廣州市實施保障性住房政策問題及原因分析

李春蓉　劉波

摘要：

廣州市實施保障性住房政策面臨資金投入缺口大，影響政策執(zhí)行目標實現(xiàn)；忽視合理規(guī)劃，導致目標群體生活成本增加；供應覆蓋面不廣，影響政策實施效益評價；監(jiān)管措施不夠，導致政策實施過程歪曲等問題。引起這些問題的原因有政策直接實施主體自身利益關系的干擾、政策實施資源和環(huán)境因素的制約、政策實施目標與市場經(jīng)濟的矛盾等。

關鍵詞：

保障性住房；住房政策；政策實施

中圖分類號：

F2

文獻標識碼：A

文章編號：16723198（2014）22003703

1廣州市實施保障性住房政策面臨的問題

自住房制度改革以來，廣州市政府幫助中低收入家庭解決住房問題，采取了一系列切實有效措施，包括初步構建了廉租房、經(jīng)濟適用房和限價商品房在內的多層次住房保障體系，但住房保障是一項涉及面廣、影響深刻的龐大的系統(tǒng)工程，廣州市在實施保障性住房政策過程中同樣也存在不少問題。我們通過調查，認為廣州市在實施保障性住房政策時遇到的主要問題如下：

第一，資金投入缺口大，影響政策執(zhí)行目標實現(xiàn)。

調查表明，有24%的人認為資金投入缺口大，保障房是政府解決中低收入人口住房問題的重要舉措，但資金來源不穩(wěn)定卻是制約其發(fā)展的一大障礙。例如，在廉租房建設方面，《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號）中對于廉租住房建設的資金來源有明確的規(guī)定：一是住房公積金增值收益在提取貸款風險準備金和管理費用之后全部用于廉租房建設；二是土地出讓凈收益用于廉租房保障資金的比例不得低于10%；三是廉租房租金收入實行收支兩條線管理，專項用于廉租住房的維護和管理。而廣州在對保障性住房的資金投入方面則比較模糊。2007年廣州市土地出讓金收益為207億元，2008年為102億元。如按照至少10%提取廉租房建設資金，應分別為20.7億和10.2億元。但根據(jù)廣州市財政局公布的數(shù)據(jù)，2007年保障性住房的投入為3000萬元，廣州市財政局后來公布的數(shù)據(jù)，2009年廣州的土地出讓金收益超過425億元，創(chuàng)下歷史新高。如果按照10%的投入比例，2009年廣州市投入廉租房建設的資金應在40億元以上。但2009年12月24日，廣州市常務副市長蘇澤群對外表示，2009年廣州投入到保障房的財政資金是14.8億元；2010年2月8日，廣州市住房保障辦副主任黃信敬在接受記者采訪時表示，2009年廣州保障性住房資金投入接近30億元。由此可見，在保障房政策執(zhí)行及保障房建設進程中，政策執(zhí)行主體應如何明確支出結構，合理將低收入群體的住房問題真正列入政府的支出預算中執(zhí)行，以保障其穩(wěn)定的資金來源已成為實現(xiàn)保障房政策目標的重中之重。

第二，忽視合理規(guī)劃，導致目標群體生活成本增加。

目標群體是指受政策作用和影響的對象?！澳繕巳后w對政策順從和接受的程度是影響政策能否有效執(zhí)行的關鍵性因素之一?！比绻邇热菘茖W合理，目標群體就會對政策內容順從，接受一項公共政策，則該項政策實施的風險小，成功的可能性大；相反，則該項政策實施的難度增加，風險增大，成功的可能性減小。通過調查，有26%的人認為廣州市的保障房規(guī)劃存在問題。在對保障房社區(qū)的對外交通狀況調研時，3%的人感到非常滿意，10%的人認為滿意，35%的人認為一般，52%的認為不滿意。在整個配套設施建設方面，有47%的人認為不滿意。從目前廣州保障性住房的分布范圍來看，保障性住房的建設用地大部分分布在番禺、花都、黃埔、白云、芳村等幾個區(qū)，而這幾個區(qū)都離廣州市區(qū)比較遠。

從房源分布上可見，保障房扎堆北部，主要是集中在廣州市白云區(qū)?！笆晃濉逼陂g白云區(qū)已建設的11個保障房項目，而2015年在新增的儲備用地中白云區(qū)又將新增34宗儲備保障房建設用地，占比超過四成，未來白云區(qū)將成為保障房“第一大戶”。在交通方面，不少保障房項目都比鄰高速公路，比如龍歸項目比鄰京珠高速、南方鋼廠項目比鄰機場高速、新村項目比鄰南環(huán)高速、亨元項目比鄰沈海高速等，交通不方便，直接會導致目標群體的生活成本提高，這會給保障房政策執(zhí)行帶來阻礙，導致保障房政策執(zhí)行結果偏離政策目標，出現(xiàn)政策變形現(xiàn)象，這也是部分家庭試圖出租轉租保障房的潛在誘因。其實，保障房面對的是廣大中低收入居民，因此規(guī)劃建設選址不應是城市邊緣，而應定在便于出行的近郊區(qū)，保障房建設應充分利用已有的城市基礎設施和公共服務設施。

第三，供應覆蓋面不廣，影響政策實施效益評價。

政策實施的效益是政策實施后所獲得的社會信譽、最佳收益和效果，它是在社會組織和民眾中所形成的總體評價。政策效益是政策生命力之所在，缺乏效益的政策是沒有生命力的。保障房政策的供應覆蓋面越廣，目標群體受益面就越大，所獲得的實施效益評價就越高。廣州市保障性住房的分配政策，只針對廣州市區(qū)城鎮(zhèn)戶籍。在調查中，有20%的民眾仍然認為供應覆蓋面不夠廣，應進一步擴大保障房的政策效應。的確，從社會保障的意義來講，保障房應包括所有無法從市場獲得住房的低收入居民家庭，既包括具有城鎮(zhèn)戶口的城鎮(zhèn)居民，也包括城市中大量所謂“流動”但常駐城鎮(zhèn)的農業(yè)人口和“夾心層”。尤其廣州是一個外來人口較多的城市，廣州的戶籍人口800多萬，外來人口600多萬。外來人口與本地人口的比例接近1：1，從改革開放以來，廣大外來務工人員為廣州的繁榮發(fā)展作出了不可磨滅的貢獻，在住房保障方面應該考慮這部分人群的需要。而夾心階層是指家庭收入水平和住房標準超過廉租房保障范圍，而又無能力購買經(jīng)濟適用住房的家庭。他們無力負擔購買經(jīng)濟適用房屋的首付款，屬于目前住房體系被忽略的一個階層。如在白云區(qū)西槎路澤德花苑二期經(jīng)濟適用住房中，排在第9名選房的彭阿姨一家取得108.5分的高分。但她卻只能無奈地棄購，因為她只有1萬多元積蓄，離首付款還差大約8萬元，只好繼續(xù)和老伴住在只有26m2的舊房中。所幸的是，2013年5月出臺的《廣州市公共租賃住房制度實施辦法》進行政策調整，提出申請人具有本市市區(qū)城鎮(zhèn)戶籍，其配偶非廣州戶籍的，可作為共同申請的家庭成員，這在一定程度上進一步擴大了政策覆蓋面。

第四，監(jiān)管措施不夠，導致政策實施過程歪曲。

有效的政策實施監(jiān)管有利于維護維護公民的合法權益，有利于規(guī)范各利益主體追求自身利益最大化的逐利行為。調查顯示，有30%的民眾認為政府應加強監(jiān)管措施，保證保障性住房政策的實施效果。抓緊建立健全保障性住房使用、運營、退出等管理制度是國家保障房政策的重要內容之一。

目前，廣州市在保障性住房政策實施及保障性住房管理方面，仍然存在著如下現(xiàn)象：一些政府官員運用手中的權力，人為地“創(chuàng)租、抽租”，滋生“尋租”腐敗行為；保障對象經(jīng)濟統(tǒng)計和審核的方法和程序的不科學、不嚴謹；退出機制不完善；缺乏足夠的糾錯和問責機制，懲處力度不夠，對于“騙資格”的懲處仍然存在法律真空，在保障房實施過程中屢屢出現(xiàn)騙購、腐敗等亂象；這些都是緣于保障房管理制度存在缺陷所造成。保障性住房是重要的社會公共資源，它的公共屬性要求政府必須加強對保障性住房管理的指引和監(jiān)管，增強政策實施過程的透明度，對政策實施的監(jiān)管主體及其相應的職責、監(jiān)管的方式方法等作出明確的規(guī)定，健全政策實施監(jiān)管體制，確保社會公共資源的合理、公平、有效利用。

2廣州市實施保障性住房政策遇到問題的原因

廣州市實施保障性住房政策遇到問題，是多方面原因造成的。我們通過調查，得出大約如下幾個主要原因：

第一，政策直接實施主體自身利益關系的干擾。

利益因素是影響政策執(zhí)行力的主要因素。馬克思指出：“人們?yōu)橹畩^斗的一切，都同他們的利益有關?！薄袄孀非笫前ㄕ邔嵤┬袨樵趦鹊囊磺腥祟愋袨榈幕緞右?，并且政策本身就是政府對社會資源和利益進行權威性分配的一種方案?！闭邔嵤嵸|上是實施主體運用公共權力與目標群體在互動中對利益加以選擇、綜合、分配和落實的過程。調查表明，有22%的民眾認為政策實施主體自身利益的影響和干擾。我們還對政策實施主體自身利益關系內容進行調研，23%的人認為有中央利益與地方利益，28%的人認為有政績利益，27%的人認為有直接執(zhí)行主體與個人利益，22%的人認為有政策長期和短期利益?！案黜椆舱叩淖罱K執(zhí)行者都是人，而人都不可避免地有著自身利益追求和行為傾向的?！北Ｕ闲宰》渴钦鉀Q中低收入群體住房困難問題的重要舉措，是需要政府拿出錢來而又不能贏利、沒有經(jīng)濟回報的民生工程。盡管國家《關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)〔2007〕24號）中明確規(guī)定：土地出讓凈收益用于廉租住房保障資金的比例不得低于10%。但廣州市對政策執(zhí)行起初沒有達到這一要求。例如2009年，根據(jù)廣州市財政局公布的數(shù)據(jù)，該年廣州市的土地出讓凈收益超過425億元，而實際投入到保障性住房的財政資金只有14.8億元，如果按照10%的比例，至少應該在40億元以上。廣州市政府作為保障性住房政策的直接實施主體，一方面要代表國家從社會整體利益的角度理解和實施政策，如果廣州市按照中央政策精神執(zhí)行，投入更多的財政支持保障房建設，這樣就會符合中央利益和政府長期利益，相反，這樣在本市內的其它城市建設財政投入就會減少，影響直接實施主體的地方利益和績效?？梢姡瑥V州市在實施中也要考慮本地區(qū)、本部門利益，甚至有時還會從個人自身利益角度去理解和執(zhí)行政策，各種利益矛盾和沖突，滲透在保障性住房政策實施的全過程。有時，為了維護局部利益和個人的自身利益，廣州市作為直接實施主體可能只會傳遞保障性住房政策而不具體操作，或者通過各種方式在政策實施過程中調整上級政策，導致出現(xiàn)敷衍式、觀望式、選擇式、對抗式和替代式等政策執(zhí)行偏差現(xiàn)象。這樣很可能使原政策達不到預期的目標，從而影響保障性住房政策的有效實施。綜上可言，利益因素是保障性住房政策的實施主體不愿執(zhí)行某些政策、執(zhí)行不力的深層原因。

第二，政策實施資源和環(huán)境因素的制約。

“任何一項政策的有效執(zhí)行，都取決于政策的正確性、明晰性與充足的政策資源。”資源是政策執(zhí)行的必要條件，若不具備充足的執(zhí)行資源，政策實施主體就無法順利開展政策實施工作。政策實施資源指的是政策實施主體在實施政策過程中所需要的各種資源，包括人力資源、財力資源、信息資源、社會資源和權力制度資源等。在調查制約廣州市實施保障住房政策的資源時，結果得出，26%的人認為是經(jīng)濟資源，24%認為是執(zhí)行人員素質，27%的人認為是社會資源，23%的人認為是法律權威資源。住房保障具有典型的公共性、服務性、民生性，保障性住房的建設主要依靠政府主導，而政府財政投入資源的力度直接決定著保障性住房政策實施的力度和保障性住房建設的力度；執(zhí)行人員的素質是政策實施的無形資源，任何政策的實施都有賴于人員，沒有較高素質的執(zhí)行人員，是無法有效地實施政策方案、實現(xiàn)政策目標的；社會資源的參與面，各方的積極性和創(chuàng)造性，也會提升保障房政策實施創(chuàng)造良好的條件；法律權威資源為防止政策出現(xiàn)偏差現(xiàn)象提供有力的后盾力量。

“公共政策環(huán)境是指政策系統(tǒng)邊界之外并和政策系統(tǒng)進行物質、能量和信息交換的所有事物?！闭叩膶嵤o一例外地要與一定的環(huán)境因素發(fā)生相互作用，都要受到一定公共政策環(huán)境的制約和影響。適宜的政策環(huán)境無疑會有助于政策的有效實施，保障性住房政策的實施也是一樣。保障性住房政策實施環(huán)境因素的調查結果顯示，政策實施機構設置、目標群體及其本身對政策認同和政策主體文化觀等政策實施環(huán)境都會對保障性住房政策的實施造成制約，其中政策執(zhí)行機構設置占10%，目標群體占33%，政策認同占27%，政策主體文化觀占30%。任何公共政策都是在一定的政策執(zhí)行機構下實施的，執(zhí)行機構的配置構成了政策執(zhí)行重要的外部環(huán)境，廣州市住房保障辦是廣州市保障房政策的執(zhí)行機構，其配置的合理性對政策實施產(chǎn)生重要的影響。正如有的專家所說，政策實施過程中產(chǎn)生執(zhí)行偏差的一個重要原因就在于執(zhí)行機構權力配置不當，執(zhí)行工作落實不具體，責任歸屬不明確，在實踐中表現(xiàn)為多頭執(zhí)行或政策中斷。政策認同主要是指政策實施主體對政策的接受和順從，執(zhí)行者對政策的認同、對政策執(zhí)行行為的投入、創(chuàng)新精神、對工作的負責、較高的政策水平和管理水平是政策得以有效執(zhí)行的重要條件所在。如果政策實施主體認同，執(zhí)行就會順利，反之，執(zhí)行就會遇到梗柤。政策實施主體文化觀對公共政策執(zhí)行有著潛移默化的影響，執(zhí)行人員必須不斷更新政策執(zhí)行理念，與時俱進，才能為公共政策的有效實施提高適宜的文化環(huán)境。以上四個環(huán)境因素中，實施主體的文化觀和目標群體對政策的認同是影響保障房政策有效實施的兩個極為重要的因素。廣州市實施保障性住房政策中忽視合理規(guī)劃，導致目標群體生活成本增加就是對政策目標的價值理念和政府的價值取向產(chǎn)生偏差造成的。同樣，出現(xiàn)弄虛作假，隱瞞家庭收入、人口、資產(chǎn)及住房狀況，利用各種手段侵占保障房等違規(guī)違紀行為騙取保障房的目標群體就是其公共意識和法律意識不夠造成的。所以，地方政府能否成功地實施保障性住房政策并不是政策制定者和執(zhí)行者一廂情愿的事情，它與目標群體、政策對象、政策認同、執(zhí)行主體文化觀和執(zhí)行機構的配置等因素有著密切聯(lián)系。

第三，政策實施目標與市場經(jīng)濟的矛盾。

市場經(jīng)濟的目標就是要進行有效的資源配置，鼓勵市場主體追求自身利益的最大化。保障性住房政策是一項特殊的公共政策，作為一項為民服務、惠及萬家的民生工程，政策目標是保障人民群眾的住房需求，實現(xiàn)社會的公平公正，促進社會的和諧發(fā)展。廣州市作為全國重要的經(jīng)濟中心，有謀求公共利益的職責，發(fā)展壯大市場經(jīng)濟也是政府職能要求所在，但其各項政策的執(zhí)行終是依據(jù)執(zhí)行人員來實現(xiàn)的，而人都有著自身的利益追求，因而政策實施主體無論是直接主體還是間接主體也不可避免的有自身的利益追求?？梢哉f，公共政策的實施在某種意義上是對利益的分配和對行為的調整。廣州市通過實施保障性住房政策來解決中等收入群體的住房問題，是廣州市政府體現(xiàn)其“以人為本”、“幸福廣州”執(zhí)政理念的重要舉措。而保障性住房政策價值取向是服務性的、非市場化的、不以贏利為目的的，這一目標的實現(xiàn)是不能通過市場化的手段來完成的。只有通過各項措施，調動社會資源，解決好百姓的住房問題。顯而易見，保障房政策實施目標與市場經(jīng)濟目標形成一對矛盾體，這給廣州市在實施保障性住房政策過程中帶來監(jiān)管措施不夠，供應覆蓋面不廣等一系列問題。所以，如果廣州市作為一個超大型城市的地方政府能夠合理平衡兩者的矛盾關系，使政策實施主體的行為不因市場經(jīng)濟利益所影響，不偏離保障性住房政策的目標，就能有效提升政策的執(zhí)行力度，促進保障性政府政策得到更好的貫徹實施。

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