我國高速公路管理體制分析

李國瑜

引言：隨著我國高速公路的的迅速發(fā)展，把高速公路的管理看成是非常重要的一個課題，現對我國高速公路管理體制進行分析，了解各種體制的利弊。

前言

高速公路及其他高等級公路的建設，改善了我國公路的技術等級結構，改變了我國公路事業(yè)的落后面貌，縮短了我國同發(fā)達國家之間的差距，有效地拉動內需，刺激了高速公路附近地區(qū)的經濟繁榮和發(fā)展。

一、行政隸屬體制

高速公路管理體制按行政隸屬關系劃分可分為集中管理型、分片管理型和專線管理型3大類型。這3種類型的行政隸屬體制，并非每種體制絕對理想，而是各自有本身的有利方面和不利方面。

（一）集中管理型：設置省級高速公路專門機構實行統(tǒng)一管理。將管理重心放在資金技術和管理力度比較強的省一級。這種體制是“條條管理”，實行人、財、物由省級統(tǒng)一管理，統(tǒng)籌協調。

集中管理型的有利方面：有利于高速公路特管，有利于各條高速公路技術標準、設施的銜接、統(tǒng)一，有利于充分發(fā)揮高速公路網的整體社會經濟效益，有利于減少政府交通主管部門的協調工作量。

集中管理型的不利方面：在目前情況下，高速公路管理機構與公路主管部門之間的協調較為困難。設置的可能性：在省級建設資金有保證時適用，在高速公路成網時，或高速公路規(guī)模較大省適用。

（二）分片管理型：在省級交通廳統(tǒng)一領導下，按高速公路的不同片區(qū)專門的管理機構，各片區(qū)的管理機構是相互獨立的。有關的矛盾需要由省級交通主管部門來協調解決。

分片管理型的有利方面：有利于調動各片區(qū)管理者的積極性，增加片區(qū)間的相互競爭；符合現有公路管理體制。

分片管理型的不利方面：不利于高速公路特管；不利于發(fā)揮高速公路網的整體社會經濟效益；不利于各片區(qū)間高速公路技術標準、設施的銜接、統(tǒng)一。設置的可能性：地理條件自然分成片區(qū)時適用。

（三）專線管理型：在省交通廳直接領導下，按高速公路的不同項目分別成立專門的管理機構。每個項目的管理機構間是相互獨立的。

專線管理型的有利方面：有利于調動各條高速公路管理者的積極性，增加各條高速公路間的相互競爭；符合現有公路管理體制。

專線管理型的不利方面：不利于高速公路特管；不利于發(fā)揮高速公路網的整體社會經濟效益；不利于各條高速公路技術標準、設施的銜接、統(tǒng)一。設置可能性：在高速公路建設初期或高速公路規(guī)模較小的省適用；在省級資金不足時適用。

二、效益核算體制

高速公路管理的核算體制可以分為事業(yè)管理型、企業(yè)管理型和事業(yè)單位企業(yè)化管理型3類。這3種類型的體制，有利方面和弊端。

（一）事業(yè)管理型：核算方式采用自收自支形式，實行收支兩條線管理，通行費收入全額上交主管部門，養(yǎng)護管理經費根據年度計劃由上級主管部門審批劃撥。

這種體制的有利方面：具有較強的幾乎性和行政管理性，較易于體現高速公路管理的政府職能。

這種體制的弊端：行政干預范圍較大，獨立行使自主權限較小。

（二）企業(yè)經營型：完全采用企業(yè)公司核算方法，在經濟上實行獨立核算，自負盈虧。實行董事會領導下的總經理負責制。雖然行政上受上級單位或董事會、監(jiān)事會領導，但本身是較完善的經濟實體。

這種核算體制的有利方面是：在人事、財務、經營等各方面有較強的獨立自主權，較易于在社會主義市場經濟中通過自主經營實現自我發(fā)展。

這種核算體制的弊端：在高速公路管理法規(guī)尚不健全，公民守法意識較為薄弱的情況下，行使行政權力，體現政府管理職能方面相對較弱。

（三）事業(yè)單位企業(yè)化管理型：在機構設置及經費使用上基本沿用事業(yè)管理型體制，在財務核算上借助公司核算方法的某些優(yōu)勢，并根據核算方式的側重不同，形成準事業(yè)性或住企業(yè)性的管理。

這種體制的有利方面：在目前情況下，既便于行使政府職能，又不見于搞活經營管理。

這種體制的弊端：近期在很多管理環(huán)節(jié)的銜接上尚不夠完善；與正在進行的政府機構改革“政企分開、事企分開”要求相違背。

三、行業(yè)管理體制

高速公路行業(yè)管理體制可以分為以下兩類：

（一）行業(yè)歸口型：1個省只有1個公路行業(yè)管理職能機構。由省級交通主管部門及其派出的公路管理機構負責行業(yè)管理。該公路管理機構既是一般公路的行業(yè)管理機構，又是高速公路的行業(yè)管理機構。法國的公路局內設有高速公路特許公司監(jiān)理部、高速公路管理局、高速公路養(yǎng)護處、安全和用戶服務處等機構負責行業(yè)管理。

其有利方面：符合《公路法》規(guī)定，較好地理順公路系統(tǒng)內高速公路與一般公路之間的管理關系；有利于執(zhí)法管理。

弊端：需要協調如行業(yè)管理和運營管理關系，否則會影響到高速公路的特管和效益。設置的可能性：只要省級交通主管部門合理確定各單位的管理、監(jiān)督職責就可以確立。

（二）行業(yè)獨立型：在設置省級公路管理機構的同時，另行設置"高速公路管理局"或"高等級公路管理局"，形成"一省兩局"。

其有利方面：有利于高速公路的特管。

弊端：不符合《公路法》規(guī)定，不利于處理好公路系統(tǒng)內高速公路與一般公路之間的管理關系；不利于執(zhí)法管理。

四、建設管理體制

高速公路管理主要包括建設管理和運營管理兩個階段。高速公路建設管理體制是指高速公路建設管理和營運管理是否由同一管理機構實施。

建設管理體制可以分為以下兩種：

（一）建管一體型：從規(guī)劃、設計、籌資、建設到收費還貸、養(yǎng)護、管理等由一個管理機構管理。法國的不收費高速公路的建設和運營管理均由中央管理局、地方管理局和管理事務所負責。

其有利方面：有利于精簡管理機構，有利于降低工程造價、經營成本、提高工程質量和運營效益；與集中垂直企業(yè)管理體制相結合，可以形成極富活力的管理體制；建設和運營管理有機銜接。

弊端：不利于建設、運營兩個階段的專業(yè)化管理。

（二）建關分離型：高速公路規(guī)劃、設計、籌資、建設管理由專門機構負責管理，建成后由另一專門機關負責養(yǎng)護、收費還貸和管理。

其有利方面：有利于高速公路技術密集的專業(yè)化管理。

弊端：不利于精簡管理機構；不利于降低工程造價經營成本；建設和運營管理易脫節(jié)。

參考文獻

[1]李廣慧；高速公路橋梁結構體系可靠性評估[D]；中國地震局地球物理研究所；2005年.

[2]張雁；西北地區(qū)高速公路養(yǎng)護對策的研究[D]；南京林業(yè)大學；2006年.

[3]趙韓濤；基于GIS-T的高速公路緊急救援系統(tǒng)構建及相關模型研究[D]；吉林大學；2006年.

[4]王國清；高速公路產業(yè)化發(fā)展戰(zhàn)略研究[D]；長安大學；2000年.

[5]李曉明；公路服務的經濟學分析及其商業(yè)化運營與公共管制研究[D]；長安大學；2003年.

（作者單位：煙臺市方正公路工程監(jiān)理咨詢有限公司）