未成年人權益保護視角下的監(jiān)護權撤銷制度的檢討與重構

【摘要】監(jiān)護權撤銷制度在1991年制定的《中華人民共和國未成年人保護法》中便有明確規(guī)定，自其確立至今卻始終處于靜默狀態(tài)。隨著社會發(fā)展，人倫觀念逐漸淡化，未成年人因父母未盡職履行監(jiān)護職責或者父母直接侵害而利益受損現(xiàn)象日益增多，因此將子女的成長完全交由父母顯得并不合理。筆者呼吁將國家干預與公眾參與機制引入未成年人權益保護機制，并依此為指引對監(jiān)護權撤銷制度予以完善。

【關鍵詞】未成年人監(jiān)護權撤銷國家干預公眾參與

一、基于一則案例提出問題

2013年6月21日，南京市江寧區(qū)民警走訪樂某家時，發(fā)現(xiàn)樂某家中無人，手機也沒人接聽，同時房間里時不時傳出一股惡臭味，種種跡象讓民警生起疑心，于是他破門而入，呈現(xiàn)他眼前的卻是一幕人倫慘劇：樂某兩名分別1歲和3歲的幼女已經(jīng)死亡。后經(jīng)查明，兩名幼女的死亡原因是饑餓，而對她們疏于照顧的母親樂某在21日下午被抓獲。后有警方資料顯示，樂某及兩個孩子的父親均有吸毒史：樂某的丈夫因為毒品犯罪正在服刑，樂某也曾因吸食毒品而被處以行政拘留的處罰，但因樂某處于哺乳期而未予實施。

2013年9月18日，南京市中級人民法院就此幼女餓死案公開宣判，樂某被依法判處無期徒刑，并剝奪政治權利終身。

另外，北京市某律師連同其他四名律師于6月26日聯(lián)名向江寧區(qū)民政局、麒麟?yún)^(qū)街道辦、公安局和婦聯(lián)四個單位申請信息公開，要求公開內(nèi)容是四個部門是否及時依據(jù)《未成年人保護法》第53條向法院申請撤銷樂某的監(jiān)護責任。[1]律師對政府部門的叩問為相關法律學者敲響警鐘，將監(jiān)護制度的改革逼到了亟待解決的地步。

其實，除了《未成年人保護法》相關規(guī)定外，[2]《民法通則》中亦賦予居委會以及父母工作單位、民政局以末位的監(jiān)護權，規(guī)定當父母死亡或失去監(jiān)護能力，并且沒有其他監(jiān)護人時，居委會、父母工作單位和民政局應承擔監(jiān)護人的責任。

依此我們不禁要對該案件進行追問，樂某吸毒史公安局以及相關街道辦人員都已知曉，那為何仍然放任樂某對其兩個尚且欠缺行為能力的孩子行使監(jiān)護職責？依據(jù)上述兩個法律條文居委會可以嘗試申請法院撤銷樂某監(jiān)護權而對監(jiān)護人另行指定，可居委會卻只是定期看望樂某的家庭，送去食物和錢財，以致樂某兩個孩子存活的最后一絲希望也破滅了。[3]

筆者認為，兩名幼女慘死的悲劇不可單單歸罪于任意一方，當然其母親作為現(xiàn)時的監(jiān)護人仍應為其法定義務的不履行承擔主要責任，但該案折射的卻是整個監(jiān)護權撤銷制度的缺失，整個監(jiān)護權撤銷機制的故障才最終釀成了這起悲劇。這種現(xiàn)象同時也是我國現(xiàn)在法制環(huán)境的一個縮影，雖然我國社會主義法制體系已經(jīng)初步建成，但具體到部門法，以至于下位的行政法規(guī)等，制度的缺位或錯位現(xiàn)象仍較多，亟待進一步完善。

二、監(jiān)護權撤銷現(xiàn)存制度在未成年人權益保護中的無力

《未成年人保護法》第53條雖然已經(jīng)對監(jiān)護權撤銷制度作出明確規(guī)定，但53條在司法實踐中卻一直保持“沉默”，在司法判例中并不能找到依據(jù)53條作出的監(jiān)護權撤銷判決。之所以出現(xiàn)法條成為擺設的現(xiàn)象，筆者認為應當歸因于法條本身的粗糙，法律規(guī)范的內(nèi)容導致案件中的每個相關主體都不積極履行其義務，而放任惡性事件發(fā)展，最終為該監(jiān)護權撤銷制度買單的卻是兩個弱小的生命。

針對我國監(jiān)護權制度的缺陷，筆者試作如下概述。

第一，監(jiān)護職責不明確，無法通過現(xiàn)行規(guī)定準確界定監(jiān)護人是否依法履行監(jiān)護職責?！睹穹ㄍ▌t》第18條對監(jiān)護職責作出規(guī)定，監(jiān)護權實則是監(jiān)護人相對被監(jiān)護人的權利與義務的統(tǒng)一，監(jiān)護人享有訴訟代理權以及教育管理被監(jiān)護人的權利，并且監(jiān)護人同時負有保護未成年人人身、財產(chǎn)權益的義務。若是監(jiān)護人出于對子女的溺愛致使孩子養(yǎng)成飛揚跋扈的性格，并且孩子因此而作出違法犯罪行為，那么監(jiān)護人仍然積極履行了監(jiān)護職責，給予未成年人人身和財產(chǎn)權益的積極保護，未成年人的違法犯罪行為最終是否可以認定監(jiān)護人未履行監(jiān)護職責尚未有定論。

規(guī)定的模糊性勢必造成監(jiān)護權撤銷制度難以開展。比如侵犯被監(jiān)護人的合法權益達到何種程度可達到監(jiān)護權撤銷制度標準并未明確，其相關情形并未由法律說明，導致監(jiān)護權撤銷制度本身達不到防患于未然的效果，而往往是未成年人合法權益遭受損害后該制度才能啟動，但或許監(jiān)護權可以剝奪，但未成年人受到的損害卻已難以彌補。

第二，有關人員與有關單位規(guī)定不明確，實際上便導致每個相關單位比如居委會或父母工作單位都可以借此規(guī)定相互推脫申請權。《未成年人保護法》以及《民通意見》實施較早，立法環(huán)境已有很大改變，在監(jiān)護權的保護上法律將部分權利賦予居委會、父母工作單位以及民政局，但這些主體是否可以有效發(fā)揮監(jiān)護作用仍值得探究。二十世紀八九十年代以固定工形式勞作的勞動者為主流，當時勞動者不僅是社會人，同時也是“單位人”，單位承擔勞動者由就業(yè)到終老的福利，因此勞動者對單位的歸屬感很強，彼時將父母工作單位視為監(jiān)護權監(jiān)督者無疑是可取的。而現(xiàn)在隨著《勞動合同法》的頒布，無固定期限勞動合同的盛行，以及勞動者思想觀念的改觀等原因，跳槽現(xiàn)象已經(jīng)十分普遍，工作單位勞動人員互相之間可能對彼此家庭狀況毫不知情，因此在這樣的社會環(huán)境中仍然賦予父母工作單位監(jiān)護權監(jiān)督權筆者認為是不切實際的。此條涉及的相關主體還可能包括民政局、公安局等等，哪些應當納入撤銷監(jiān)護權申請主體的范疇仍需法律明確。

第三，監(jiān)護人被撤銷監(jiān)護權后續(xù)程序規(guī)范處于缺位狀態(tài)。法院將不符要求的被監(jiān)護人監(jiān)護權剝奪之后，如何選定新的監(jiān)護人未予規(guī)定，《民法通則》16條雖然規(guī)定監(jiān)護人沒有監(jiān)護能力后的處置辦法，但《未成年人保護法》53條并沒有明確指向該條。[1]并且《民法通則》16條規(guī)定是先由具有監(jiān)護資格的人申請監(jiān)護權，對監(jiān)護權存有爭議的由居委會或父母工作單位指定，而異議方在監(jiān)護權指定后可向法院起訴。那么，監(jiān)護人監(jiān)護權被剝奪后，是由法院直接指定監(jiān)護人或是遵循《民法通則》16條的規(guī)定仍不明確。

第四，臨時監(jiān)護制度不夠完善。依據(jù)53條我們可以預見，由原監(jiān)護人的監(jiān)護權被剝奪至未成年人的監(jiān)護人被重新指定中間必然存在訴訟程序經(jīng)過的時間差。筆者認為在訴訟程序的空檔期應當由臨時監(jiān)護機構承擔未成年人的監(jiān)護職責，可依照《未成年人保護法》43條的規(guī)定，由縣級政府部門或者民政局設立的救助站負責。但臨時監(jiān)護制度弊端仍然很多，比如臨時監(jiān)護機構承擔監(jiān)護職責屬于“一對多”的監(jiān)護，在人力和財力上并不充沛，那么機構是否應承擔與普通監(jiān)護人相同的職責，臨時監(jiān)護機構是否存在免責情形仍存爭議。

第五，監(jiān)護人監(jiān)護權的恢復制度構建。父母被剝奪監(jiān)護權違背綱常，通過公權力的介入強制父母與子女分離，實則是為保護未成年人權益的無奈之舉。而當特殊情況出現(xiàn)時，比如父母因精神方面問題而無法對子女實施有效的監(jiān)護權，其監(jiān)護權被剝奪后，倘若父母在事后經(jīng)過治療疾病得以痊愈，那么是否應重新賦予父母對子女的監(jiān)護權？那么就要探討監(jiān)護權被剝奪相對于監(jiān)護人而言是監(jiān)護權的中止還是終止？筆者認為，相比于其他順位的監(jiān)護人，父母的關懷應當是孩子健康成長的最佳港灣，因此在父母恢復監(jiān)護人資格后，監(jiān)護權也應通過法定程序的設置得以回歸。[2]

三、國家干預與公眾參與未成年人權益保護的法理校驗

時至今日，我國關于家庭的社會觀念中禮治思想仍然占據(jù)主流，不少家庭的子女被其父母視為個人財產(chǎn)對待，他們信奉著“養(yǎng)不教、父之過”的封建信條，將子女的養(yǎng)護責任歸位個人職責，不允許外人對其養(yǎng)教方式指點。然而，筆者認為將監(jiān)護關系架構在禮治基礎上是不牢靠的，單純以私法調(diào)整監(jiān)護制度對未成年人健康成長也極為不利，因此筆者倡議應推進監(jiān)護制度公法化的進程，加強國家對未成年人監(jiān)護制度的干預以及公眾對未成年人監(jiān)護制度的參與。筆者之所以持公法化觀點，主要基于以下考量：

第一，1992年，聯(lián)合國制定的《兒童權利公約》對中國生效，而依據(jù)國際法原則，中國監(jiān)護權制度的立法便不能與其相抵觸?！秲和瘷嗬s》規(guī)定締約國對監(jiān)護權撤銷的制度構建應立足于對兒童利益最大化的維護。[3]上述規(guī)范足以凸顯公約的法理價值取向，即要求國家承擔起未成年人監(jiān)護的補充責任，成為未成年人權益保護的最后一道防線。因此，我國《未成年人保護法》在立法中也應順應國際監(jiān)護立法趨勢，體現(xiàn)國家干預精神，以國家公權力適當介入監(jiān)護制度。

第二，拋卻未成年人成長僅關乎一家一族的觀念，我們應當樹立起未成年人是國家的未成年人，是社會的未成年人的意識，加強國家與社會對未成年人權益保護的參與。對未成年人的保護應從積極層面與消極層面來看待，首先，未成年人是人才強國的基石，未成年人在未來將給國家和社會帶來的貢獻是無法估量的，因此，國家和社會有責任在未成年人身心發(fā)育不健全、權益極易受損的年齡段加強對未成年人合法權益的維護。其次，國家和社會對未成年人權益的保護也是出于減少犯罪的考慮，以減少國家或者社會的不確定的損失。

第三，著名法學家梅因曾在其論著《古代法》中提出“從身份到契約”的公式，在此我們不妨也用契約的觀點審視監(jiān)護權，監(jiān)護權實質(zhì)是對監(jiān)護人與被監(jiān)護人監(jiān)護關系的法律確認。監(jiān)護人沒有依法履行其對子女的監(jiān)護義務，即違背了契約賦予的義務，自然可以依法對其監(jiān)護人的資格予以撤銷。

四、監(jiān)護權撤銷制度改進的思路探析

（一）事先預防——以公眾參與為核心的監(jiān)督制度構造

借鑒國外的監(jiān)護人監(jiān)督制度，一方面可以倒逼監(jiān)護人加強對自身監(jiān)護職責的注意，另一方面監(jiān)護監(jiān)督人因其職責可以及時了解監(jiān)護人履行監(jiān)護義務的狀況，從而在適當時候做出反應以保障被監(jiān)護人的合法權益。

《法國民法典》即規(guī)定，在任何監(jiān)護中均需有一名監(jiān)護監(jiān)督人。監(jiān)護監(jiān)督人由家屬會議從其成員中選任。監(jiān)護監(jiān)督人的職責是：對監(jiān)護人的管理實行監(jiān)督，并且在未成年人的利益與監(jiān)護人的利益相抵觸時，代表未成年人。監(jiān)護監(jiān)督人應當立刻將此過錯通知法官，否則，引起個人責任。[1]依法國民法典，家庭會議選舉出的成員作為監(jiān)護的監(jiān)督人，對監(jiān)護人行使監(jiān)護職責的監(jiān)督責任，德國民法典則設立專門機構少年局作為監(jiān)護人的監(jiān)督人行使監(jiān)督職權，筆者認為，我國宜借鑒法國民法典的立法經(jīng)驗，將家庭會議選出的成員確立為監(jiān)護人的監(jiān)督人。一則家庭內(nèi)部成員之間經(jīng)常聯(lián)絡，選舉出的監(jiān)督人對監(jiān)護人是否履行了監(jiān)護職責情況較為了解；二則若確立居委會等機構作為監(jiān)護人的監(jiān)督人，不僅加大了監(jiān)督成本，而且居委會的監(jiān)督屬于一對多的監(jiān)督，工作量巨大因而容易造成居委會工作的疏漏。

建立系統(tǒng)性的行政監(jiān)督體系。筆者認為，將民政局確立為行政監(jiān)督機構為最佳選擇，因《未成年人保護法》賦予民政局的職權為設立救助保護機構以救助無監(jiān)護人的未成年流浪者，并且民政部下設有兒童福利機構，專門承擔對孤兒、無法查明監(jiān)護人以及生活無著落的兒童的收留撫養(yǎng)責任。[2]由此可見，民政局職權與監(jiān)護權制度息息相關，對監(jiān)護權制度應當知曉，因此賦予民政局監(jiān)督職能對于民政局而言完成職能轉(zhuǎn)換相對容易。因此筆者認為宜由民政局統(tǒng)籌監(jiān)護權監(jiān)督工作，并可由民政局處理居委會呈報上來的未成年人監(jiān)護信息，并由民政局承擔監(jiān)護權撤銷的起訴責任。

居委會應當作為具體的監(jiān)護人的監(jiān)督人與民政局中間的信息傳遞人而發(fā)揮作用，可以將居委會設定為監(jiān)護人監(jiān)督人的登記機關，通過對監(jiān)督人相關信息的備案以明確監(jiān)督權行使不利時的究責對象。同時建立監(jiān)護人的監(jiān)督人定期備案制度，監(jiān)督人將其對應的監(jiān)護人行使監(jiān)護權的狀況每個月在居委會備案一次，并可作出優(yōu)、良、差的等級劃分。若監(jiān)護人被評定為差，并被證實其評定理由合理，則應依照《未成年人保護法》第62條的規(guī)定，由居委會進行勸誡、制止。但筆者認為父母工作單位與家庭生活的關聯(lián)性不強，不宜將其作為行政監(jiān)督體系的一部分，僅可擇其有用的意見作為參考。居委會則應定期向轄區(qū)民政局反映情況，由民政局對監(jiān)護情況作出審查，依據(jù)相關法律條文規(guī)定作出是否起訴的決定。

在行政監(jiān)督體系中，筆者以為應仿照法國民法典的制度設計，對于沒有盡職履行監(jiān)督職責的監(jiān)督人予以處罰，以此督促監(jiān)督人依法履行職責。除此之外，筆者認為若監(jiān)督人依法履行監(jiān)督職責，按時向居委會提交登記信息，并由事后證明信息屬實，則不應該處罰監(jiān)督人，將其列入法律規(guī)制中的免責條款。

監(jiān)護權撤銷的原因應予以明確，其一可以樹立法律的權威性，減少法官對監(jiān)護權撤銷制度適用的自由裁量權；其二可以引導前述監(jiān)護監(jiān)督人合法行使監(jiān)督權而不致盲目。

美國的TPR（終止父母權利）與我國監(jiān)護權撤銷制度類似，對可以作為TPR啟動前提的理由做了詳盡的列述。國內(nèi)某些地方性法規(guī)對于監(jiān)護權具體職責采取列舉的立法方法，如2003年頒布的《北京市未成年人保護條例》17條規(guī)定，“父母或其他監(jiān)護人應當教育制止未成年子女或者其他未成年被告人的下列行為：（一）擅自夜不歸宿；（二）不滿16周歲，未經(jīng)父母或其他監(jiān)護人許可于22時以后外出……”，諸如此類。[3]就監(jiān)護權職責的確立，筆者認為清晰列述、加強條文的可操作性應作為相關立法改進的方向，因此監(jiān)護權撤銷制度的完善需從監(jiān)護職責的細化入手。

對于未成年人心理素質(zhì)的培養(yǎng)是否應作為父母的監(jiān)護責任予以考量，筆者暫時持保留態(tài)度。雖然監(jiān)護職責中對未成年人培養(yǎng)包含人身、財產(chǎn)和心理狀況，良好心理狀態(tài)的培育對未成年人合法權益的維護大有益處。但若將其納入法律調(diào)整的范疇仍存在諸多障礙，其一，心理素質(zhì)的好壞難以測評，達到何種標準可以撤銷監(jiān)護人的監(jiān)護權存在爭議；其二，筆者認為必須承認部分家庭父母素質(zhì)不高的現(xiàn)實，他們以自認為是對孩子有益的培養(yǎng)模式養(yǎng)育其子女，但客觀上而言可能不利于未成年人的發(fā)展，那么將此類父母劃為未履行監(jiān)護職責一類似乎不近人情。

（二）事后保護——以國家干預為中心的保護制度設計

依法剝奪監(jiān)護人監(jiān)護權之后，直至最終新的監(jiān)護人被指定，應明確這段時間差被監(jiān)護人的監(jiān)護權由誰行使。筆者以為以民政局作為臨時監(jiān)護職責的承擔者為宜，選取原監(jiān)護人作為臨時監(jiān)護人無疑是不可取的，若指定未來可能作為未成年人的監(jiān)護人的子女的近親屬作為臨時監(jiān)護人，雖然可以對未成年人起到保護作用，但若強行將臨時監(jiān)護權賦予其中一方，必然會引起另一方的強烈反對，因此可行性不強。

而民政局下設有兒童福利機構和救助保護站等公益機構，民政局以此為依托開展臨時監(jiān)護活動并不困難。而且監(jiān)護人監(jiān)護權被剝奪后，將未成年人置于民政局的保護之下對未成年人的合法權益形成有益保障。

民政局作為臨時監(jiān)護機構僅是過渡性的存在，在新的監(jiān)護人確立之后便自動免除其監(jiān)護人的身份，但如果新的監(jiān)護人最終無法確定，則民政局作為未成年人監(jiān)護人的身份則將一直維續(xù)下去。

筆者認為民政局應下設專門機構處理對未成年人的臨時監(jiān)護，并且保證民政局針對該項目的人力以及財力配備，保障臨時監(jiān)護項目的有效實施。

依前文所述，筆者建議監(jiān)護權另行指定權利由法院行使，但法院對監(jiān)護人的選擇依據(jù)則應由法律予以規(guī)定。法院最終應依照監(jiān)護人的財產(chǎn)狀況、與被監(jiān)護人的血緣關系等綜合考量以確定最佳監(jiān)護人的人選。同時，被監(jiān)護人若有獨立表達自身意愿的能力，則他對監(jiān)護人的選擇應當作為法院指定監(jiān)護人的重要參考。

另外，監(jiān)護人被法院指定以后，可允許符合監(jiān)護資格且未被選為監(jiān)護人的近親屬向法院提出異議，須由審判法院作出最終裁決并通知異議人。[1]

監(jiān)護權在不能行使時應予以剝奪，但也應及時恢復。筆者認為父母對子女行使監(jiān)護權于情于法都最為合適，現(xiàn)行國情下，缺失父母關心的未成年人大都會自覺低人一等，不利于其身心的發(fā)展。因此，筆者認為立法應明確具有悔過意識，并能積極承擔監(jiān)護職責的監(jiān)護人的監(jiān)護權應當予以恢復。對于患有疾病因履行監(jiān)護職權不能而喪失監(jiān)護權的父母，若父母身體痊愈，則應當賦予父母對其親生子女的監(jiān)護權。對于因違法犯罪而喪失監(jiān)護權的父母，其監(jiān)護權的恢復則需要慎重考慮，筆者建議應對于其服刑期滿后一段時間加強監(jiān)督，并由居委會向民政部門提出是否恢復其監(jiān)護權的建議，防止此類父母對子女的二次侵害。

周浩，華東政法大學。

南京女童餓死事件續(xù)：女律師訴江寧三部門信息公開案將開庭[EB/OL].[2014-5-3].http://www.chinalawinfo.com/News/NewsFullText.aspx?NewsId=65648.

《未成年人保護法》第53條規(guī)定：父母或者其他監(jiān)護人不履行監(jiān)護職責或者侵害被監(jiān)護的未成年人的合法權益，經(jīng)教育不改的，人民法院可以根據(jù)有關人員或者有關單位的申請，撤銷其監(jiān)護人資格，依法另行指定監(jiān)護人。

南京2幼女疑被餓死家中：誰之過[EB/OL].[2014-5-3].http://www.dfdaily.com/html/63/2013/6/26/1020884.shtml.

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上海市檢察機關

首試遠程視頻審訊

上海市浦東新區(qū)人民檢察院積極探索“輕案快辦”審理方式，日前首次對涉嫌盜竊、販毒、妨害公務等八件八人輕微刑事案件采用遠程視頻方式開展詢問，制作的八份詢問筆錄合法有效，耗時僅50分鐘。據(jù)悉，這也是上海市檢察機關首次嘗試運用科技手段進行遠程審訊。

通訊員/蔡順國攝影/夏林杰

編輯/劉雨濛