基層檢察院內(nèi)設機構(gòu)整合問題的思考

梁高峰　李瑞

基層檢察院在檢察機關占有重要地位。從某省情況看，基層檢察院占檢察機關的90%以上，干警人數(shù)占75%以上，辦案數(shù)量占80%以上?；A不牢，地動山搖。檢察機關內(nèi)設機構(gòu)是檢察權(quán)有效運行的載體，其設置是否科學、合理，直接關系法律監(jiān)督職能的充分發(fā)揮。

一、基層檢察院內(nèi)設機構(gòu)整合情況分析

為了更好地優(yōu)化資源配置、實現(xiàn)檢察工作的科學發(fā)展，該省的一些基層檢察院較早開展了內(nèi)設機構(gòu)整合工作的探索，取得了一些實踐成果。

2002年至2004年間，先后有A、B等四個縣級檢察院開展了內(nèi)設機構(gòu)整合。A縣檢察院將原來9個科室精簡整合為一室、一局、三科（辦公室、職務犯罪偵查局、偵查監(jiān)督科、公訴科、控告申訴監(jiān)督科），除職務犯罪偵查局為副科級規(guī)格外，其他4個機構(gòu)均為股級規(guī)格。B縣檢察院將原來9個科室撤銷后整合為五個局（偵查局、批捕局、訴訟局、控告申訴局、綜合局），并申請將五個局規(guī)格確定為正科級，但最終未獲當?shù)鼐幹撇块T批準。

C縣檢察院將原有的9個科室整合為7個部門：偵查監(jiān)督科（吸收監(jiān)所檢察職能）、公訴科、職務犯罪偵查局（集反貪、反瀆、舉報中心、預防、法警隊為一體）、民行申訴科、辦公室、政治處。同時，提高內(nèi)設機構(gòu)規(guī)格，職務犯罪偵查局、政治處升格為正科級規(guī)格，其他科、室升格為副科級。2010年增設了案件管理中心。

某市D、E兩個基層檢察院內(nèi)設機構(gòu)整合采用了“4+3”模式，整合后兩院的內(nèi)設機構(gòu)統(tǒng)一為7個，即政治處、檢察業(yè)務保障科、案件管理中心、法警大隊、職務犯罪偵查局、刑事訴訟監(jiān)督科、控申民行檢察科。D縣檢察院還成立了3個鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室，并分別配備了專職工作人員。

F縣檢察院實行主訴主辦檢察官制，取消部門負責人對案件的把關審核權(quán)，賦予主訴主辦檢察官對承辦案件獨立提出處理意見權(quán)，并實行錯案終身追究責任制。主訴主辦檢察官對所辦案件作出處理意見后，由分管檢察長審核批準簽發(fā)，重大案件及有分歧案件由檢察長或檢委會決定。同時，改變過去檢察官辦案、科局長把關、分管檢察長或檢察長審批的模式，取消科室隨意指定檢察官辦案，實行案件管理中心統(tǒng)一隨機分配制度，將過去對科室部門考核改變?yōu)橹苯涌己藗€人。

總體來說，部分基層檢察院經(jīng)過機構(gòu)整合后，在初期都收到了積極的效果。一是實現(xiàn)了對有限人力資源的有效整合和調(diào)配，內(nèi)設機構(gòu)特別是業(yè)務部門的力量得到進一步增強，促進了辦公辦案效率的提高。二是同步提高了內(nèi)設機構(gòu)規(guī)格，部分干警的職級待遇得到提高，檢察人員的工作積極性增強。三是有利于培養(yǎng)一專多能的復合型人才，推動了隊伍專業(yè)化建設。

但通過實際運行，仍有一些困難和問題需要進一步研究解決。一是機構(gòu)名稱與原有的機構(gòu)名稱不一致，對上對外容易產(chǎn)生認識混亂。同時，在處理與上級檢察院對口部門的關系上，“一對多”的矛盾更加突出。二是雖然實現(xiàn)了機構(gòu)和人員的整合，但是各部門間職能的有機銜接、有序運行缺乏相應規(guī)范。同時，升格獲批困難，機構(gòu)的減少帶來相應的干部職數(shù)的減少，影響了干警的工作積極性。三是機構(gòu)整合不徹底，雖然解決了人少案多的問題，但工作到了科室還要進行二次分配，內(nèi)部職能和工作關系無法理順，容易產(chǎn)生摩擦和相互推諉。后來，A縣等基層檢察院又不得不恢復了原來的機構(gòu)設置。四是機構(gòu)整合后，工作效率相對提高，但存在內(nèi)部監(jiān)督制約薄弱的問題。五是實行主訴主辦檢察官制，相應的保障機制、監(jiān)督機制、退出機制不配套，與部門負責人的關系協(xié)調(diào)難。

二、對基層檢察院內(nèi)設機構(gòu)整合的幾點意見和建議

基層檢察院內(nèi)設機構(gòu)整合是一項系統(tǒng)工程，需要上下級檢察院的共同努力，任何急功近利和淺嘗輒止的做法都不可取。目前，基層檢察院內(nèi)設機構(gòu)整合所面臨的種種問題，有的可以通過自身機制的不斷完善來加以克服，有的則需要有關部門和上級檢察院來解決。

（一）要正確對待檢察官個人合理的利益要求

基層檢察院任務重，壓力大，工作辛苦，檢察人員級別低、待遇低、晉升難、機會少、發(fā)展空間有限。由于長期以來一直沿用黨政干部單一的行政化管理模式，行政職級決定個人待遇，迫使檢察官們不得不將更多精力用在行政職級的晉升上。如果檢察機關內(nèi)設機構(gòu)過少，許多檢察官就晉升無門。因此，自然而然的選擇，可設可不設的仍要設，可分可不分的堅持分，因為多一個機構(gòu)就可以多設幾個職位，抬高一個位子則可以多解決一個級別。在整合過程中，只靠單純的思想政治工作，強調(diào)檢察官個人要有高度政治覺悟和服從大局的意識是遠遠不夠的，在利益主體日益多元化的時代，必須正確對待檢察官個人合理的利益要求，妥善平衡檢察官個人之間的利益，實現(xiàn)現(xiàn)有人員的合理安置和過渡。

內(nèi)設機構(gòu)的整合要真正取得實效，就應逐步去除檢察官行政化管理的模式，實施檢察官分類管理，將個人待遇與檢察官等級掛勾，避免檢察官全部擁擠在晉升行政級別的獨木橋上，形成各歸其位、各展其長、各得其所的職業(yè)發(fā)展通道和良好工作環(huán)境。2011年，中組部與高檢院聯(lián)合下發(fā)了《檢察官職務等級序列管理辦法》，修改了1998年高檢院《評定檢察官等級實施辦法》，亮點是將低等級檢察官的晉升年限普遍縮短了一、二年，但遺憾的是，要晉升高等級檢察官序列，必須與一定的行政級別相對應，不僅沒有淡化行政化管理，反而進一步強化了行政職務與檢察官等級之間的聯(lián)系，不利于提高檢察官待遇，檢察官的主體性得不到應有的體現(xiàn)。然而，檢察官去行政化管理，必然要觸動現(xiàn)行體制的某些方面，與現(xiàn)行檢察官管理體制的理念不盡相符。當然，實施分類管理改革是一項具有對檢察隊伍建設產(chǎn)生深遠影響的重大舉措，將觸及檢察體制、工作機制、人事管理體制等重大問題，涉及面廣，需要穩(wěn)妥推進。

（二）要克服部門本位和利益，統(tǒng)籌平衡內(nèi)設機構(gòu)的設置

科學、合理設置內(nèi)設機構(gòu)是實現(xiàn)上級檢察院對下級檢察院加強領導、增強業(yè)務指導的有效載體，也是實現(xiàn)檢察機關隊伍專業(yè)化、執(zhí)法規(guī)范化、保障現(xiàn)代化和管理科學化的有效手段之一。但是，許多情況下，一些上級檢察院內(nèi)設機構(gòu)片面強調(diào)本部門、本條線工作的重要性，以會議、文件、特別是考核等方式要求基層檢察院必須設置對應的內(nèi)設機構(gòu)，配備人員和裝備。而對一些下級檢察院來說，正好可以借機增加職數(shù)，以緩解行政職位“僧多粥少”的窘境，但有限的檢察資源卻因此而更加分散，機構(gòu)更加臃腫，職能配置更加混亂，這也是造成基層檢察院內(nèi)設機構(gòu)過多過細的原因之一。

不同層級檢察機關的內(nèi)設機構(gòu)應有不同的設置思路。省級院除了辦案工作外，還要承擔制定檢察工作發(fā)展思路、宏觀指導等職能，在機構(gòu)的設置上理應與高檢院做到齊全對應。市級檢察院處于對上對下的樞紐位置，日常工作側(cè)重于直接行使檢察職能和對下具體指導，主要部門與省級院大致對口，能夠保證辦公辦案正常有序運轉(zhuǎn)即可。而基層檢察院主要是貫徹落實上級檢察院決策部署、側(cè)重具體檢察工作，限于有限的司法資源，沒有必要與上級檢察院實行嚴格的上下對應，可根據(jù)本轄區(qū)案件種類和數(shù)量的多少，將具有相似職能的機構(gòu)整合在一起，使有限的人力資源更好地發(fā)揮作用。

作為上級檢察院，更要有全局意識，要克服部門本位和利益。尤其是各部門在工作部署涉及機構(gòu)增設問題時，不能擅自對下級檢察院提出要求，應當由檢察長或政治部作出統(tǒng)一規(guī)劃部署?；鶎訖z察院進行機構(gòu)整合前，應將方案層報省級院，由省級院統(tǒng)籌把握，避免出現(xiàn)相同的基層院內(nèi)設機構(gòu)差別過大的問題，這樣更有利于推進檢察工作一體化。

（三）妥善處理機構(gòu)整合與強化內(nèi)部監(jiān)督的矛盾

隨著社會的發(fā)展，人民群眾對檢察機關的期待越來越高，法治的要求也越來越嚴格。因此，強化檢察機關內(nèi)部監(jiān)督制約，保證對檢察權(quán)監(jiān)督制約的及時性和有效性，防止和糾正違法違規(guī)辦案，就成為內(nèi)設機構(gòu)整合過程中必須堅持和考慮的重要問題。從監(jiān)督制衡理論看，強化監(jiān)督就是要做到合理分權(quán)，做到?jīng)Q策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分離，防止權(quán)力過分集中。從檢察機關的辦案流程上看，存在受案、偵查、偵查監(jiān)督、公訴、控告申訴等多個環(huán)節(jié)。一方面，為確保執(zhí)法辦案質(zhì)量，需要分設部門、增加環(huán)節(jié)來加強對執(zhí)法辦案的監(jiān)督制約；而另一方面，為提高執(zhí)法辦案效率，需要整合機構(gòu)，減少執(zhí)法辦案環(huán)節(jié)。每個執(zhí)法辦案環(huán)節(jié)的分離固然更有助于實現(xiàn)檢察機關內(nèi)部的監(jiān)督制約，然而，受人員編制、機構(gòu)數(shù)量、工作量等客觀因素限制，通過疊床架屋似的增設機構(gòu)和人員來實現(xiàn)內(nèi)部監(jiān)督制約面臨諸多實際困難。整合的目的不是為精簡而精簡，為細化而增多，而是理順機制，更加科學、合理的配置檢察職能，實現(xiàn)機構(gòu)設置與職能分配之間的平衡與協(xié)調(diào)，確保檢察機關法律監(jiān)督職能的實現(xiàn)。

（四）建議對《人民檢察院組織法》進行修改

《人民檢察院組織法》是具體規(guī)定檢察機關性質(zhì)、組織結(jié)構(gòu)、機構(gòu)設置、人員產(chǎn)生等內(nèi)容的一部重要法律。

1951年《中央人民政府最高人民檢察署暫行組織條例》從第8條到第12條對內(nèi)設機構(gòu)和人員編制進行了列舉式規(guī)定，規(guī)定最高人民檢察署設辦公廳，第1、第2、第3處，人事處、研究室等，設廳主任、處長、科長、組長等職。《各級地方人民檢察署組織通則》也分別對最高人民檢察署、省（行署）和縣（市）人民檢察署得機構(gòu)和人員編制作了列舉式規(guī)定。這是新中國在第一部《憲法》還沒有制定的情況下，依據(jù)《中央人民政府組織法》組建檢察機關，明顯帶有創(chuàng)建性質(zhì)，但它為建設完備的檢察制度積累了經(jīng)驗。

1954年《人民檢察院組織法》第22條規(guī)定“各級人民檢察院的人員編制和辦公機構(gòu)由最高人民檢察院另行規(guī)定?！?979年《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定“最高人民檢察院設置刑事、法紀、監(jiān)所、經(jīng)濟等檢察廳，并且可以按照需要，設立其他業(yè)務機構(gòu)。地方各級檢察院和專門人民檢察院可以設置相應的業(yè)務機構(gòu)?！?983年修改的《人民檢察院組織法》改變了原來的列舉式立法模式，對檢察機關內(nèi)設機構(gòu)只作了原則規(guī)定，第20條規(guī)定“最高人民檢察院根據(jù)需要，設立若干檢察廳和其他業(yè)務機構(gòu)。地方各級人民檢察院可以分別設立相應的檢察處、科和其他業(yè)務機構(gòu)。”1986年《人民檢察院組織法》延續(xù)了此規(guī)定。

1983年《人民檢察院組織法》對機構(gòu)設置的這一修改，一方面是基于我國檢察機關的職能具有多樣性，法律不便于作出具體的規(guī)定；另一方面，也是為了適應以后形勢發(fā)展變化的需要，保持組織法的穩(wěn)定性和連續(xù)性。但這樣一來，原則性的規(guī)定卻客觀上給基層檢察機關過多地設置內(nèi)設機構(gòu)打開了方便之門，使檢察機關職能在隨形勢發(fā)展而不斷完備的同時，只要做好與當?shù)鼐幹妻k公室的協(xié)調(diào)工作，內(nèi)設機構(gòu)便有了擴張的空間。對于基層檢察院增設機構(gòu)、提高規(guī)格的做法，因為能夠解決人員的級別待遇，調(diào)動干警的工作積極性，上級檢察院一般也會樂觀其成。

鑒于目前基層檢察院在內(nèi)設機構(gòu)方面存在的種種問題和缺陷，建議修改《人民檢察院組織法》，進一步對檢察機關的機構(gòu)設置、人員編制、檢察官地位和職責等內(nèi)容進行補充完善。一是明確檢察官的主體地位。檢察官是檢察權(quán)運行的基本組織形式和組織單元，內(nèi)設機構(gòu)的整合與檢察官的定位和作用密不可分。機構(gòu)的整合必須以檢察官為中心，構(gòu)建責、權(quán)、利于一體的工作機制，保障整合后機構(gòu)的順暢運行。二是規(guī)范機構(gòu)名稱和規(guī)格。內(nèi)設機構(gòu)設置的不統(tǒng)一，不僅有損檢察機關作為司法機關的嚴肅性，而且也不利于貫徹落實檢察工作的一體化。作為國家法律監(jiān)督機關，其內(nèi)設機構(gòu)名稱應科學、嚴謹，名稱與其職能相稱，且名稱要規(guī)范統(tǒng)一。同時，應當落實檢察機關的憲法定位，明確內(nèi)設機構(gòu)的規(guī)格，改變現(xiàn)在不同縣區(qū)院之間職級待遇差別過大的問題，適當提高基層院的職級。

（五）高度重視和加強機構(gòu)設置的檢察理論研究

內(nèi)設機構(gòu)的設置必須建立在對訴訟原理和檢察工作規(guī)律了解、掌握的基礎上，在正確的檢察理論的指導下進行，不能隨意設置。而目前基層檢察院內(nèi)設機構(gòu)整合往往表現(xiàn)為法律制度框架內(nèi)工作機制的調(diào)整，理論界關注不多，研究成果較少。然而，如何圍繞檢察職權(quán)進行職能劃分、機構(gòu)整合堅持什么原則和標準、如何設置機構(gòu)以及由此決定的檢察權(quán)的運行和管理模式，迫切需要檢察研究理論的支撐。對此，理論界和實務界都應予以足夠的重視，積極研究探索檢察職能和職權(quán)的完善，科學合理設置機構(gòu)，使其更能體現(xiàn)程序法治的要求，更適應檢察工作科學發(fā)展的需要。