國土資源法律體系升級期盼

鄒禮卿

國土資源法治事關(guān)公民社會最基本的物權(quán)，從保護土地財產(chǎn)權(quán)到構(gòu)建完善礦業(yè)權(quán)制度，深化改革，釋放制度性紅利，歸根到底要實現(xiàn)“法治突圍”。

7月底召開的中共中央政治局會議，決定將于10月在北京召開中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會第四次全體會議，主要議程只有一個：研究全面推進依法治國重大問題。

翻閱歷屆四中全會資料可見，多以加強黨的執(zhí)政能力為主要內(nèi)容。此次以“依法治國”為主題，實屬首次，預示著作為執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨，將更加注重法制建設和法治理念，也將推動中國在多方面、深層次的立法突破和司法改革。

經(jīng)過了三十多年的高速發(fā)展，中國的經(jīng)濟發(fā)展取得了輝煌的成就，但同時也面臨了巨大的挑戰(zhàn)，各種發(fā)展瓶頸問題凸顯，改革步入深水區(qū)。面臨問題之多，困難之大，矛盾之復雜，認識之不統(tǒng)一，前所未有。這種形勢，對改革開放和經(jīng)濟建設發(fā)展過程中做出過巨大貢獻的國土資源管理工作是一個巨大的挑戰(zhàn)。征地制度改革、城市用地審批制度改革、探礦權(quán)采礦權(quán)有償取得制度改革、城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤、農(nóng)村土地使用制度改革等都是躲不開、繞不過，必須下大力氣解決的問題。以改革創(chuàng)新破解國土資源工作的難題，已成為國土資源系統(tǒng)上下的共識和自覺行動。

國土資源法治事關(guān)公民社會最基本的物權(quán)，從保護土地財產(chǎn)權(quán)到構(gòu)建完善礦業(yè)權(quán)制度，深化改革，釋放制度性紅利，歸根到底要實現(xiàn)“法治突圍”。

眼下看，土地管理法修改加緊推進；長遠看，出臺土地法已成共識。從緊迫性看，征地制度改革、農(nóng)村集體建設用地流轉(zhuǎn)、不動產(chǎn)統(tǒng)一登記等現(xiàn)實問題，使國土資源法治保障成為當務之急。

土地管理法之憾

我國現(xiàn)行的土地法律制度是以《土地管理法》為基本框架，由一系列國家法律、法規(guī)和部門規(guī)章組成的制度體系?，F(xiàn)行《土地管理法》自1986年通過以來，歷經(jīng)1988年、1998年、2004年三次修訂，在適應商品經(jīng)濟、市場經(jīng)濟發(fā)展中起到了積極作用，但由于歷史條件的限制，該法仍明顯存在權(quán)屬不清、與民爭利土地財政等嚴重問題，亟待從立法上予以解決。

【觀點】現(xiàn)行《土地管理法》四大弊端

（浙江省合一律師事務所主任 許乙川）

第一，從立法背景看，《土地管理法》第1條規(guī)定，為了加強土地管理，維護土地的社會主義公有制，保護、開發(fā)土地資源，合理利用土地，切實保護耕地，促進社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，根據(jù)憲法，制定本法。這一立法理念體現(xiàn)出較強的歷史局限性。它主要是從為國家工業(yè)化獲取土地、資金的便利高效低成本角度出發(fā)來設計土地法律關(guān)系中的權(quán)利義務。《土地管理法》從深層意義看并非是全新地創(chuàng)造一種土地權(quán)屬與管理關(guān)系，而只不過是把建國初國家將土地全部公有化的思路沿襲以立法固定化了，爾后再融入改革開放后的農(nóng)村土地承包制等新事物。在改革開放前，國家獲取快速工業(yè)化資金的來源主要依靠計劃經(jīng)濟時代的工農(nóng)產(chǎn)品剪刀差來實現(xiàn)，實質(zhì)上是農(nóng)民為城市工業(yè)化作出巨大犧牲；而在改革開放后，在商品經(jīng)濟、市場經(jīng)濟發(fā)展中，國家又通過《土地管理法》等法律來限制農(nóng)民集體所有土地的自由流轉(zhuǎn)，如果土地需要流轉(zhuǎn)成城鎮(zhèn)建設用地則必須首先由國家征地，補償標準明顯低于市場價格，補償范圍和標準不是通過市場機制來決定而是由政府單方?jīng)Q定，實際上就是低價征地高價出讓，形成土地價格“剪刀差”。由此政府獲得了天價的土地壟斷利益，成為地方財政的主要來源，有“土地財政”之稱。

第二，從土地流轉(zhuǎn)制度層面看，《土地管理法》第54條規(guī)定，建設單位使用國有土地，應當以出讓等有償使用方式取得；但是，下列建設用地，經(jīng)縣級以上人民政府依法批準，可以以劃撥方式取得：（一）國家機關(guān)用地和軍事用地；（二）城市基礎設施用地和公益事業(yè)用地；（三）國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地；（四）法律、行政法規(guī)規(guī)定的其他用地。從該條款來看，我國土地流轉(zhuǎn)存在明顯的“雙軌制”。其本意是便于關(guān)系國計民生的公益性事業(yè)降低成本、優(yōu)質(zhì)低耗地提供各種民生服務。但是這一理論上的美好設想在實踐中卻常常走形。

第三，從征地層面的制度規(guī)范看，《土地管理法》落后的立法理念使其成為賦予政府無限權(quán)力隨意低價征地的暴力武器。雖然2007年施行的《物權(quán)法》第42條、第43條和第132條正面規(guī)定了農(nóng)村集體土地征收的公平原則、足額補償原則、保障征地農(nóng)民權(quán)益原則等，但這些概括性、非剛性的規(guī)定，完全失之于宣示性、口號性，沒有規(guī)定任何法律后果，只是簡單呆板地重復政策精神，屬于“僵尸型立法”。

第四，從土地用途管理角度看，現(xiàn)行《土地管理法》強調(diào)土地用途管制，還沒有擺脫傳統(tǒng)建設用地管理模式的束縛。其中第4條規(guī)定，國家實行土地用途管制制度。國家編制土地利用總體規(guī)劃，規(guī)定土地用途，對耕地實行特殊保護。使用土地的單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用土地。由于我國依法行政理念與制度建設尚有待進一步落實，規(guī)劃領域也表現(xiàn)出明顯的人治特點，即土地用途規(guī)劃一旦作出后不能保持相對穩(wěn)定，而是隨著領導的意志轉(zhuǎn)變而轉(zhuǎn)變，隨著領導的更替而更替。

礦產(chǎn)資源法不足

伴隨著市場經(jīng)濟發(fā)展，礦產(chǎn)資源勘查、開采已成為國民經(jīng)濟中的支柱產(chǎn)業(yè)之一。尤其是湖南這樣的資源大省，礦業(yè)經(jīng)濟實現(xiàn)了快速發(fā)展。但也帶來了環(huán)境惡化、資源浪費、礦難事故頻發(fā)等一系列社會問題。如何對礦業(yè)資源進行科學管理，以保障資源的可持續(xù)開發(fā)利用，已成為礦產(chǎn)資源開發(fā)管理中迫切需要研究解決的問題。

1996年國家對1986年頒布的《礦產(chǎn)資源管理法》進行了修正。但僅是正對部分內(nèi)容的修正而非大法的修改，其內(nèi)容體制和體例仍然存在不少突出問題，難以適應經(jīng)濟發(fā)展的需要。這種立法的滯后性，已經(jīng)直接影響到礦業(yè)權(quán)的合理設置，礦業(yè)權(quán)人權(quán)益的平等保護，礦業(yè)權(quán)市場的有效運行以及礦山生態(tài)環(huán)境的保護等?？梢?，既有礦產(chǎn)資源保障日益成為解決社會可持續(xù)發(fā)展的制約，以及自上而下普遍關(guān)注資源問題的社會基礎的存在，使一部適應建設資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會要求的全新的《礦產(chǎn)資源管理法》的出臺已成為必然。為此，2003年全國人大常委會提出加快《礦產(chǎn)資源法》修訂工作。但截至2011年，先后形成了《礦產(chǎn)資源管理法》修改稿10余稿，但由于一些關(guān)鍵性問題社會各方未達成立法一致意見，近十年的《礦產(chǎn)資源管理法》修改工作也僅停留于討論起草階段，未能形成實質(zhì)性進展。

【觀點】《礦產(chǎn)資源管理法》存在七大不足

（國土資源部法律中心副主任 郭美珍）

第一，《礦產(chǎn)資源管理法》立法的目的重管理輕權(quán)利保護。無論是1986年的立法還是1996年的修正，其主要是為了滿足礦產(chǎn)資源開發(fā)管理的需要，側(cè)重從行政角度如何管理和規(guī)范礦產(chǎn)資源的勘查、開采。這就造成現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》在立法目的上“重行政管理、輕權(quán)利保護”、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權(quán)制度設計不合理、礦業(yè)權(quán)權(quán)能不明晰等問題。2007年頒布的《物權(quán)法》已明確將探礦權(quán)、采礦權(quán)納入用益物權(quán)。而現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源管理法》乃1996年修訂的內(nèi)容無論在礦業(yè)權(quán)的權(quán)利設置、內(nèi)容明晰，還是在權(quán)力等級、權(quán)利保護等方面都無法體現(xiàn)礦業(yè)權(quán)的物權(quán)屬性。

第二，《礦產(chǎn)資源管理法》約束了礦業(yè)權(quán)市場的發(fā)展。礦產(chǎn)資源領域已從計劃經(jīng)濟體制下單一的經(jīng)營管理向多元化投資、多種經(jīng)營方式并存轉(zhuǎn)變，礦產(chǎn)資源尤其是礦業(yè)權(quán)市場制度化設計已經(jīng)遠遠不能滿足于市場解決發(fā)展的需求。具體表現(xiàn)在市場準入對象不明確和礦業(yè)權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓制度仍然不規(guī)范。

第三，《礦產(chǎn)資源管理法》缺乏對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的統(tǒng)籌布局。具體體現(xiàn)在缺乏對礦產(chǎn)資源儲量的科學管控和對礦產(chǎn)資源管理規(guī)劃法律效力有待提高。

第四，《礦產(chǎn)資源管理法》對資源費稅設計不合理。一是其中礦產(chǎn)資源補償費標準過低，無法真實體現(xiàn)國家對礦產(chǎn)資源使用權(quán)屬性。二是稅費混淆、重疊。

第五，礦產(chǎn)資源收益分配使用不科學。一是礦產(chǎn)資源補償費使用不合理，二是礦產(chǎn)資源收益分配不科學。

第六，礦業(yè)權(quán)與土地使用權(quán)的銜接不順暢?！兜V產(chǎn)資源管理法》主要圍繞礦業(yè)權(quán)的設置進行，對土地使用權(quán)基本沒有涉及。

第七，礦產(chǎn)資源開發(fā)與環(huán)境保護不協(xié)調(diào)。一是我國現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源管理法》中有關(guān)環(huán)境保護的法律規(guī)定有效性不強。該法中環(huán)境保護的規(guī)定主要從事前預防、事后補救、規(guī)定相關(guān)的稅費制度等幾個方面作出規(guī)定，且都是原則性要求，缺乏具體的管理法規(guī)和可操作性措施，有效性不強。

修補性立法不適

2012年12月第十一屆全國人大常委會第三十次會議對《土地管理法修正案草案》進行首次審議后，因各方對征地補償標準的設定、法律修改路徑等存在不同意見，該次會議未對此修正案進行表決。國土資源部法律中心有關(guān)專家近日表示，修補式立法思路不適合土地管理法的修改。

包括該法律中心主任孫英輝在內(nèi)的十余位專家表示，從近幾年來，土地管理法以及礦產(chǎn)資源法的修改進程來看，這兩部法律的修改思路為次第進行，即先行集中力量解決重點領域中存在的重大問題，再繼續(xù)研究修改其他有關(guān)問題。

“土地管理法的修訂僅涉及征地補償?shù)挠嘘P(guān)條款，不涉及其他內(nèi)容?！睂＜艺J為，這種次第進行的修改方式盡管符合“成熟一個，制定一個”的漸進式立法思路，但受理論與立法實踐的限制，該修法模式并不適用于土地管理法的修改。

【觀點】修補式立法模式不適應兩法修改（國土資源部法律中心主任 孫英輝）

第一，法律規(guī)則的關(guān)聯(lián)性決定了難以孤立修改部分規(guī)范。最近一次的《土地管理法》修改雖然從表面上看，僅僅涉及第四十七條，然而法律規(guī)則的關(guān)聯(lián)性決定了法律修改的系統(tǒng)性工程，土地征收補償制度的修改不僅僅設計補償標準、補償范圍、補償程序的調(diào)整，還與整個土地管理法律制度框架緊密聯(lián)系，比如集體建設用地流轉(zhuǎn)問題等。在全國人大常委會對《土地管理法》修正案進行首次審議期間，就有意見指出，土地問題牽一發(fā)而動全身，“頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的修補式立法模式并不能解決當前面臨的棘手難題。

第二，立法成本的約束性修改限制了法律修改的頻率和范圍。法律修改屬于廣義上的立法范疇。從改革開放以來立法實踐表明，除《刑法》《個人所得稅法》等要適應經(jīng)濟、社會生活的快速變化進行頻繁修改外，《土地管理法》《礦產(chǎn)資源管理法》等涉及社會基本制度的法律修改頻率較低。特別是法律修改后，除非經(jīng)濟社會生活發(fā)生劇烈變化，一般在進行大幅度修改。從立法實踐判斷，無論是《土地管理法》還是《礦產(chǎn)資源管理法》一經(jīng)修改后，短時期內(nèi)修改程序難再啟動。

基本法立法呼喚

近十年來，國務院頒布了國土資源管理方面的行政法規(guī)近10部，國土資源部制定發(fā)布了30余部部門規(guī)章。盡管如此，國土資源立法既存在可操作性欠缺、法律責任規(guī)定強度過輕等微觀制度上的問題，也存在國土資源基本法缺位的問題。

國土資源部法律中心主任孫英輝認為，加快啟動國土資源基本法立法，將《土地法》和《地質(zhì)礦產(chǎn)法》納入國家立法規(guī)范，并同步推進相關(guān)法律法規(guī)的制定和修改，已經(jīng)十分緊迫。

【觀點】國土資源法律體系難以適應新形勢的發(fā)展要求

（國土資源部法律中心主任 孫英輝）

國土資源立法雖然已經(jīng)涉及“事前預防、事中控制、事后修正”各方面的制度，但仍然存在部分法律法規(guī)在結(jié)構(gòu)設計和內(nèi)容上日漸陳舊問題?，F(xiàn)行國土資源立法對重大理論問題研究相對薄弱，對重大現(xiàn)實問題應對有所不利，法律制度建設方面缺乏新的突破。

同時，國土資源權(quán)力界定與配置不夠清晰準確，集中統(tǒng)一管理的法律和體制障礙還比較明顯。部分法律內(nèi)容規(guī)定模糊或者過于原則，不便于操作；部分法律相關(guān)法律責任的規(guī)定效能較低等。

立法中存在的問題，從而使當前的國土資源法律體系難以適應新形勢的發(fā)展要求，呈現(xiàn)出“三個背離”的趨勢，即：國土資源法制建設的加強趨勢與國土資源法律績效相對低下或績效下降下滑之間的背離；為建立公正有序的國土資源工作秩序而付出的高昂社會成本與較低水平的秩序效果甚至是局部性秩序惡化之間的背離；國土資源法律知識在社會生活中的逐漸普及與法律公信力的某些衰退之間的背離。

在宏觀法律體系方面，國土資源立法尚未形成由基本法、支撐法律和配套法規(guī)規(guī)章構(gòu)成的有機體系，一定程度上影響了法律實施的效果。

我國現(xiàn)行土地管理法和礦產(chǎn)資源法，均偏于強化對國土資源的行政管理，疏于民事規(guī)范。在立法指導思想，管理體制，權(quán)屬界定、登記、流轉(zhuǎn)、有償使用，以及物權(quán)糾紛處理等方面還存在若干問題。由于缺少基本法的統(tǒng)領，呈現(xiàn)法群狀態(tài)，在實踐中往往無法自行解決法律間自身的矛盾和沖突。

此外，現(xiàn)行立法比較重管理，輕權(quán)利傾向仍比較明顯，存在強化公法手段而弱化私法手段的問題，往往是以行政法、刑法代替民法的保護功能，帶有泛公法保護的色彩。

現(xiàn)行國土資源立法過于遷就當前資源管理體制，且所有權(quán)歸屬界限不清，主體虛化，所有權(quán)中占有、使用、收益和處分的各項權(quán)能處于無主狀態(tài)；現(xiàn)行國土資源流轉(zhuǎn)機制不規(guī)范，對流轉(zhuǎn)限制性規(guī)定過多，過于依賴行政手段以及不適當?shù)膰腋深A，對資產(chǎn)和資本屬性重視不夠，市場在國土資源配置中的作用常常失靈，市場機制的外部不經(jīng)濟性導致的閑置、浪費和流失時有發(fā)生。

國土資源立法仍滯后于實際需求，現(xiàn)行的土地管理法、礦產(chǎn)資源管理法面對各種復雜的國土資源法律關(guān)系，難以進行全面有效的調(diào)整。

（部分內(nèi)容引自《國土資源法律評價報告（2013）》）