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    我國(guó)水土保持制度存在問(wèn)題之完善

    2014-04-29 00:44:03楊淇茵
    今日湖北·下旬刊 2014年3期
    關(guān)鍵詞:水土流失水土保持澳大利亞

    楊淇茵

    摘 要 作為水土流失最嚴(yán)重的國(guó)家之一,我國(guó)積極開(kāi)展水土保持工作,這一制度取得巨大進(jìn)展的同時(shí),存在著群眾及社會(huì)團(tuán)體在水土保持工作中參與機(jī)制不健全、缺乏鼓勵(lì)支持水土保持方案之政策及責(zé)任體系有待優(yōu)化等問(wèn)題。通過(guò)介紹澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》相關(guān)制度,對(duì)比分析以借鑒適合我國(guó)國(guó)情的經(jīng)驗(yàn),完善我國(guó)水土保持制度。

    關(guān)鍵詞 水土流失 水土保持 澳大利亞 社會(huì)參與機(jī)制 責(zé)任體系

    一、我國(guó)水土保持工作現(xiàn)狀

    我國(guó)是世界上水土流失最嚴(yán)重的國(guó)家之一:根據(jù)水利部2013年公布的《第一次全國(guó)水利普查水土保持情況公報(bào)》 顯示,2011年土壤侵蝕總面積294.91萬(wàn)平方公里,占普查范圍總面積的31.12%。而2012年《全國(guó)水土保持監(jiān)測(cè)公告》 反映國(guó)家級(jí)重點(diǎn)防治區(qū)水土流失狀況為東北黑土地重點(diǎn)治理區(qū)內(nèi)水土流失面積6269.53平方公里,占土地總面積的26.70%;太行山重點(diǎn)治理區(qū)(北部)內(nèi)水土流失面積11389.68平方公里,占土地總面積的51.92%。我國(guó)水土流失的現(xiàn)狀讓人擔(dān)憂(yōu)。

    為保證可持續(xù)發(fā)展,我國(guó)十分重視水土保持工作,全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)在2010年對(duì)《水土保持法》進(jìn)行了修訂。修訂后的《水土保持法》對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的快速發(fā)展和人民群眾對(duì)生態(tài)環(huán)境要求不斷提高的現(xiàn)實(shí)作出了回應(yīng):首先,新增水土保持規(guī)劃一章,針對(duì)水土保持工作統(tǒng)籌規(guī)劃不夠的問(wèn)題,修訂版對(duì)水土保持規(guī)劃編制的依據(jù)、規(guī)劃的內(nèi)容、編制的主體和批準(zhǔn)程序等都作了明確規(guī)定,強(qiáng)調(diào)遵循統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、分類(lèi)指導(dǎo)原則。其次,對(duì)水土流失的預(yù)防有進(jìn)一步完善的規(guī)定。在“預(yù)防為主”的基礎(chǔ)上,新修訂法第三條明確增加了“保護(hù)優(yōu)先”的方針,也完善了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案制度的適用范圍:原限制在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū) ,新修訂在原基礎(chǔ)上擴(kuò)展到容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開(kāi)辦可能造成水土流失的生產(chǎn)項(xiàng)目也要編制水土保持方案 。再次,治理方面措施亮點(diǎn)多,明確了對(duì)水土保持重點(diǎn)工程的建設(shè)和管護(hù),建立水土保持生態(tài)效益補(bǔ)償制度等。此外,完善監(jiān)測(cè)與監(jiān)督:國(guó)務(wù)院水行政部門(mén)完善全國(guó)水土保持監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò),對(duì)全國(guó)水土流失進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè);國(guó)務(wù)院和?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市)人民政府水行政部門(mén)定期對(duì)水土流失狀況、變化趨勢(shì)、造成危害以及水土流失預(yù)防和治理情況進(jìn)行公告 。最后,完善法律責(zé)任體系,增加了對(duì)違法行為的處罰種類(lèi),加大了處罰力度,也加強(qiáng)了追責(zé)可執(zhí)行性和可操作性,更可貴是增加了對(duì)水行政主管部門(mén)自身的法律責(zé)任 。

    除《水土保持法》自身完善外,我國(guó)還頒布了《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理辦法》、《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案報(bào)批管理規(guī)定》、《關(guān)于規(guī)范水土保持方案技術(shù)評(píng)審工作的意見(jiàn)》、《水土保持生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)管理辦法》等規(guī)范性文件及《開(kāi)發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持技術(shù)規(guī)范》、《土壤侵蝕分類(lèi)分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)》、《水土保持試驗(yàn)規(guī)范》、《水土保持工程概算定額》等規(guī)范標(biāo)準(zhǔn),建立了水土保持工作相對(duì)完整的監(jiān)測(cè)體系,保證基礎(chǔ)數(shù)據(jù)獲得的途徑及其準(zhǔn)確性,為水土保持工作開(kāi)展提供了很多方法指引,促進(jìn)水土保持工作順利進(jìn)行。

    二、存在問(wèn)題及借鑒

    取得巨大進(jìn)展的同時(shí),這一制度仍存在有待改善的空間,而農(nóng)牧業(yè)發(fā)達(dá)的澳大利亞新南威爾士州對(duì)水土保持非常重視,經(jīng)驗(yàn)豐富,其《土壤保持法》可引用為《1938年土壤保持法案》,期間經(jīng)過(guò)多次修正,與我國(guó)水土保持規(guī)定存在部分差異,兩者相關(guān)制度對(duì)比,可得到完善我國(guó)水土保持制度的有益借鑒。

    1、群眾及社會(huì)團(tuán)體參與水土保持工作機(jī)制

    我國(guó)在水土流失預(yù)防部分,由人民政府組織單位和個(gè)人植樹(shù)種草 ,無(wú)法體現(xiàn)個(gè)人和單位自主主動(dòng)參與水土保護(hù)的義務(wù),只有在容易發(fā)生水土流失區(qū)域的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目,負(fù)責(zé)人才有義務(wù)編制和履行水土保持方案,且建設(shè)項(xiàng)目完成后水土保持方案未繼續(xù)實(shí)施難以追責(zé) ,不明確的規(guī)定導(dǎo)致法的實(shí)施性打折扣,這極有可能導(dǎo)致水土保持工作難以持續(xù)運(yùn)行。

    治理方面,專(zhuān)項(xiàng)水土流失預(yù)防和治理由水行政主管部門(mén)負(fù)責(zé)組織實(shí)施 ,只是鼓勵(lì)單位和個(gè)人按照水土保持規(guī)劃參與水土流失治理 ,缺乏具體支持方案。社會(huì)群眾主動(dòng)、親自參與水土保持工作的鼓勵(lì)與義務(wù)設(shè)置并未落到實(shí)處,水土流失預(yù)防與治理工作目前主要還是行政部門(mén)職責(zé),缺乏完善的有效的社會(huì)參與機(jī)制以動(dòng)員群眾這一重要力量參與水土保持工作。

    相比之下,新南威爾士州《土壤保持法》(下稱(chēng)《土壤保持法》)中部長(zhǎng)可以代表王室與被提議加以處理的土地的所有(占有)者或者抵押人簽署一份協(xié)議,保證項(xiàng)目 的實(shí)施 ,而項(xiàng)目所需的工事可以由土地所有者、占有者或者抵押人自行完成、也可以申請(qǐng)部長(zhǎng)完成工事,只要申請(qǐng)人付款 。另外,與我國(guó)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目自行或委托編制水土保持方案不同,新南威爾士州水土保持行動(dòng)方案由土壤保持局委員提供,更能保證方案的科學(xué)性和可操作性。

    借鑒經(jīng)驗(yàn),鼓勵(lì)參與水土保持工作外,我國(guó)更應(yīng)創(chuàng)造條件讓民眾切實(shí)參與。在治理方面,可通過(guò)與個(gè)人或單位簽訂協(xié)議的形式,讓單位和個(gè)人直接對(duì)正在使用的土地的質(zhì)量保持而負(fù)責(zé)。隨社會(huì)科技發(fā)展,群眾掌握水土保持技術(shù)的可能性越來(lái)越高,通過(guò)平等協(xié)議機(jī)制讓使用者解決水土保持問(wèn)題而非單純交水土保持補(bǔ)償費(fèi),這一做法有諸多好處:水土保持任務(wù)十分艱巨,單純依靠行政部門(mén)難以保證效率,由占用者選擇進(jìn)行治理的主體并為治理費(fèi)用負(fù)責(zé),可以在一定程度上減輕行政部門(mén)的壓力,提高完成效率;進(jìn)一步,土地占用者對(duì)水土保持工作直接負(fù)責(zé),水行政部門(mén)有更多精力投入于水土保持方案的制定或?qū)ο嚓P(guān)技術(shù)人員進(jìn)行培訓(xùn),從源頭上及技術(shù)上更有效地保護(hù)水土;同時(shí),這一協(xié)議可簽訂于任何有需要之時(shí),對(duì)解決工程驗(yàn)收后水土保持設(shè)施停止運(yùn)作的問(wèn)題有很大幫助;另一優(yōu)勢(shì)是行政部門(mén)與民眾更多處于平等對(duì)話(huà)的狀態(tài),有利于水土保持工作的展開(kāi)。

    當(dāng)然,我們可以看到澳大利亞的土地所有制與我國(guó)不同,我國(guó)不存在土地私人所有制,但我們有土地承包轉(zhuǎn)讓等制度,大部分土地的使用者都與所有者非屬同一主體,土地的使用者對(duì)其正在使用的土地質(zhì)量予以保證符合法理。因此,筆者認(rèn)為,我國(guó)應(yīng)選擇性地吸收借鑒新南威爾士州《土壤保持法》的協(xié)議制度,完善群眾及社會(huì)團(tuán)體在水土保持工作中的參與機(jī)制。

    2、鼓勵(lì)支持實(shí)施水土保持方案的政策

    我國(guó)《水土保持法》規(guī)定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目中的水土保持設(shè)施應(yīng)當(dāng)與主體工程同時(shí)設(shè)計(jì)、施工及投產(chǎn)使用,生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收,應(yīng)當(dāng)驗(yàn)收水土保持設(shè)施 ,但缺乏稅收、資金方面的實(shí)質(zhì)支持。達(dá)標(biāo)且持續(xù)有效的水土保持設(shè)施或其他環(huán)保設(shè)施往往價(jià)格較高,缺乏國(guó)家在技術(shù)、資金等方面的實(shí)質(zhì)具體支持,可能導(dǎo)致部分高生態(tài)效益卻缺乏資金的建設(shè)項(xiàng)目被擱置,經(jīng)濟(jì)效益與生態(tài)效益同時(shí)受損;若將驗(yàn)收不合格的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目投產(chǎn)使用,導(dǎo)致水土流失和環(huán)境破壞,相比之下,《土壤保持法》規(guī)定在國(guó)會(huì)沒(méi)有提供資金的情況下,部長(zhǎng)可為已依據(jù)本法簽署了某協(xié)議的土地所有(占有)者提供預(yù)付款 ,并提供一份包括已核準(zhǔn)并應(yīng)實(shí)施的工事的描述、所有者在使用預(yù)付款期間應(yīng)遵守的土地使用條件或其他條件、部長(zhǎng)已暫時(shí)性同意的應(yīng)提供的預(yù)付款數(shù)量及由部長(zhǎng)估計(jì)的工事費(fèi)用等內(nèi)容的聲明。該預(yù)付款將由新南威爾士農(nóng)村援助機(jī)構(gòu)通過(guò)貸款方式加以提供 。這一預(yù)付款本質(zhì)上與我國(guó)的貸款是一致的,通過(guò)貸款在資金方面給予土地所有(占有)者實(shí)質(zhì)支持。

    借鑒經(jīng)驗(yàn),為實(shí)現(xiàn)水土流失預(yù)防治理的目的,保證生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案持續(xù)有效實(shí)施,國(guó)家提供貸款或其他資金支持是重要且有效的。其中批準(zhǔn)貸款相對(duì)于調(diào)整稅收等其他政策應(yīng)更為簡(jiǎn)單,社會(huì)的接受度相對(duì)也更高,我國(guó)可以嘗試建立為水土保持工程服務(wù)的貸款業(yè)務(wù),授權(quán)機(jī)關(guān)及審批事項(xiàng)規(guī)范化、利率和歸還期限規(guī)定明確,通過(guò)這一措施可為需要資金完成水土保持設(shè)施安裝的建設(shè)項(xiàng)目解決燃眉之急,也讓水土保持設(shè)施更易落到實(shí)處。更進(jìn)一步,我國(guó)若可建立由土地占用人直接負(fù)責(zé)正在使用土地的質(zhì)量制度,給予行為人申請(qǐng)貸款的機(jī)會(huì)可促進(jìn)水土流失的治理。貸款的批準(zhǔn)條件也可以參照新南威爾士州的規(guī)定 ,設(shè)定以下條件:貸款以采取之措施須是合理的且有成功前景,符合已經(jīng)審批的土地使用條件或其他方面條件;對(duì)這些措施的必要性和有效性進(jìn)行詳細(xì)有說(shuō)服力的論證等。

    當(dāng)然,在保證貸款歸還的方案上,因我國(guó)土地非私有,因此不可如新南威爾士州規(guī)定的以土地作為擔(dān)保 ,但可結(jié)合我國(guó)實(shí)際,通過(guò)房屋抵押或者擔(dān)保等形式予以保證。

    3、重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)公告方式

    我國(guó)《水土保持法》第十二條規(guī)定:縣級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)依據(jù)水土流失調(diào)查結(jié)果劃定并公告水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)。然而,這一公告主要渠道是各級(jí)《水土保持公報(bào)》,這一權(quán)威的信息來(lái)源卻少有公眾查閱,且公報(bào)的出版間隔一般為一年,單純依賴(lài)公報(bào)難以及時(shí)讓群眾了解最新的水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)。

    相比之下,《土壤保持法》規(guī)定可在政府公報(bào)上以及在發(fā)行于相關(guān)土地當(dāng)?shù)氐膱?bào)紙上頒布公告,建議將某些地區(qū)宣布為侵蝕危險(xiǎn)區(qū)域。公告應(yīng)通過(guò)參考地圖或計(jì)劃的方式定義與建議,同時(shí)把計(jì)劃副本送達(dá)土地所有(占有)者,指定公告頒布后30天后的某個(gè)日期,在此日期之前公眾可對(duì)建議提出書(shū)面異議,部長(zhǎng)應(yīng)考慮所有在指定時(shí)間內(nèi)提出的異議,通報(bào)裁決 。除在相關(guān)土地的報(bào)紙上頒布公告、詳述計(jì)劃外,其還設(shè)置了異議及處理程序。

    借鑒經(jīng)驗(yàn),在目前網(wǎng)絡(luò)傳媒、電視傳媒及報(bào)刊影響力巨大的情況下,我國(guó)可通過(guò)更多途徑發(fā)布重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)公告,并對(duì)劃定的依據(jù)進(jìn)行詳細(xì)的論述,使社會(huì)群眾更多接觸到這一信息,在理解前提下熱心投入;同時(shí),應(yīng)多渠道確保正在使用或與新被劃定為重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和治理區(qū)土地有直接利益關(guān)系的民眾了解這一公告。再者,也許出于土地使用者非所有者的考慮,或基于民眾可能缺乏足夠水土資源知識(shí)的觀點(diǎn),我國(guó)在確定某些地區(qū)為重點(diǎn)預(yù)防區(qū)和重點(diǎn)治理區(qū)的時(shí)候并未規(guī)定公眾異議程序,在目前民主意識(shí)覺(jué)醒、知識(shí)爆炸的現(xiàn)實(shí)下應(yīng)該被修正,這也是程序正義的要求,更重要的是,處理異議對(duì)重點(diǎn)區(qū)域確定的科學(xué)性有驗(yàn)證之效果。

    4、責(zé)任體系設(shè)置

    我國(guó)水土保持責(zé)任采用責(zé)令停止違法行為的同時(shí)直接對(duì)單位或個(gè)人處以罰款的責(zé)任體系,這一體系易于執(zhí)行卻不利于群眾投身水土保持工作中,可能使民眾認(rèn)為其停止違法行為且繳清罰款后對(duì)水土流失和土壤破壞的責(zé)任隨之消滅,不利于培養(yǎng)民眾珍惜水土資源的意識(shí)。

    相比之下,《土壤保持法》規(guī)定:如果委員認(rèn)為在任何土地做出或者被提議做出的、或未能做出某種行為已經(jīng)或者可能在該土地或者其他土地上導(dǎo)致土壤侵蝕或者土地退化,并且上述影響可以被減輕或者避免,委員可通過(guò)直接發(fā)送給上述土地所有(持有)者一份通知的方式,要求其在通知中規(guī)定的時(shí)間內(nèi)完成通知中規(guī)定的事情 。只有在接到通知不提出異議又拒絕執(zhí)行的情況下,行為人才會(huì)被處以罰款。這一措施是在新南威爾士州的土地所有(占有)者須為其土地質(zhì)量負(fù)責(zé)的前提下,即民眾自主完成水土保持工作的前提下,政府通知讓所有(占有)者做出某些措施而非如我國(guó)民眾繳納水土保持補(bǔ)償費(fèi),由水行政部門(mén)實(shí)施治理。

    借鑒經(jīng)驗(yàn),創(chuàng)造機(jī)制讓民眾為水土質(zhì)量負(fù)責(zé),我國(guó)應(yīng)優(yōu)化目前直接罰款的責(zé)任體系,責(zé)令停止違法活動(dòng)并跟蹤監(jiān)督,要求其修復(fù)對(duì)水土資源的破壞,執(zhí)行命令且無(wú)再犯,則免于罰款;若未能按照命令執(zhí)行則處以罰款。如此,讓群眾成為水土保持工作的重要力量,了解水土保持工作難度之大,加強(qiáng)保護(hù)水土意識(shí);也有利于改善民眾對(duì)于政府亂收費(fèi)的印象,促進(jìn)政府和民眾的和諧關(guān)系。

    四、結(jié)語(yǔ)

    通過(guò)了解土壤保護(hù)歷史悠久且經(jīng)驗(yàn)豐富的澳大利亞新南威爾士州的相關(guān)制度,結(jié)合我國(guó)實(shí)際加以借鑒,希望為完善目前存在社會(huì)參與機(jī)制不健全、缺乏鼓勵(lì)措施及責(zé)任體系有待優(yōu)化等問(wèn)題的水土保持制度提供思路,推動(dòng)我國(guó)水土保持工作進(jìn)一步發(fā)展。

    注釋?zhuān)?/p>

    中華人民共和國(guó)水利部網(wǎng)站:http://www.mwr.gov.cn/zwzc/hygb/zgstbcgb/,訪(fǎng)問(wèn)日期:2014年2月21日。

    中華人民共和國(guó)1991年《水土保持法》第19條:在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)修建鐵路、公路、水工程,開(kāi)辦礦山企業(yè)、電力企業(yè)和其他大中型工業(yè)企業(yè),在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響報(bào)告書(shū)中,必須有水行政主管部門(mén)同意的水土保持方案。

    中華人民共和國(guó)2010年《水土保持法》第25條第一款:在山區(qū)、丘陵區(qū)、風(fēng)沙區(qū)以及水土保持規(guī)劃確定的容易發(fā)生水土流失的其他區(qū)域開(kāi)辦可能造成水土流失的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目,生產(chǎn)建設(shè)單位應(yīng)當(dāng)編制水土保持方案,報(bào)縣級(jí)以上人民政府水行政主管部門(mén)審批,并按照經(jīng)批準(zhǔn)的水土保持方案,采取水土流失預(yù)防和治理措施。沒(méi)有能力編制水土保持方案的,應(yīng)當(dāng)委托具備相應(yīng)技術(shù)條件的機(jī)構(gòu)編制。

    中華人民共和國(guó)2010年《水土保持法》第42條。

    黃建初.水土保持法修訂重點(diǎn)及主要成果[J].中國(guó)水資源,2011(6).

    中國(guó)人民共和國(guó)2010年《水土保持法》第16條。

    中國(guó)人民共和國(guó)2010年《水土保持法》第25條、第27條及第29條。

    中國(guó)人民共和國(guó)2010年《水土保持法》第32條。

    中國(guó)人民共和國(guó)2010年《水土保持法》第33條。

    澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第10條第1款、第5款“為了土壤保持或者減輕侵蝕之目的,為了保持水資源的目的,或者為了本法所考慮的其他目的,委員應(yīng)準(zhǔn)備并向部長(zhǎng)遞交一份或多份行動(dòng)方案,由州長(zhǎng)批準(zhǔn)的行動(dòng)方案稱(chēng)之為‘項(xiàng)目”,見(jiàn)中華人民共和國(guó)全國(guó)人民代表大會(huì)環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)毛如柏主編:《世界環(huán)境法匯編澳大利亞卷[二]》,中國(guó)檔案出版社2007年版,第779頁(yè)-799頁(yè)。

    澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第11條第1A款“為了確保該項(xiàng)目實(shí)現(xiàn),部長(zhǎng)可以代表王室與被提議加以處理的土地的所有者、占有者或者抵押人簽署一份協(xié)議,可以包括與以下內(nèi)容有關(guān)的契約、條件和規(guī)定:1.牲畜總量的限制。2.在上述土地被采取的土地利用或者土地管理的方法和實(shí)踐。3.將由部長(zhǎng)提供的援助,為了有助于完成上述土地所要求采取的措施或工事”,同注11。

    澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第22H條第1款,同注11。

    中華人民共和國(guó)2010年《水土保持法》第27條。

    澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第12條,同注11。

    澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第4A部分有具體規(guī)定,同注11。

    澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第22E條“預(yù)付款有先決條件:1.將在受工事影響的土地上有效實(shí)施農(nóng)業(yè)、牧業(yè)或者相似的操作,同時(shí)這些操作具有合理的成功前景并且符合依據(jù)第22C條提供給申請(qǐng)人的聲明中所指定的土地使用條件或其他方面條件,以及2.為了確保土地的土壤保持,減輕土地侵蝕,或者保持土地上的水資源,在上述工地上實(shí)施工事是必要的”。同注11。

    澳大利亞通過(guò)收費(fèi)契約保證預(yù)付款的償還,見(jiàn)澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第22K條第1款、第2款,同注11。

    澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第17條,同注11..

    澳大利亞新南威爾士州《土壤保持法》第15A條第1款,同注11。

    (作者單位:中山大學(xué)法學(xué)院)

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