式的參與模式，在自由的環(huán)境中，促進(jìn)了不同群體間的交流和溝通。

（二）創(chuàng)立對話、討論、溝通的動態(tài)形式

基層協(xié)商民主以對話、討論和溝通等形式運(yùn)行，農(nóng)村村民自己的事情自己解決，切實(shí)考慮村民對政府政策和集體利益的需求和偏好，可以避免決策脫離實(shí)際，使得制定的政策符合當(dāng)?shù)?、?dāng)時(shí)的情況，顯示高度的民主性、合理性、合法性，提升公民對政策的理解和支持，有助于政策順利有效地執(zhí)行。在對話、溝通的環(huán)境下，各方面意見和建議都能得以很好地表達(dá)，村民與村領(lǐng)導(dǎo)干部能夠積極互動，利于緩解長期以來“自上而下”的治理模式，消解農(nóng)村的“信任危機(jī)”，增強(qiáng)農(nóng)村自治組織的公信力，也利于提高基層農(nóng)村管理的效益，健全和完善村民自治制度。

（三）實(shí)現(xiàn)農(nóng)村社區(qū)多元利益的均衡

協(xié)商的本質(zhì)其實(shí)是利益的相互協(xié)調(diào)、追求利益最大化的過程?；鶎訁f(xié)商民主的主體也離不開各個(gè)利益群體，他們在平等、有序、自由的平臺中，進(jìn)行討論溝通，做到了相互尊重、相互妥協(xié)。在此過程中，很好保護(hù)了弱勢群體的利益，而不是簡單地運(yùn)用少數(shù)服從多數(shù)的原則。因此基層協(xié)商民主有利于在理性對話中實(shí)現(xiàn)利益均衡，緩解農(nóng)村生活中存在的矛盾和沖突，促進(jìn)農(nóng)村的穩(wěn)定，形成樸實(shí)、友善、友愛、正直的民風(fēng)。

三、我國基層農(nóng)村協(xié)商民主的現(xiàn)狀及存在的問題

到現(xiàn)階段為止，我國將協(xié)商民主引入基層，已創(chuàng)新出了不少具體的協(xié)商模式，如杭州的“民主議事會”、成都的“村民議事會”、溫嶺的“民主懇談會”等。尤以溫嶺的“民主懇談會”為例，它起源于1999年的“民主懇談活動”，后溫嶺借著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的契機(jī)，大力提升了公民參與政治生活的機(jī)會，在此基礎(chǔ)上，規(guī)范“民主懇談活動”，將其納入到制度的范疇內(nèi)，成為一種新型的基層民主政治形式，是協(xié)商民主在我國基層自治制度中的創(chuàng)新應(yīng)用，也被余遜達(dá)譽(yù)為是基層民主百花園中的一朵奇葩。

但是，任何制度及體制的構(gòu)建都需要有適宜的經(jīng)濟(jì)、社會條件的基礎(chǔ)，溫嶺作為一個(gè)東南沿海的縣級市，它的創(chuàng)舉離不開外部的經(jīng)濟(jì)發(fā)展及在此基礎(chǔ)上培育的內(nèi)在的公民意識。但是，除卻個(gè)案，反觀中國基層民主總體現(xiàn)狀：近年來基層民主不斷推進(jìn)，在完善選舉民主的基礎(chǔ)上也將協(xié)商民主納入到基層民主范疇；但是不少調(diào)研發(fā)現(xiàn)，其實(shí)施現(xiàn)狀仍停留在表層，深度化發(fā)展缺乏內(nèi)、外在的條件，基層協(xié)商民主的發(fā)展也存在不足。以下幾方面問題較突出：

（一）協(xié)商過程缺乏制度支撐

我國基層協(xié)商民主的運(yùn)行大多沒有轉(zhuǎn)變成剛性的制度化的規(guī)定，使得基層協(xié)商民主的落實(shí)浮于表面。同時(shí)，基層干部對于協(xié)商過程、結(jié)果的可控性必然會影響到協(xié)商結(jié)果的民主性。例如，我國農(nóng)村的換屆選舉，在一定程度上是基層民主的重要體現(xiàn)，但是在協(xié)商過程沒有制度保障的情況下，可能導(dǎo)致協(xié)商體系隨著村莊領(lǐng)導(dǎo)干部的去留而改變，協(xié)商過程一變再變，缺乏穩(wěn)定性和長期性；其次，協(xié)商過程本身沒有形成制度化、剛性化的規(guī)定，例如協(xié)商內(nèi)容、協(xié)商主體、協(xié)商形式、協(xié)商具體步驟等，容易使協(xié)商失去民主性質(zhì)。

（二）協(xié)商主體的代表性不足

我國基層農(nóng)村協(xié)商民主的發(fā)展還處于探索階段，參與協(xié)商的主體也存在局限性，產(chǎn)生方式比較單一。目前公認(rèn)的方式是自愿報(bào)名與隨機(jī)抽樣兩種方式，但在一般農(nóng)村也不普遍，農(nóng)村的協(xié)商更多的是借助于原有的機(jī)構(gòu)，包括村民大會、村民代表大會等。其主體更是局限在固定群體中，從而無法形成新的集團(tuán)，也間接地局限了協(xié)商的內(nèi)容和質(zhì)量。另一方面，代表人的發(fā)言往往是出于自身利益的考慮，并非基于公共利益，顯示出個(gè)人化的特征，缺乏民意的代表性。此外，作為協(xié)商民主運(yùn)行平臺的村民會議及村民代表會議也存在較多不足：村民會議的實(shí)際到會率并不高；村民代表的文化水平有限，使得村民會議談?wù)摰淖h題無法向深度、廣度發(fā)展。

（三）協(xié)商主題和內(nèi)容具有明顯的權(quán)威導(dǎo)向性

在我國基層協(xié)商民主實(shí)踐中，參與協(xié)商討論的議題一般由基層組織或領(lǐng)導(dǎo)干部提出。較多地方領(lǐng)導(dǎo)并沒有制定強(qiáng)有力的激勵措施，只是迫于上級的壓力而推行本模式；而很多地方?jīng)]有形成民主協(xié)商的制度，或者已形成的協(xié)商制度顯得過于形式化、表面化，難以使農(nóng)村協(xié)商民主在有限的時(shí)空里發(fā)揮應(yīng)有的作用；其次，有些領(lǐng)導(dǎo)干部為了完成規(guī)定任務(wù)或者根據(jù)需要設(shè)定協(xié)商討論議題，普通公民想討論的問題被排除在外，例如拆遷、修路等民生問題。這充分顯示了領(lǐng)導(dǎo)干部對整個(gè)協(xié)商內(nèi)容的可控性較強(qiáng)，如不合理運(yùn)用，協(xié)商會轉(zhuǎn)變成完全的支配，也會打擊公民參與協(xié)商的積極性和興趣，致使協(xié)商質(zhì)量下降。

（四）協(xié)商民主操作性不強(qiáng)

我國農(nóng)村協(xié)商民主并未確立起完善的制度體系，協(xié)商民主的成分一般都體現(xiàn)在一般性的基層民主實(shí)踐活動中。村委會下屬組織一般包括人民調(diào)解、治安保衛(wèi)、公共衛(wèi)生、計(jì)劃生育等有關(guān)組織。下屬組織在處理村務(wù)時(shí)，協(xié)商的成分并不明顯，民主決策的流程雖有具體規(guī)定，民主決策中也有民主懇談的條目，但是具體懇談的形式、程序、方法等均無細(xì)則，文件性的規(guī)定只是將其限定在形式上，實(shí)際的操作性無法保證。

四、完善農(nóng)村基層協(xié)商民主的對策

我國基層農(nóng)村協(xié)商民主是基層民主發(fā)展的一大契機(jī)，主要以“基層自治”為依托，在農(nóng)村基層原有的機(jī)構(gòu)及事務(wù)中，開創(chuàng)協(xié)商體系，將其作為民主決策的一大“助推器”。在此基礎(chǔ)上，可以從以下幾方面入手尋求完善：

（一）參與主體

我國農(nóng)村現(xiàn)有村委會及黨支部兩分支，另外還包括監(jiān)督委員會、經(jīng)濟(jì)合作社等，村中事務(wù)基本圍繞這些機(jī)構(gòu)和主體展開，同時(shí)采取“村民會議”、“村民代表會議”、“村班子聯(lián)席會議”、“村黨員會議”等形式，其中涉及的人員既有在村中任職的領(lǐng)導(dǎo)干部和相關(guān)公職人員，也有廣大村民。在此基礎(chǔ)上形成的協(xié)商，其參與主體還不夠多元化。

擴(kuò)充主體，增加主體的多元性在協(xié)商民主中顯得至關(guān)重要。在我國農(nóng)村，協(xié)商參與主體應(yīng)包括廣大村民、基層干部、農(nóng)村合作小組、利益集團(tuán)、資深人士等。擴(kuò)充主體可以從以下幾方面入手：完善村務(wù)、決策、預(yù)案等項(xiàng)目的公示制度，充分保障村民的知情權(quán)，在村民參與協(xié)商前，使之對協(xié)商內(nèi)容有一個(gè)基礎(chǔ)的了解；組織專門人員進(jìn)行廣泛宣傳、普及協(xié)商知識，提升民眾參與的信心，從而廣泛投入到協(xié)商中；組織機(jī)構(gòu)，例如農(nóng)村教育小組，展開協(xié)商的培訓(xùn)會，增強(qiáng)民眾參與協(xié)商的能力，從而保證參與度；發(fā)揮電視廣播的媒體作用，廣播不需要太高的文化水平的要求，因而也就較能適應(yīng)各種文化程度的受眾，可充分?jǐn)U大協(xié)商信息在農(nóng)村的覆蓋率，將不同階層的民眾拉入?yún)f(xié)商體系中，也就間接保障了協(xié)商參與主體的多元性。

（二）協(xié)商內(nèi)容

我國現(xiàn)階段農(nóng)村協(xié)商的內(nèi)容不夠多樣化、普遍化、具體化，缺乏一定的時(shí)代性。在新農(nóng)村建設(shè)的今天，完善民主協(xié)商的內(nèi)容也成為協(xié)商民主的探討熱點(diǎn)之一。完善協(xié)商內(nèi)容，可以從以下兩方面入手：一方面，是事關(guān)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題的協(xié)商，包括村集體土地的承包和租賃、集體企業(yè)改制、集體舉債、集體資產(chǎn)處置等，這些事關(guān)集體利益的方案出臺必須經(jīng)過多道相對民主的程序，包括議案的提出、公示、協(xié)商、會議討論、決定等，其中協(xié)商環(huán)節(jié)必不可少；另一方面是事關(guān)農(nóng)村文化、社會事業(yè)發(fā)展問題的協(xié)商，包括與村民利益密切相關(guān)的公共設(shè)施建設(shè)的相關(guān)決策，如修路、修水庫、修路燈等；計(jì)劃生育政策的完善推行；農(nóng)戶修房建房的相關(guān)審批程序的出臺；社會救助救濟(jì)申請的審批程序的議定；村民維權(quán)程序的商定；志愿者服務(wù)體系的規(guī)范化等問題。

（三）協(xié)商形式

現(xiàn)階段，我國基層協(xié)商民主已經(jīng)有了較多的創(chuàng)新形式，包括“民主懇談會”、“民主聽證會”、“民主議事會”，另外還有“村民代表大會”、“村民會議”等。

但是，所有的創(chuàng)新都來源于實(shí)踐，只有群眾在實(shí)踐中的創(chuàng)造才能在運(yùn)行中發(fā)揮出最大的效用，這些已有的新形式并不適用于每一個(gè)農(nóng)村，只有與該農(nóng)村的實(shí)際土壤相融合，才能使協(xié)商民主得以運(yùn)行。所以在借鑒原有的協(xié)商形式的基礎(chǔ)上，創(chuàng)新、改造是必不可少的一步，在這一過程中，我們須堅(jiān)守一些最基本的原則。

一方面，作為中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會主義人民民主專政的國家，堅(jiān)守黨的領(lǐng)導(dǎo)是基本準(zhǔn)則；同樣，在基層農(nóng)村的民主協(xié)商中也離不開黨支部的領(lǐng)導(dǎo)。我們需要制度化的明確的規(guī)則和條例來保障未剛性化的協(xié)商民主，這一過程，需要黨支委有步驟、合理、合法、民主的領(lǐng)導(dǎo)。

另一方面，確立剛性的規(guī)則、弱化人為控制的因素、規(guī)范整個(gè)程序，也是協(xié)商民主在形式上所需要改進(jìn)之處。在“自主自愿、鼓勵參與”的氛圍下，制定一定的協(xié)商規(guī)則，包括協(xié)商相關(guān)會議的確立及開展、協(xié)商人員的安排和通知、協(xié)商議題的審核與確立、協(xié)商過程的平等與權(quán)利保障、協(xié)商后的公示等。

五、結(jié)語

在我國社會主義民主建設(shè)過程中，推進(jìn)協(xié)商民主，是理論和實(shí)踐的一大創(chuàng)新；將其運(yùn)用于我國基層農(nóng)村，也會成長為基層民主發(fā)展的助推器。近階段，協(xié)商民主在我國農(nóng)村的發(fā)展已取得了不少效益，但其發(fā)展不可能一蹴而就，其理論需要進(jìn)一步考察和補(bǔ)充，走出中國特色，促進(jìn)民主完善。

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