淺議政府投資BT融資模式建設(shè)項(xiàng)目

殷頻

摘 要：通過介紹BT融資模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域中的作用，以及這種模式在運(yùn)行中存在的問題進(jìn)行分析，提出了完善這種融資模式的幾點(diǎn)建議。從而使該融資模式更好的為國民建設(shè)服務(wù)，加快并改善我國基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)過程。

關(guān)鍵詞：BT融資模式；基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；建議

引 言

近年來，政府投資BT融資模式建設(shè)項(xiàng)目大幅增長，吸納了社會(huì)資金參與市政基礎(chǔ)設(shè)施、拆遷還房等項(xiàng)目的建設(shè)，在解決資金短缺、緩解財(cái)政壓力、改善基礎(chǔ)條件以及拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了一定的積極作用。但是，由于對(duì)BT融資建設(shè)項(xiàng)目全過程缺乏有效監(jiān)控，融資規(guī)模迅速膨脹，已經(jīng)積聚較大財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)隱患，審計(jì)署發(fā)布全國政府性債務(wù)審計(jì)結(jié)果（2013年12月30日公告）顯示，地方政府性債務(wù)中BT項(xiàng)目的金額達(dá)12146.30億元之多。同時(shí)由于投資失控，無序發(fā)展，遠(yuǎn)超過現(xiàn)實(shí)承擔(dān)能力，一旦到了償債高峰無法支付，一方面必將引起經(jīng)濟(jì)風(fēng)波，另一方面將會(huì)暴露出一批干部在該模式各環(huán)節(jié)中隱藏的違紀(jì)違規(guī)行為。

1 BT融資模式簡介

BT模式是一種新型的項(xiàng)目融資模式，是一個(gè)政府批準(zhǔn)相關(guān)企業(yè)對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行融資，建成合格后政府通過財(cái)政資金贖回或者給企業(yè)優(yōu)惠政策等合理回報(bào)進(jìn)行贖回的建設(shè)-移交模式。通過相關(guān)部門和政策的積極引導(dǎo)下，在我國的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)領(lǐng)域的作用有目共睹。BT模式的積極作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：從政府的角度看，有利于資源的優(yōu)化配置，緩解地方政府財(cái)政資金壓力，有助于政府職能轉(zhuǎn)變，提高項(xiàng)目運(yùn)作效率和質(zhì)量和風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)；從企業(yè)的角度看，它的優(yōu)勢(shì)在于開辟了新的投資、融資渠道和能推動(dòng)產(chǎn)融結(jié)合；從社會(huì)的角度看，有利于基礎(chǔ)設(shè)施環(huán)境加快改善，增強(qiáng)招商引資能力和良好社會(huì)信用體系的構(gòu)建。但是由于BT模式在我國引入時(shí)間較短，各方面的體制機(jī)制還不夠健全，所以在BT模式的實(shí)踐中，逐漸暴露出一些問題。

2 BT融資建設(shè)項(xiàng)目存在的突出問題

如果BT方式融資增長速度過快，那么政府未來償債壓力大。由于基礎(chǔ)監(jiān)管不利甚至失控，所以BT融資模式也暴露出了諸多問題。

（1）論證不充分，“三邊”工程多。有一些工程在無可行性研究報(bào)告及發(fā)展和改革部門立項(xiàng)計(jì)劃，也未對(duì)BT方式融資與其他投資方式的成本效益比較分析和論證情況下，先行確定投資商并簽訂投資協(xié)議，根據(jù)投資商情況再具體明確項(xiàng)目建設(shè)規(guī)模及建設(shè)投資總額。這種“三邊”工程項(xiàng)目，一方面違反了基本建設(shè)的管理程序。沒有施工圖設(shè)計(jì)，也沒有工程量清單，更沒有施工圖預(yù)算就和投資人簽定投資建設(shè)合同，對(duì)工程成本和投資額失去控制。另一方面項(xiàng)目實(shí)施過程中存在邊設(shè)計(jì)邊施工、先變更后設(shè)計(jì)的現(xiàn)象，致使BT工程項(xiàng)目建設(shè)中發(fā)生一些扯皮、推諉的事情，可能造成項(xiàng)目建設(shè)造價(jià)和成本的成倍增加，存在背后的個(gè)人利益輸送隱患，也增大各個(gè)環(huán)節(jié)存在的違紀(jì)違規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。

（2）確定投資商程序不透明?；蚴俏唇?jīng)招標(biāo)直接確定投資企業(yè)；或是經(jīng)邀請(qǐng)招標(biāo)和競爭性談判方式確定投資企業(yè)；或是招標(biāo)不規(guī)范。且存在邀請(qǐng)投標(biāo)企業(yè)范圍不公開和透明；招商和評(píng)選不規(guī)范等現(xiàn)象。政府對(duì)BT融資模式的投資商未進(jìn)行公開招標(biāo)，不能最大化地降低工程造價(jià)，甚至有暗箱操作的嫌疑。

（3）隨意增大總投資。投資方為了追求利益最大化，政府為了緩解建設(shè)資金的短缺，雙方未嚴(yán)格履行投資協(xié)議所約定的建設(shè)規(guī)模和投資總額，隨意增大建設(shè)項(xiàng)目投資。這種盲目投資勢(shì)頭，直接增加政府今后的財(cái)政負(fù)擔(dān)，形成大量的負(fù)債項(xiàng)目。

（4）合同漏洞多。一是未約定投資總額，投資規(guī)模無法有效控制。二是項(xiàng)目移交約定不明晰，在項(xiàng)目移交產(chǎn)生分歧時(shí)，可能會(huì)造成工程不能及時(shí)投入使用，甚至?xí)屨袚?dān)額外損失。三是對(duì)投資商的違約處罰措施沒有明確約定，合同條款的權(quán)利與義務(wù)不對(duì)等。四是合同訂立時(shí)間未約定。

（5）勘察、設(shè)計(jì)、監(jiān)理等環(huán)節(jié)亂。特別是由投資企業(yè)選擇勘察、設(shè)計(jì)單位，缺乏了競爭機(jī)制，使得真正有實(shí)力的單位被拒之門外，這就給投資企業(yè)操作項(xiàng)目，利益最大化大開方便之門。

（6）投資回報(bào)確定無章法、回報(bào)率差異大，甚至存在“開口”合同條款，如約定其投資回報(bào)率為不低于25%不高于100%。上述合同條款不利于回購方控制項(xiàng)目總造價(jià)，投資回報(bào)的確定無科學(xué)測(cè)算依據(jù)，隨意性大，政府回購時(shí)可能要承擔(dān)額外回購資金的風(fēng)險(xiǎn)。

（7）國有建設(shè)工程項(xiàng)目手續(xù)不齊全。部分項(xiàng)目在未辦理用地規(guī)劃許可證、工程規(guī)劃許可證、施工許可證的情況下進(jìn)行工程建設(shè)。

3 鑒于BT融資建設(shè)項(xiàng)目中存在的弊端，筆者認(rèn)為

（1）國家應(yīng)盡快出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)，為合同關(guān)鍵條款、法律文件、工程施工等具體工作中發(fā)生的問題，提供完整有效的法律保障。同時(shí)出臺(tái)BT項(xiàng)目建設(shè)管理辦法，盡快完善BT項(xiàng)目申報(bào)程序，杜絕濫用BT融資模式的現(xiàn)象，節(jié)約財(cái)政資金。

（2）嚴(yán)格控制規(guī)模，慎重選擇BT項(xiàng)目。對(duì)質(zhì)量要求高，資金投入大、專業(yè)化程度高的基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)類項(xiàng)目應(yīng)該選擇BT模式建設(shè)。同時(shí)要做好投資效益預(yù)測(cè)，衡量當(dāng)?shù)刎?cái)力水平，杜絕盲目擴(kuò)大政府投資規(guī)模的現(xiàn)象。

（3）夯實(shí)項(xiàng)目前期工作。準(zhǔn)備采取BT模式融資建設(shè)項(xiàng)目應(yīng)對(duì)項(xiàng)目建設(shè)的可行性、必要性、效益性、建設(shè)期限、投資概算以及BT模式與其他投資方式的成本效益比較分析等作充分的論證，通過發(fā)展和改革部門立項(xiàng)建設(shè)的基礎(chǔ)上，業(yè)主單位完成施工圖設(shè)計(jì)、工程量清單和施工圖預(yù)算編制，項(xiàng)目建設(shè)成本由財(cái)政評(píng)審確定，合理確定投資回報(bào)率，工程成本和投資額進(jìn)行上述有效控制后政府才對(duì)外招商。項(xiàng)目前期工作特別是設(shè)計(jì)方案的穩(wěn)定程度、設(shè)計(jì)深度對(duì)項(xiàng)目成功實(shí)施與否影響極大。否則就可能導(dǎo)致工程變更、洽商等一系列問題的出現(xiàn)，工程投資可能因此出現(xiàn)大的變化。要對(duì)建設(shè)項(xiàng)目的工程特點(diǎn)、前期工作情況、業(yè)主的需求和管理能力，以及潛在投資人進(jìn)行深入分析，以選擇對(duì)應(yīng)的實(shí)施方式。

（4）嚴(yán)格進(jìn)行招投標(biāo)，引入競爭提高項(xiàng)目效益。有效鎖定項(xiàng)目建設(shè)成本，提高建設(shè)效率。政府和投資人事前在BT合同中約定投資總額和獎(jiǎng)懲機(jī)制，可以有效鎖定項(xiàng)目總投資和項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)度，實(shí)現(xiàn)良好的項(xiàng)目進(jìn)度控制、投資控制和質(zhì)量控制。投資人則憑借豐富的建設(shè)管理經(jīng)驗(yàn)，以及先進(jìn)的工程技術(shù)，不僅可能為地方政府節(jié)約財(cái)政投資，亦可提高項(xiàng)目建設(shè)效率。

（5）注重合同關(guān)鍵條款，合同關(guān)鍵條款的約定要充分體現(xiàn)責(zé)權(quán)利對(duì)等和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的原則，要達(dá)到使投資建設(shè)和回購雙方都有自覺控制工程造價(jià)、節(jié)省工程投資的意愿。合同關(guān)鍵條款包括：合同價(jià)款、投資回報(bào)率、工期和回購期、工程質(zhì)量、安全和環(huán)保、風(fēng)險(xiǎn)分配、工程分包、工程價(jià)款結(jié)算方式、投資回報(bào)和回購款支付方式、違約責(zé)任與索賠、糾紛爭議解決程序等。

（6）注重建立和規(guī)范化運(yùn)作BT模式監(jiān)管機(jī)制，嚴(yán)格項(xiàng)目建設(shè)過程中的工程質(zhì)量、進(jìn)度、投資、安全等監(jiān)督管理工作。同時(shí)，政府運(yùn)作BT項(xiàng)目可以考慮引入獨(dú)立的第三方中介服務(wù)，由他們提供BT投資專業(yè)知識(shí)和技能，為BT模式的規(guī)范運(yùn)行提供技術(shù)保障。

4 結(jié) 語

我國在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域的資金缺口比較大，預(yù)算資金的增長對(duì)于巨額資金投入還略顯乏力，而我國民間資本非常充足，投資的愿望非常強(qiáng)，這就要求我們探索完善各種融資手段，從而改善單純依靠政府投資基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的格局。

總之，BT模式是一把雙刃劍，我們應(yīng)該思考如何放大其積極作用，削減其負(fù)面影響，建立健全相應(yīng)的政策及運(yùn)行、監(jiān)管機(jī)制，使之更好地為國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。

參考文獻(xiàn)

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