新時期土地產(chǎn)權(quán)及其流轉(zhuǎn)制度優(yōu)化路徑探究

職利杰

摘要：隨著改革開放的逐步深入，社會主義市場經(jīng)濟不斷完善，我國的農(nóng)村經(jīng)濟也得到快速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生巨大地的變化，農(nóng)村二三產(chǎn)業(yè)獲得充分發(fā)展，農(nóng)村勞動力逐漸向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移。但農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)作為土地所有制的核心內(nèi)容，關(guān)系到農(nóng)民、農(nóng)村、農(nóng)業(yè)的發(fā)展，隨著農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展變化也應(yīng)該與時俱進。因此在新時期做好農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)及其流轉(zhuǎn)制度的改革和深化工作顯得尤為重要。

關(guān)鍵詞：土地產(chǎn)權(quán)；流轉(zhuǎn)制度；優(yōu)化；新時期

農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)農(nóng)業(yè)實現(xiàn)現(xiàn)代化發(fā)的前提條件，也是農(nóng)村經(jīng)濟與時俱進發(fā)展的客觀要求。我國歷來執(zhí)行土地流轉(zhuǎn)堅持依法自愿有償?shù)脑瓌t，到去年為止我國土地流轉(zhuǎn)規(guī)模占土地承包合同面積的20%，大概有2.6億畝，其中大部分是農(nóng)民自愿的。但同時也存在部分地方強制流轉(zhuǎn)的現(xiàn)象，尤其是部分地方單純追求規(guī)模效益化，無節(jié)制地大力發(fā)展工商企業(yè)、長期租賃農(nóng)戶承包耕地（林地、草原），使得農(nóng)民的土地權(quán)益受到損害，糧地出現(xiàn)非糧化等不良現(xiàn)象，使得農(nóng)戶的經(jīng)營主體地位受到影響。從長遠發(fā)展來看，這對于糧食生產(chǎn)的安全有著重要影響，同時也使得農(nóng)村基本經(jīng)營制度得不到保障，使得農(nóng)村經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)受到不良影響。因此規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，保障土地適度經(jīng)營，在確保農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收的基礎(chǔ)上，保護土地流轉(zhuǎn)過程中農(nóng)民的土地承包權(quán)益，這對于促進新時期的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展有著重要意義。

一、新時期農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)制度與流轉(zhuǎn)現(xiàn)存問題

1、農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體模糊。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，我國農(nóng)村的集體土地所有權(quán)為農(nóng)村集體經(jīng)濟組織，在農(nóng)村具體又分為三類：村民小組、村農(nóng)民集體、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體。但在實踐中，農(nóng)民的土地實際上屬于村民小組，土地以小組為單位開展承包和分包、調(diào)整等，但我國沒有相關(guān)的法律確定村民小組的獨立地位，使得農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)主體不明確。這也就使得在土地流轉(zhuǎn)時產(chǎn)權(quán)主體缺乏話語權(quán)，其權(quán)益難以得到有效保障。

2.集體土地產(chǎn)權(quán)的內(nèi)容規(guī)定有待健全完善。從目前我國法律規(guī)定來看，農(nóng)村集體建設(shè)用地有著較多的的權(quán)利限制，缺乏應(yīng)有的土地財產(chǎn)權(quán)能，使得資產(chǎn)效應(yīng)受到抑制。例如，農(nóng)民的集體所有土地不能直接用于房地產(chǎn)開發(fā)，如果需要勇于房地產(chǎn)開發(fā)，需要首先經(jīng)國家部門征收變?yōu)閲型恋睾笤儆蓢也块T出讓給開發(fā)商；對于土地處分權(quán)，規(guī)定集體土地不得用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)，不得隨意改變土地用途。

3.集體土地產(chǎn)權(quán)的實現(xiàn)形式有待健全。隨著我國法律規(guī)定了了集體土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)，但缺乏詳細化。如關(guān)于宅基地的使用權(quán)方面，《物權(quán)法》明確說明宅基地使用權(quán)是一種用益物權(quán)。對于能夠流通，我國學(xué)者持有不同觀點。有的學(xué)者認為不可，如孫憲忠，其觀點認為規(guī)定農(nóng)民的宅基地使用權(quán)，是為保障農(nóng)村居民的居住，按照農(nóng)民“一戶一宅”的原則，宅基地的獲得是無償?shù)?、并專屬于農(nóng)民，不用于市場流轉(zhuǎn)，也不能高價出賣，這也是為了保護農(nóng)民的這種社會保障權(quán)利。當(dāng)然也有學(xué)者認為可以轉(zhuǎn)讓。而且在實踐過程中，也存在出租、出讓、出售農(nóng)村宅基地現(xiàn)象，而廣東、四川等地區(qū)則率先出臺過有關(guān)宅基地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法規(guī)和辦法，盡管國家還并未出臺相關(guān)規(guī)定。

二、農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度與流轉(zhuǎn)制度改革的完善

1、明確規(guī)定農(nóng)村集體土地所有權(quán)的主體。

對于我國現(xiàn)行法律對于農(nóng)村土地所有權(quán)主體規(guī)定不明確問題，特別是村民小組的獨立法律地位問題，可學(xué)習(xí)浙江省的相關(guān)做法，通過法律明確規(guī)定農(nóng)民的集體土地產(chǎn)權(quán)，建立股份制形式，將村民小組作為村經(jīng)濟合作社，由村民組成，作為集體土地所有權(quán)的主體，行使獨立的自主權(quán)，具備獨立的法人資格。不具備條件的情況下，暫由村民委員會行使。村經(jīng)濟合作社服接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府或街道辦事處的管理和監(jiān)督，為全體村民服務(wù)，作為群眾性的地方自治組織，處理村內(nèi)非經(jīng)濟事務(wù)。這種規(guī)定使得我國農(nóng)村村民小組的法律地位得到認可，具有很強的社會意義。但這種方面實現(xiàn)還需要依賴于當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展，需要當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)民認可，也需要健全的社會民主監(jiān)督，因此在全國推行方面，還需在試點、總結(jié)經(jīng)驗基礎(chǔ)上，細化其執(zhí)行步驟，健全立法，在我國部分經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)進行試點，探索相關(guān)的配套監(jiān)管制度。對于經(jīng)濟中等發(fā)達和相對比較落后的地區(qū)，可以維持以村民委員會作為農(nóng)民集體土地產(chǎn)權(quán)的代表的制度。

2、建立健全農(nóng)村土地確權(quán)登記及頒證工作。

從以往實踐來說開展土地產(chǎn)權(quán)改革，其重點內(nèi)容就是“農(nóng)村土地確權(quán)”。在進行相關(guān)測驗基礎(chǔ)上，積極實行農(nóng)村土地確權(quán)登記頒證制度，對于改革中出現(xiàn)的突出問題要廣泛發(fā)動群眾，尊重群眾的意愿進行妥善處理。

3、健全相關(guān)農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)立法。

加快農(nóng)用地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)，是最近幾年國家和土地行政管理部門是國家推出一項重大惠民措施，國家給予支持態(tài)度，但這種態(tài)度只適用于農(nóng)用地流轉(zhuǎn)，而針對集體用地的流轉(zhuǎn)，當(dāng)前法律并沒有做出明確規(guī)定。而確定集體建設(shè)用地使用權(quán)出讓的土地價款，主要由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織依據(jù)集體建設(shè)用地使用權(quán)基準地價確定。再有，為了保證農(nóng)村穩(wěn)定的社會生活秩序，明確指出農(nóng)戶在抵押農(nóng)村房屋時，還必須滿足一定要求，也就是房屋如果依法用以償債，則農(nóng)民必須還有居住場所，而且要有農(nóng)村集體經(jīng)濟組織擔(dān)保。自公開的內(nèi)容來分析，在明確使用農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款問題的地區(qū)，這種做法取得了一定的成績。但因為《中華人民共和國擔(dān)保法》、《中華人民共和國物權(quán)法》都明確指出，土地承包經(jīng)營權(quán)和宅基地使用權(quán)不能用作貸款抵押，所以，為了與現(xiàn)行法律相一致，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村信用社應(yīng)用了這樣的做法，利用建立國有擔(dān)保公司或農(nóng)業(yè)投資公司，為農(nóng)戶房屋產(chǎn)權(quán)和土地承包經(jīng)營權(quán)作擔(dān)保，這種狀況說明了我國關(guān)于農(nóng)村集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)應(yīng)該盡快形成法律文件。再有，在全國各地依據(jù)自身條件分別制訂不同的集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)辦法時，同時應(yīng)用于實際當(dāng)中，出現(xiàn)了大量的自發(fā)流轉(zhuǎn)現(xiàn)象，急需我國法律給予合理的法律地位。

4、建立利益協(xié)調(diào)平衡的土地產(chǎn)權(quán)制度。

不斷完善農(nóng)村土地家庭承包經(jīng)營制度，由于我國各地經(jīng)濟發(fā)展不均衡，因此我國未來長期內(nèi)還將存在農(nóng)地家庭承包制度。主要方法有：一農(nóng)村家庭承包權(quán)應(yīng)具有長期性，將土地承包時間向后延長，改變當(dāng)前人口與土地分配狀況，也可以給予種地農(nóng)民一定的經(jīng)濟補助，讓他們在資金上做到放心，而且在種植過程中采取長期投入方式。二分離主動權(quán)和所有權(quán)，向后延長承包期，廣大農(nóng)民還應(yīng)該是所有權(quán)主體，對保持穩(wěn)定政策有一定的作用；三不斷完善法律事務(wù)，土地承包要存在承包性，在法律層面給予一定的保護。

三、結(jié)語

總之，研究我國城鎮(zhèn)化進程中的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度問題，可以向前推進我國城鎮(zhèn)化速度，提高農(nóng)民當(dāng)前生活水平，有利于實現(xiàn)公平公正，有利于建設(shè)社會主義新農(nóng)村。所以，研究農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，具有重要的理論意義。（作者單位：遼寧大學(xué)）

參考文獻：

[1]孫凌云.土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的法律經(jīng)濟學(xué)思考[J].公民與法（法學(xué)版）.2009（12）

[2]王月春.完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)制度的法律思考[J].特區(qū)經(jīng)濟.2011（07）

[3]韓松.新農(nóng)村建設(shè)中土地流轉(zhuǎn)的現(xiàn)實問題及其對策[J].中國法學(xué).2012（01）

[4]李勇，楊衛(wèi)忠.農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新參與主體行為研究[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題.2014（02）