研究城市化進程中城中村改造問題

摘 要：我國城市化發(fā)展的不斷提速，全面促進了社會經(jīng)濟的發(fā)展，提高人民的物質(zhì)文化生活水平。同時，過快的發(fā)展也帶來了一定的社會問題。城中村是我國快速城市化進程中的一種普遍現(xiàn)象，其存在嚴重影響了我國的城市化進程。城中村的形成原因有很多，其中最根本的是傳統(tǒng)城鄉(xiāng)一元管理體制的存在。城中村的存在也帶來了諸多的問題，國內(nèi)外學(xué)者對于城中村的改造進行了一系列的探索。本文針對城中村形成的原因和存在的問題，結(jié)合國內(nèi)外城中村改造的模式與經(jīng)驗，提出了進行城中村改造的建議與對策。

關(guān)鍵詞：城市化；城中村；改造；措施

引 言

具有中國特色的城市化模式創(chuàng)造了舉世矚目的發(fā)展成就，十分顯著地提高了我國的現(xiàn)代化進步水平。隨著社會改革的不斷推進，提高城市化發(fā)展水平是當(dāng)前建設(shè)、規(guī)劃、管理工作者們重點研究的問題，是相關(guān)工作人員管理水平和工作能力的集中體現(xiàn)，城中村改造過程中的經(jīng)濟融合、發(fā)展結(jié)構(gòu)優(yōu)化都是社會重點關(guān)注問題。針對其改造過程中的各個環(huán)節(jié)進行的分析也是社會發(fā)展重要研究的領(lǐng)域之一，對于進一步提高城市化建設(shè)發(fā)展有著重要作用。本文結(jié)合目前一些地方城中村改造的做法和經(jīng)驗，針對城中村改造提出了自己的寶貴意見，僅供參考。

1 城市化進程中的城中村問題簡介

城中村的出現(xiàn)是城市化發(fā)展進行到一定程度出現(xiàn)的產(chǎn)物，在屬性特征方面兼具城鎮(zhèn)和農(nóng)村的雙重特點，是中國快速城市化進程中出現(xiàn)的普遍現(xiàn)象，它不僅阻礙了城市化的發(fā)展，也在一定程度上影響城區(qū)居民水平，甚至成為影響和制約社會加快發(fā)展、統(tǒng)籌發(fā)展、和諧發(fā)展的重要因素。

1.1 城中村的形成過程

城中村產(chǎn)生于在經(jīng)濟快速發(fā)展、城市化不斷推進的過程中，多位于城市區(qū)邊緣、城市近郊、工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)園區(qū)等城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)，是圍繞原有農(nóng)村居住地形成的人員聚集地區(qū)，其拓展領(lǐng)域與當(dāng)?shù)爻鞘谢l(fā)展程度息息相關(guān)，很多區(qū)域的經(jīng)濟發(fā)展和基礎(chǔ)設(shè)施業(yè)已成熟，但居住者的戶籍、土地權(quán)屬、經(jīng)濟組織和行政機構(gòu)等管理要素改革卻相對滯后，仍保留原農(nóng)村管理體制，不能很好地適應(yīng)所屬城市和開發(fā)區(qū)域的發(fā)展需求。

1.2 城中村存在的主要問題

1.2.1 土地管理缺乏依據(jù)

現(xiàn)階段城中村的土地性質(zhì)仍未發(fā)生變化，依舊屬于農(nóng)村集體所有，然而隨著社會的全面發(fā)展，但實際上其交通設(shè)施、商業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施的完善水平已經(jīng)和城市無異，其使用功能基本上等同于國有土地，其土地價值與城市國有土地相當(dāng)。這種情況使得城中村土地在使用和管理方面出現(xiàn)了一定的分歧。

同時，隨著城中村人口和經(jīng)濟規(guī)模的不斷擴大，往往在進行城市規(guī)劃和管理時，會將這部分區(qū)域列入其中，然而受限于管理組織和體制的完善性，很多城中村仍然保留著村民委員會，未能根據(jù)實際需求設(shè)立居民委員會，由村委會主導(dǎo)行政管理使得農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的管理比重增大，導(dǎo)致管理功能形成了交叉，職責(zé)不明。

1.2.2 人口素質(zhì)偏低

人口流動性大是城中村的一大特點，而且這部分人員的組成比較復(fù)雜，個體素質(zhì)區(qū)別很大，來自不同地區(qū)的群體帶來了相異的價值觀和行為習(xí)慣，給管理工作帶來了一定的難度。另外，城中村的居民多為一些底層勞動者，從事的工作層次較低，囿于所受教育水平不高，這部分人員進取動力不足，缺乏創(chuàng)新競爭的動力。在行為規(guī)范和道德素質(zhì)方面也同樣存在著一定的不足之處，如公共衛(wèi)生意識差、不遵守交通規(guī)則等，并未完成從農(nóng)民到市民的社會身份的轉(zhuǎn)變。

1.2.3 土地使用混亂

在區(qū)域城市經(jīng)濟發(fā)展的促進作用下，眾多城中村的土地價值不斷攀升，出現(xiàn)了很多“子女分家、兄弟分家、女兒回娘家落戶、拆遷安置、征地安置”等不良現(xiàn)象，究其根本原因是處于私利的集體土地索求。有的村每戶各有一個老宅基，然后每戶劃分一個新宅基，再加上有些村民將自留地、菜園地私自變?yōu)檎亍?/p>

由于一戶多基的客觀存在，周邊鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一些農(nóng)民，特別是在外打工多年的農(nóng)民進入縣城，使得私下的土地交易行為不斷泛濫，出現(xiàn)了多種不合乎法律法規(guī)的交易行為，造成了混亂的土地交易局面。甚至部分村民聯(lián)合不法開發(fā)商，在未獲得許可的情況下，開發(fā)出售小產(chǎn)權(quán)商品房，給縣房地產(chǎn)市場造成了嚴重的干擾。

1.2.4 規(guī)劃缺乏統(tǒng)一科學(xué)性

科學(xué)合理的規(guī)劃是城中村發(fā)展的首要條件，然而現(xiàn)階段由于管理體制和人員組織方面的不足，使得城中村處于城市規(guī)劃的邊緣性，在進行監(jiān)管時往往會被忽略，這使得眾多城中村在建筑發(fā)展整體規(guī)劃水平較低。同時，混亂的土地交易市場，使得居民私搭亂建現(xiàn)象極為普遍，限制著地區(qū)整體居住環(huán)境的水平提升。

1.2.5 基礎(chǔ)設(shè)施不完善

雖然當(dāng)前的城中村在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面有了很大的進步，但隨著人員的進一步聚集又出現(xiàn)了新的問題。一些城中村缺乏必要的給排水系統(tǒng)，環(huán)保綠化工作相對滯后，環(huán)衛(wèi)工作未能落到實處，存在交通和消防隱患。更為極端的地區(qū)形成了違反社會主義精神文明建設(shè)的“黃、賭、毒”集散地，極大威脅著周邊區(qū)域的社會發(fā)展和治安管理。

2 提高城中村改造水平的措施

2.1 提高政府綜合管理投入

城中村的改造管理，離不開國家公共權(quán)力的支持，同時基層城鎮(zhèn)管理人員要承擔(dān)起應(yīng)有的義務(wù)，堅持“公平、公正、公開”的施政原則，詳細具體地考慮多方因素，協(xié)調(diào)滿足各主體的利益訴求，在不損害百姓的利益的前提下，遵循市場經(jīng)濟規(guī)律，讓參與改造單位在這一過程中獲得應(yīng)有的收益，激勵其進一步實施合理科學(xué)的改造工程，形成良性循環(huán)。

2.2 開發(fā)前進行科學(xué)規(guī)劃

城中村是隨著城市經(jīng)濟規(guī)模不斷擴大而產(chǎn)生的，在初期其矛盾問題并不突出，這使得當(dāng)?shù)氐墓芾碚呶茨芙o予足夠的重視，沒有及時解決的城中村問題誘發(fā)了眾多城市化發(fā)展的“疑難雜癥”，這給人們敲響了警鐘。因而，在進行改造初期就應(yīng)通過研究當(dāng)?shù)乜陀^因素，在遵循相關(guān)發(fā)展規(guī)劃的前提下，對城郊區(qū)、城市邊緣地帶等潛在城中村發(fā)展區(qū)域進行調(diào)查，了解它們的現(xiàn)狀，將其列入城市規(guī)劃管理范圍，對土地使用進行嚴格控制，做到合理規(guī)劃，絕對不能讓城中村在無序的情況下任意發(fā)展。

2.3 維護村民的基本利益

城中村改造中的主要矛盾是各主體間的利益，在改造安置或補償方面未能與村民達成一致。在城中村改造時，拆遷村民戶籍將劃入城市管理，令其身份變?yōu)槌鞘芯用?，并給予合理的補償，在維護其利益要按照城市居民的管理標(biāo)準(zhǔn)條例執(zhí)行。

2.4 提高城中村人口素質(zhì)

文化水平和道德素質(zhì)同樣是決定城中村改造工作進行順利與否的重要因素。村民長時間的鄉(xiāng)村地區(qū)聚居生活，思想觀念未能與時俱進，文化技術(shù)還比較匱乏，缺少競爭進取的精神。只有轉(zhuǎn)變他們陳舊的思想觀念，提高他們的文化水平，培養(yǎng)他們特定的技能，授之以漁，才能為城中村的改造減小阻力。

3 城中村改造應(yīng)注意的幾個問題

3.1 深入了解村民對“城中村”的改造要求

城中村改造涉及土地與房屋，大部分村民的關(guān)注重點在于：房屋拆遷賠償標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費是否能滿足要求和得到確切落實；按照審批建造的住房面積是否會減少；是否一刀切都要建多層和高層，部分離城區(qū)較遠的地方是否還可以建連體式農(nóng)居；住房環(huán)境改變了，是否會影響基本生活；統(tǒng)一建多層、高層，房屋的質(zhì)量和安全能否保障等等。圖1為城中村改造審批規(guī)范流程：

3.2 改造辦法要貼近地區(qū)實際情況

城中村改造的確定，要在對當(dāng)?shù)貙嶋H情況進行詳細研究調(diào)查的基礎(chǔ)上完成，合理的改造方式能夠節(jié)約人力物力，同時也不會影響地區(qū)的社會和諧，能夠更大程度上獲得村民的支持，目前城中村的改造方式主要包括以下三種：

（1）維持現(xiàn)狀，局部整治。針對一些規(guī)劃建造較為整齊的區(qū)域，可在其原有基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基礎(chǔ)上，對不足之處進行整改，將其列入城市整體規(guī)劃要求，因地制宜，結(jié)合實際開展城中村改造工作。

（2）全部拆除，集體改造。在未進行整齊規(guī)劃中心城區(qū)，由于這些零亂建筑、較差的基礎(chǔ)設(shè)施以及臟亂差的環(huán)境，使得其利用空間較少，可進行整體拆除，全部改造。

（3）延續(xù)發(fā)展，局部改造。對離中心區(qū)較遠的一些城中村，因與主城區(qū)有一定距離，可通過政策引導(dǎo)，綜合整治和市場調(diào)節(jié)的方式，分期分批進行改造。

3.3 城中村改造規(guī)劃要體現(xiàn)整體性

在以往的城市發(fā)展過程中，由于忽略了問題的嚴重性，城中村現(xiàn)象的過度泛濫引起了嚴重的社會問題。隨著城市化進程的加快，將會有更多的城中村產(chǎn)生。為了吸取以往的教訓(xùn)，改變推進城市化產(chǎn)生城中村，通過改造城中村，來進行推進城市化的惡性循環(huán)，必須堅持在進行城中村改造的同時，加強對城邊村和城外村的控制，為高起點推進城市化打下良好的基礎(chǔ)。

4 結(jié) 語

在我國社會經(jīng)濟全面發(fā)展的時代背景下，以點帶面城市化發(fā)展模式，使得城鄉(xiāng)結(jié)合部的發(fā)展有了很大的改觀。那些原來緊挨著城市的那些農(nóng)村全部或大部分耕地被用作城市建設(shè)，出現(xiàn)了城中村現(xiàn)象。城中村在城市高速發(fā)展的進程中，滯后于時代發(fā)展步伐，游離于現(xiàn)代城市管理之外，居民生活水平低下，這是農(nóng)村村落在城市化進程中，耕地被征用后農(nóng)民轉(zhuǎn)為居民，卻仍然在原村落居住現(xiàn)象導(dǎo)致的一系列問題，針對這些問題進行的研究對促進城市化發(fā)展有著重要意義。

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作者簡介：樊盛（1980-），男，本科，工程師，主要從事規(guī)劃設(shè)計工作。