土地發(fā)展權(quán)：保障控規(guī)公平的新思路

金超

摘 要：本文從控制性詳細(xì)規(guī)劃在實(shí)施過程中屢遭調(diào)整這一現(xiàn)象入手，引出土地發(fā)展權(quán)這一概念，繼而從法規(guī)、編制和規(guī)劃實(shí)施三個層面對我國現(xiàn)行控制性詳細(xì)規(guī)劃體系中存在的問題進(jìn)行深入分析，指出土地發(fā)展權(quán)的缺位是產(chǎn)生這些問題的根本原因之一。文章最后以控規(guī)中的核心要素容積率為例，闡述了我國在借鑒土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移制度時應(yīng)著重解決的幾個問題。

關(guān)鍵詞：土地發(fā)展權(quán)；控制性詳細(xì)規(guī)劃；土地發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移

前 言

控制性詳細(xì)規(guī)劃（以下簡稱“控規(guī)”）是以定性、定量、定邊界的形式，在中微觀層次上對土地使用性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度進(jìn)行控制。控規(guī)作為我國城市規(guī)劃一個重要的階段，對局部地段開發(fā)控制發(fā)揮了重要作用，一方面使得總體規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃得以在地塊上落實(shí)，協(xié)調(diào)相鄰、相近地塊的關(guān)系；另一方面，為土地使用權(quán)出讓，后續(xù)開發(fā)提供了規(guī)劃條件，也使土地價格的評估有了規(guī)劃依據(jù)。目前各地在控規(guī)實(shí)施過程中，適應(yīng)性不強(qiáng)，頻頻調(diào)整已成通病，以致對控規(guī)產(chǎn)生質(zhì)疑。理論上講，條件相同的地塊，土地價值應(yīng)該相同。但由于控規(guī)的管制，往往導(dǎo)致條件相同的地塊，在用地性質(zhì)、開發(fā)強(qiáng)度等方面有所差異，從而產(chǎn)生不同的土地價值。下面就從土地發(fā)展權(quán)的角度進(jìn)行剖析，以期對控規(guī)提供有益的建議。

1 土地發(fā)展權(quán)

土地發(fā)展權(quán)又稱土地開發(fā)權(quán)，最初源于英國采礦權(quán)可與土地所有權(quán)分離而單獨(dú)出售和支配，是一種可與土地所有權(quán)分割而單獨(dú)處分的財產(chǎn)權(quán)。土地發(fā)展權(quán)的提法在我國目前還僅限于理論界，在實(shí)踐中并未作為一個明確的概念使用。

要深刻理解土地發(fā)展權(quán)及其作用，除了明確土地發(fā)展權(quán)所包含的內(nèi)容外，還必須弄清楚土地發(fā)展權(quán)的性質(zhì)，以及土地發(fā)展權(quán)如何運(yùn)作。

1.1 土地發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)受限制的財產(chǎn)權(quán)

土地發(fā)展權(quán)的權(quán)利來源主要有兩個方面：一是來自所有權(quán)。土地發(fā)展權(quán)或者是土地所有權(quán)的組成部分，或者是從所有權(quán)中分離出來的。這一角度展現(xiàn)出土地發(fā)展權(quán)的財產(chǎn)屬性。二是來自國家公權(quán)。從土地發(fā)展權(quán)是國家行政管理權(quán)行使的結(jié)果而言，國家公權(quán)（行政管理權(quán)）是其權(quán)利來源之一。從這種意義上講，土地發(fā)展權(quán)又具有公法限制的屬性?？梢愿爬ǖ恼f，土地發(fā)展權(quán)是一項(xiàng)受國家公權(quán)限制的財產(chǎn)權(quán)。

1.2 土地發(fā)展權(quán)的運(yùn)作

由于土地發(fā)展權(quán)在我國仍然是一個新領(lǐng)域，缺乏實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，因此，我們有必要借鑒國外對土地發(fā)展權(quán)的運(yùn)作模式和相關(guān)規(guī)定。土地發(fā)展權(quán)在國外有三種模式，一種模式是：土地發(fā)展權(quán)歸土地所有權(quán)人，政府為使農(nóng)用土地不變更為建設(shè)用地，可事先向土地所有權(quán)人購買發(fā)展權(quán)，使土地發(fā)展權(quán)掌握在政府手中，原土地所有人無變更土地使用用途的權(quán)利。采用該模式的代表國家是美國。另一種模式是：土地發(fā)展權(quán)歸政府或國家所有，英國為此種模式的代表。1947年英國通過的《城市規(guī)劃法》規(guī)定，一切私有土地將來的發(fā)展權(quán)歸國家所有，實(shí)行“土地發(fā)展權(quán)國有化”。至此，所有私有土地只能保持原有使用類別。私有土地所有人或其他任何人想變更土地的原使用類別，在實(shí)行建筑發(fā)展之前，必須向政府購買發(fā)展權(quán)。反之，如果政府公布的土地使用計劃，致使土地價值降低，政府應(yīng)根據(jù)發(fā)展權(quán)價值給予相應(yīng)的賠償。第三種模式為法國的法定上限密度限制模式，類似于土地發(fā)展權(quán)，規(guī)定屬于土地所有權(quán)之一的建筑權(quán)有一低水平的上限容積率，超過限制的建筑權(quán)屬于地方政府所有。建筑開發(fā)人若想超過上限進(jìn)行建設(shè)，須向政府支付超過負(fù)擔(dān)款，購買超過標(biāo)準(zhǔn)的建筑權(quán)。

以上三種模式各有利弊?；谖覈捎蒙鐣髁x土地公有制的現(xiàn)實(shí)，筆者認(rèn)為法國的法定上限密度限制模式更具借鑒意義。同時，目前不少學(xué)者在上海、深圳等地所作的城市密度分區(qū)研究，也可作為法定上限密度的理論基礎(chǔ)。

2 控規(guī)中的土地發(fā)展權(quán)辨析

控規(guī)是國家規(guī)劃權(quán)的運(yùn)用，是政府組織編制的范疇，其規(guī)劃權(quán)的設(shè)立與歸屬均屬于國家。規(guī)劃權(quán)不同于土地發(fā)展權(quán)，土地發(fā)展權(quán)既可按規(guī)劃要求設(shè)定，也可根據(jù)其他需要設(shè)定，再根據(jù)規(guī)劃對土地控制要求進(jìn)行空間轉(zhuǎn)移或轉(zhuǎn)讓?？梢哉f，控規(guī)的指標(biāo)體系為土地發(fā)展權(quán)的設(shè)定提供了具體的、法定的技術(shù)參數(shù)。下面從法規(guī)、編制和實(shí)施三個層面，對控規(guī)中的土地發(fā)展權(quán)進(jìn)行分析。

2.1 法規(guī)層面的土地發(fā)展權(quán)缺位

目前國內(nèi)的法律、法規(guī)沒有土地發(fā)展權(quán)的明確闡述，《物權(quán)法》中的用益物權(quán)是與土地發(fā)展權(quán)最相近的法定權(quán)利。用益物權(quán)是指非所有人對他人之物所享有的占有、使用、收益的排他性的權(quán)利。比如土地承包經(jīng)營權(quán)、建設(shè)用地使用權(quán)、宅基地使用權(quán)。《物權(quán)法》第一百三十六條“建設(shè)用地使用權(quán)可以在土地的地表、地上或者地下分別設(shè)立。新設(shè)立的建設(shè)用地使用權(quán)，不得損害已設(shè)立的用益物權(quán)。”這里的建設(shè)用地使用權(quán)雖與土地發(fā)展權(quán)相近，但實(shí)際是國家行使規(guī)劃權(quán)的結(jié)果。

同時，《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》第四十八條“修改控制性詳細(xì)規(guī)劃的，組織編制機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)對修改的必要性進(jìn)行論證，征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見”。這一規(guī)定本無可厚非，但問題在于編制控規(guī)階段為何不法定“征求規(guī)劃地段內(nèi)利害關(guān)系人的意見”？實(shí)際上，在控規(guī)修改階段的“利害關(guān)系人”多數(shù)已不包括規(guī)劃地段的原使用者，修改的動力來自于取得土地使用權(quán)的新主人?？匾?guī)的修改可以看作土地使用者對土地發(fā)展權(quán)的訴求，政府作出積極應(yīng)對是保護(hù)新使用者的表現(xiàn)。那么，原使用者就沒有土地發(fā)展權(quán)的訴求嗎？利益該如何保護(hù)？其實(shí)，這里面隱含著這樣一個前提：集體土地所有者或者使用者，以及國有土地使用者，只能按現(xiàn)狀或規(guī)定的用途使用土地，沒有改變用途之權(quán)。這實(shí)際上意味著，受控規(guī)管制的土地，所謂的土地發(fā)展權(quán)歸國家所有。因此說，土地發(fā)展權(quán)在現(xiàn)行法規(guī)層面是缺位的，至于原土地使用者的利益，更是缺乏法定的保護(hù)措施。

2.2 編制層面缺乏土地發(fā)展權(quán)思考

在控規(guī)編制過程中，土地發(fā)展權(quán)未能引起足夠的重視。主要表現(xiàn)在現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)邊界和容積率確定兩個方面。

現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)邊界在編制控規(guī)的過程中，是最容易被忽視的。實(shí)際上，控規(guī)所表現(xiàn)出來的地塊邊界并不是嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)邊界。產(chǎn)權(quán)邊界通常表現(xiàn)為方正的路網(wǎng)內(nèi)曲折、參差不齊的用地紅線。由于對現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)邊界的忽視，控規(guī)方案往往使得一個完整的地塊內(nèi)包含了多個用地權(quán)屬，這樣會導(dǎo)致規(guī)劃指標(biāo)在多家用地內(nèi)不容易平衡；有時控規(guī)方案把一個現(xiàn)狀完整的用地權(quán)屬規(guī)劃多條道路穿越，這實(shí)際嚴(yán)重影響了該塊用地未來的發(fā)展?？梢哉f，忽視現(xiàn)狀產(chǎn)權(quán)邊界，是缺乏產(chǎn)權(quán)概念的表現(xiàn)，也是漠視土地發(fā)展權(quán)的結(jié)果。

關(guān)于容積率的確定，目前多從經(jīng)驗(yàn)出發(fā)，以空間形態(tài)為基礎(chǔ)，主觀地將地塊容積率提高或降低，缺乏嚴(yán)謹(jǐn)性和科學(xué)性。當(dāng)前不少學(xué)者從經(jīng)濟(jì)測算、環(huán)境承載力等角度研究容積率，大大增強(qiáng)了控規(guī)的科學(xué)性，但更不容忽視的是土地發(fā)展權(quán)。試想，條件相同的兩塊地，其發(fā)展機(jī)會理應(yīng)相同，但規(guī)劃師以空間形態(tài)為理由，規(guī)劃出不同的容積率，這樣是否有失公平。可以說，當(dāng)理性規(guī)劃與市場規(guī)律發(fā)生矛盾時，土地發(fā)展權(quán)制度是保證控規(guī)有效實(shí)施、維護(hù)公平的重要途徑。

3 結(jié) 語

土地發(fā)展權(quán)制度的建立可以說是一項(xiàng)系統(tǒng)工程。創(chuàng)設(shè)土地發(fā)展權(quán)后，還要研究哪些使用者擁有土地發(fā)展權(quán)以及土地發(fā)展權(quán)該如何轉(zhuǎn)移，如發(fā)展權(quán)出讓地區(qū)、接受地區(qū)的范圍，發(fā)展權(quán)接受地區(qū)允許接受的限度，發(fā)展權(quán)轉(zhuǎn)移的利益如何分配等。雖然土地發(fā)展權(quán)作為一項(xiàng)國家公共干預(yù)制度，在國外已經(jīng)成為城市土地開發(fā)的規(guī)劃控制、分區(qū)管制的重要手段。但由于土地制度的不同，我們更應(yīng)該探索一條具有中國特色的土地發(fā)展權(quán)之路。

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