基于臺灣經(jīng)驗的征地補償改革

吳先強

摘要：在未來中國發(fā)展中尤其是現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的推進中，農(nóng)地的征收及轉(zhuǎn)用起著關鍵性作用，而其中，征地補償是核心。臺灣地區(qū)的征地補償模式，對大陸的征地補償改革具有重要的借鑒價值。本文在介紹我國臺灣征地補償現(xiàn)狀的基礎上，對其征地補償經(jīng)驗進行了詳述，進而建議祖國大陸在做好頂層制度改革的基礎上，合理確定補償?shù)臉藴始皟?nèi)容，按照公益性用地和經(jīng)營用地兩條路徑來進行征地補償改革，創(chuàng)新征地補償模式，讓農(nóng)民分享更多的土地增值收益。

關鍵詞：臺灣經(jīng)驗；征地補償；土地增值

一、臺灣地區(qū)征地補償基本經(jīng)驗

（一）區(qū)分一般征收和政策性征收

我國臺灣地區(qū)土地征收，分為一般征收和政策性征收兩種。一般征收又稱為公用征收，是出于公共利益的目的而進行的征收。政策性征收即指政府為了實施國家經(jīng)濟政策、或者為了達到改善土地產(chǎn)權(quán)分配及土地合理利用之目的而進行的“征收”。一般所稱的土地征收，都應是只“公用征收”。在臺灣都市更新計劃中目前較為關注的是區(qū)段征收，也是對于大陸有較好借鑒意義的一種方式。區(qū)段征收實際上是為達到改善土地資源配置之目的而實施的“作為用地開發(fā)手段的土地征收”。其一般適用于為了實施國家經(jīng)濟政策或新設都市地域之目的，且必須為全區(qū)土地之征收。在此需要特別提出的是，在區(qū)段征收補償時，用地者需要先和被征地者進行補償協(xié)商，這是征地必要程序，也就是臺灣地區(qū)所稱的“協(xié)議價格”，只有協(xié)議不成時，才采取強制征收，并按地價委員會所評估的市場價格進行補償。當然，區(qū)段征收雖然有很多益處，但是弊端也逐步顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)區(qū)段征收涉嫌違背臺灣法律，原土地所有權(quán)者所得抵價地面積比例低于法律規(guī)定，開發(fā)商借用區(qū)段征收大肆圈地引發(fā)社會矛盾，桃園機場第三跑道征收案、大浦征地抗議案就是典型。

（二）公平合理的補償范圍

臺灣地區(qū)的司法實務簡介及實踐都表明，在臺灣地區(qū)征地補償實際上是根據(jù)相當補償原則而實施，可分為征地范圍內(nèi)補償和征地范圍外補償。

就征地范圍內(nèi)補償而言，主要有：

（1）地價補償

《土地征收條例》部分條文修正案規(guī)定：土地征收由“公告現(xiàn)值”加成補償修改為以“市價”補償。被征收的土地補償是以征收當期的市場價格為標準，公共設施保留地以鄰近非公共設施保留地的市場均價進行補償，價格由地價評議委員會評定。

（2）土地改良物補償

土地改良物主要是指建筑改良物和農(nóng)作改良物。對于建筑改良物，以其重建成本作為補償；對于農(nóng)作改良物，根據(jù)其距離成熟期限的長短分類補償，凡離成熟期一年以內(nèi)者，按成熟農(nóng)作物評估，超過一年者，依據(jù)成本并參酌現(xiàn)值估定。對于那些對土地的合法改良，及土地改良費，只要是被認定為合法的，都應給予補償。

（3）改良物遷移費補償

改良物遷移補償費實際上包含兩個層面。其一，一般意義的遷移補償費。征收土地時改良物與土地實行一并征收，對于改良物所有權(quán)人自愿要求遷移的，允許其遷移，并給予相當遷移費。其二，原則上，只限于被征地改良物，但由于部分征收致使改良物不得不全部遷移時，改良物所有權(quán)人可以請求給予全部的遷移費。

臺灣征地補償?shù)牧硪淮髢?nèi)容是征地范圍外補償：

（1）連接地補償

臺外地區(qū)對于外部的不經(jīng)濟給予了充分考慮和合理補償。主要體現(xiàn)在補償條件及限度兩方面，就補償條件而言，由于征地而影響了連接土地，導致其效用或價值降低甚至不能使用時，連接土地所有權(quán)人有權(quán)要求需用地人給予相當補償。另一方面，并不是只要連接地價值或效用受到影響就能補償。實際上，當連接地一方面價值受損，另一方面價值有增加，如若損益相抵，地價未變，則不需要補償，因此，連接地最終能否受到補償，要看其價值或效用的總量變化。

（2）殘余地補償

臺灣地區(qū)對于殘留地的補償，主要是以“擴張征收請求權(quán)”的形式存在，只要殘余地確實是由于征地所致，并且其利用因為征地受到了損害，主要表現(xiàn)在殘余地面積過小規(guī)模效應消失，或者形勢不整無法利用，被征地者就有權(quán)在規(guī)定的期限內(nèi)請求一并征收，獲得現(xiàn)金補償。

（3）合法營業(yè)損失補償及其他根據(jù)公平合理原則由征地引起且證據(jù)確鑿的損失補償。對于建筑改良物原來是用來合法營業(yè)的，由于征地而導致營業(yè)損失，應該給予補償。對于其他由于征地而導致的損失，依據(jù)公平合理的原則證據(jù)確鑿的，也應該得到合理補償。

（三）科學的補償方式

在臺灣地區(qū)，其補償?shù)姆绞胶桶仓媚Ｊ揭袁F(xiàn)金和抵價地補償為主，配以土地債券和農(nóng)業(yè)規(guī)劃區(qū)，并對補償金的發(fā)放時間及主體對象都有明文規(guī)定及要求。

其一，臺灣地區(qū)在補償方式上，對于一般征收，以一次性現(xiàn)金補償為主；如果是區(qū)段征收，則被征地者可以自由選擇現(xiàn)金補償或者抵價地補償。再者，還采取規(guī)劃農(nóng)業(yè)區(qū)的方式來保障農(nóng)民繼續(xù)耕作的權(quán)利。

其二，在補償金的發(fā)放上，規(guī)定補償金的發(fā)放時間一般以15天為準，且通常以現(xiàn)金全部支付，由主管機關轉(zhuǎn)發(fā)。采取多種補償方式，如抵價地，可以讓被征地者與政府“合作開發(fā)”，分享到土地的增值、更為完善的公共設施及更高的生活品質(zhì)等多重利益；政府則可以獲得土地，用于公共設施、國宅及其他，并節(jié)省了巨大的建設費用，緩解財政壓力，促進都市發(fā)展。

以現(xiàn)金全部支付的方式，能夠有效防止政府機關對被征地者的補償款的克扣或挪威他用。由主管機關轉(zhuǎn)發(fā)，一方面能夠監(jiān)督用地者，另一方面，也能夠很好的厘清權(quán)利終止的時間界限，保護原土地所有權(quán)人的權(quán)益。但是，實際上這些方式也隱含著諸如財政虧空風險、社會矛盾加劇等多種風險和問題。

二、臺灣征地補償對大陸的借鑒意義

（一）完善制度設計

其一，完善農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度。產(chǎn)權(quán)問題是農(nóng)村土地制度的核心問題，農(nóng)民沒有土地處分權(quán)，甚至在補償方面“承包經(jīng)營權(quán)”也未得到體現(xiàn)，因此要建立一種“準所有權(quán)”制度，一方面要探索建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設用地市場，積極推動土地要素資本產(chǎn)權(quán)制度的改革，允許農(nóng)村集體建設用地入市流轉(zhuǎn)，合理利用城鄉(xiāng)增減掛鉤機制，賦予農(nóng)民在征地談判時更多的發(fā)言權(quán)和主動權(quán)，使得農(nóng)民及集體有更多的機會和方式參與分配土地增值的收益。另一方面，實行“永包制”，給農(nóng)民無限期的土地承包經(jīng)營年限，這樣有利于農(nóng)業(yè)規(guī)模化經(jīng)營、耕地的保護及農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)以的實現(xiàn)。

其二，合理界定公共利益。首先，法律必須縮小并明確公益性用地范圍，對于公益性用地，可以采用征用的方式；對于經(jīng)營性用地，必須采取征收的方式?？梢越梃b臺灣地區(qū)的做法，對于公共利益的界定，采用列舉加上保留條款方式來界定。當然，可以加以一定的保留條款，如學習臺灣地區(qū)，“其他依法得征收土地之事業(yè)”，使得公共利益具有一定的彈性空間。其次，對于作為“經(jīng)濟人”尤其是依賴土地財政的地方政府，應該明確規(guī)定土地征收的公益性和必要性審查事項，用地單位要提供用地項目公益性及必要性的詳細說明，防止地方政府借用公益性的名義盲目征地，杜絕保留條款被惡意濫用。

（二）確定補償內(nèi)容與標準

首先，完善補償內(nèi)容。我國大陸只對那些與被征客體有直接相關性的損失給予補償，且僅限于經(jīng)濟方面，而對于那些間接損失及其他相關損失如精神損失，都不在補償范圍內(nèi)。參考臺灣補償經(jīng)驗，結(jié)合目前經(jīng)濟、社會及管理體制的實際，征地補償應該包括以下內(nèi)容：⑴土地補償費。⑵安置補助費。⑶青苗及附著物補償費。⑷外部不經(jīng)濟損失補償。⑸間接損失補償。⑹發(fā)展權(quán)補償。

其次，確定科學的補償標準。對于補償標準，借鑒臺灣區(qū)區(qū)分公用征收和私用征收的做法，并考慮到兩岸土地產(chǎn)權(quán)制度、經(jīng)濟及社會管理體制的差異性，按照經(jīng)營性用地和公益性用地兩條路徑進行補償。對于征用公益性用地，公益性用地可以采用征用的方式，但應該大幅度提高補償標準，讓農(nóng)民享受到土地發(fā)展權(quán)帶來的增值。可以借鑒臺灣按照市價補償?shù)慕?jīng)驗，以完全市場價補償為改革方向，但是考慮到各地方情況不一，因此在實現(xiàn)路徑上，應當循序漸進，結(jié)合當?shù)貙嶋H情況，進行補償。

對于經(jīng)營性用地，征收應當是其唯一合法的方式和途徑。政府應當逐步退出對經(jīng)營性征地項目的推動，在嚴格限定公共利益的前提下，逐步縮小公益性用地范圍，通過市場機制解決非公益性用地。學習臺灣區(qū)段征收的模式，讓用地者自己和農(nóng)民談判，以市場化的“協(xié)議征購”價格獲取土地，讓農(nóng)民分享土地增值收益。最后，合理的分配比例。

當前對于征地補償?shù)难芯?，都集中在政府與被征地者收益分配方面，卻忽視了土地補償金內(nèi)部分配的問題。在集體和農(nóng)民個人分配上，應該合理確定比例，集體組織只應該占有小部分的征地補償費，而失地農(nóng)民作為土地的承包經(jīng)營者，應該享有絕大部分。補償金額的一部分，應該專用于農(nóng)村及農(nóng)業(yè)發(fā)展，尤其是農(nóng)村集體土地因征收而減少。對于補償金額的發(fā)放，屬于村集體組織的，應該直接發(fā)給集體賬戶，屬于農(nóng)民個人的，應當由土地管理部門在規(guī)定的期限內(nèi)，一次性劃入被征地農(nóng)民按戶設立的銀行賬戶，并通知被征地者，以免補償款不到位或截留。

（三）創(chuàng)新補償模式

第一，留用地補償模式。當前很多地區(qū)在貨幣補償為主導的補償模式下，已經(jīng)出現(xiàn)了土地換社保等創(chuàng)新性補償模式，但是卻還是沒有擺脫政府主導、標準較低、不可持續(xù)的傳統(tǒng)模式，失地農(nóng)民未來利益缺乏保障，因此，可以參照臺灣地區(qū)在區(qū)段征收和市地重劃中抵價地補償?shù)淖龇?，采用留用地補償模式作為征地補償模式的新路徑。留用地補償模式最大的優(yōu)點是使失地農(nóng)民可以分享城市化的成果以及土地增值的收益，可以讓它成為征地貨幣補償模式的重要補充。

第二，規(guī)劃農(nóng)業(yè)區(qū)?？梢越梃b臺灣地區(qū)規(guī)劃專用農(nóng)業(yè)區(qū)的做法，對那些失去土地但愿意或者只能從事農(nóng)業(yè)活動的農(nóng)民在提供基本社會保障的同時，可以通過受聘于合作社或者村內(nèi)土地流轉(zhuǎn)繼續(xù)獲得土地使用權(quán)，保障原土地所有權(quán)人繼續(xù)耕作的權(quán)益。

第三，土地債券?？紤]到當前地方政府尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)財政現(xiàn)狀，因此可以在貨幣及其他補償為主導的補償模式下，搭配發(fā)放一些土地債券，緩解財政壓力，同時也能讓土地不動產(chǎn)債券化，讓失地者分享土地預期收益，使其成為征地補償?shù)囊环N補充模式。但是需要注意的是，土地債券應該采取自愿的方式，絕不能強行發(fā)放，要充分尊重被征地者的權(quán)益。

三、結(jié)論

在未來中國發(fā)展中尤其是現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化的推進中，農(nóng)地的征收及專用起著關鍵性作用，而其中，征地補償是核心。臺灣征地問題，大致也經(jīng)歷了大陸類似的階段，就其目前最為推廣的區(qū)段征收，也不乏各種問題及矛盾，比如財政空洞，社會矛盾加劇等。因此，我們在學習臺灣征地補償經(jīng)驗時，不能一味的“拿來主義”，要用辯證的態(tài)度和方法，使其經(jīng)驗本土化，符合我國社會主義現(xiàn)代化和城鎮(zhèn)化建設的要求。（作者單位：四川大學經(jīng)濟學院）

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