城市社區(qū)居民自治的實(shí)現(xiàn)途徑探討

【摘要】城市社區(qū)居民自治是城市建設(shè)的重要內(nèi)容，在城市發(fā)展和社會治理中發(fā)揮越來越突出的作用；但同時(shí)，城市社區(qū)居民自治進(jìn)程中也出現(xiàn)了諸如社區(qū)居民參與度不高、社區(qū)居民自治權(quán)利難以行使等問題，這制約了社區(qū)居民自治的健康發(fā)展。本文試圖通過探討城市社區(qū)居民自治的有效實(shí)現(xiàn)途徑，為社區(qū)居民自治的進(jìn)一步發(fā)展提供建議。

【關(guān)鍵詞】城市社區(qū)居民自治居民委員會

黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“鼓勵(lì)和支持社會各方面參與，實(shí)現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動”[1]的社會治理方式，這是城市社區(qū)居民自治的保障，為城市社區(qū)居民自治的深入推進(jìn)指明了方向。探討城市社區(qū)居民自治的有效途徑，促進(jìn)社區(qū)居民自治的進(jìn)一步發(fā)展具有重要意義。

一、城市社區(qū)居民自治界定及特征

社區(qū)，依據(jù)《民政部關(guān)于在全國推進(jìn)城市社區(qū)建設(shè)的意見》（2000年11月3日）“是指聚居在一定地域范圍內(nèi)的人們所組成的社會生活共同體。目前城市社區(qū)的范圍，一般是指經(jīng)過社區(qū)體制改革后作了規(guī)模調(diào)整的居民委員會轄區(qū)?！盵2]因此，城市社區(qū)居民自治就是指城市居民委員會轄區(qū)內(nèi)的社區(qū)居民在黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)下、在國家法律規(guī)定的范圍內(nèi)，所擁有的自我管理、自我教育、自我服務(wù)和自我監(jiān)督的自主自決權(quán)。社區(qū)居民的這些自治權(quán)是通過社區(qū)居委會得以實(shí)現(xiàn)的，因而，居委會就成為了城市社區(qū)居民自治的組織載體和實(shí)施者。正是在這一意義上，中華人民共和國城市居民委員會組織法（1990年1月1日起施行）明確規(guī)定，居民委員會是居民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，[3]享有在轄區(qū)內(nèi)依法管理公共事務(wù)的自治權(quán)力。

城市社區(qū)居民自治具有以下特征：第一，自我選舉成立社區(qū)成員代表大會。社區(qū)居民依法自主選舉代表組成社區(qū)成員代表大會，在此基礎(chǔ)上，社區(qū)成員代表大會依法選舉出主任、副主任和委員，依法開展社區(qū)工作。社區(qū)居民委員會可依法撤換、罷免不稱職的委員會成員。第二，自我管理社區(qū)事務(wù)。社區(qū)居民委員會負(fù)責(zé)社區(qū)日常事務(wù)的管理。在廣泛征求居民意見的基礎(chǔ)上，社區(qū)居民委員會依法制定《社區(qū)自治公約》、《社區(qū)自治章程》等制度規(guī)章，以此管理社區(qū)事務(wù)、規(guī)范社區(qū)居民的行為。社區(qū)居民委員會對社區(qū)成員負(fù)責(zé)，社區(qū)居民委員會定期向社區(qū)成員代表大會或成員大會報(bào)告工作，在議事協(xié)商委員會的監(jiān)督下實(shí)施并完成其決定和決議。社區(qū)居民委員會必須組織開展社區(qū)活動，以提高和豐富社區(qū)成員的物質(zhì)及精神生活質(zhì)量；與志愿者服務(wù)隊(duì)、治安調(diào)解委員會等組織共同維護(hù)社區(qū)居民的合法權(quán)益和社區(qū)穩(wěn)定。第三，自我管理社區(qū)財(cái)務(wù)。在社區(qū)財(cái)務(wù)管理方面，社區(qū)居民委員會應(yīng)依法建立財(cái)務(wù)賬簿、公開管理，自覺接受社區(qū)成員的監(jiān)督；在國家法律許可的范圍內(nèi)，社區(qū)居民委員會可以舉辦多種方式、多種類型的社區(qū)公益活動讓社區(qū)居民受益；在國家規(guī)定的范圍內(nèi)，社區(qū)居委會享有政府撥付辦公經(jīng)費(fèi)的自主定向使用權(quán)；社區(qū)居委會開展社區(qū)服務(wù)所得的稅后利潤，按照規(guī)定只能將其用于社區(qū)工作者補(bǔ)助、社區(qū)的擴(kuò)大再生產(chǎn)和各種社區(qū)活動經(jīng)費(fèi)或項(xiàng)目運(yùn)作支出，而不能用于居委會成員之間分配等個(gè)人用途。

二、我國城市社區(qū)居民自治存在的主要問題

1. 城市社區(qū)居民自治的法律制度不完善。長期以來，我國社區(qū)居民自治建設(shè)與發(fā)展可依據(jù)的法律法規(guī)不成體系，相關(guān)的法律法規(guī)和文件主要有《中華人民共和國憲法》；[4]1989年12月通過并頒布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法》、民政部于2004年公布的《中華人民共和國城市居民委員會組織法（修訂稿）》；1999年民政部制定的《全國社區(qū)建設(shè)實(shí)驗(yàn)區(qū)工作方案》以及2001年7月民政部印發(fā)的《全國城市社區(qū)建設(shè)示范活動指導(dǎo)綱要》的通知等。[5]盡管上述法律法規(guī)和文件都明確規(guī)定了社區(qū)居委會自治的權(quán)利和居民參與社區(qū)自治的權(quán)利，但相關(guān)規(guī)定都是原則性的，[6]而對如何保障社區(qū)居委會和居民的權(quán)利則缺乏操作性。此外，自改革開放以來，社會生活發(fā)生了巨大的變化，社區(qū)居民的需求日益呈現(xiàn)出復(fù)雜、多元化的特征和趨勢，因此，以界定維護(hù)社區(qū)安全、調(diào)解鄰里糾紛等日常管理為主要內(nèi)容的上述法律法規(guī)和文件已明顯不能適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要。

2. 城市社區(qū)居民參與度不高。第一，社區(qū)居民參與渠道不暢通。我國城市社區(qū)居民自治建設(shè)中，一方面由于多數(shù)社區(qū)居民不了解自身享有的社區(qū)自治權(quán)利，誤以為社區(qū)建設(shè)是政府的職責(zé)，因而他們認(rèn)識不到自己與社區(qū)建設(shè)和發(fā)展的聯(lián)系，不清楚自己就是社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的主體以及對社區(qū)應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任義務(wù)，這導(dǎo)致居民參與社區(qū)自治建設(shè)的意識薄弱、積極性不高；另一方面，由于社區(qū)居委會的宣傳不到位，居民參與社區(qū)建設(shè)的渠道不暢通，致使熱衷于社區(qū)建設(shè)的部分居民不知道應(yīng)通過何種方式參與社區(qū)建設(shè)，因而極大地制約了居民的參與。第二，社區(qū)居民參與范圍狹窄。由于社區(qū)居委會宣傳力度不夠等原因，使得居民參與社區(qū)建設(shè)的范圍受到限制，局限于參與一般性的社區(qū)活動，如健康咨詢、文體健身、普法宣傳等，居民參與社區(qū)自治建設(shè)的范圍相對狹窄，參與者中離退休的老年人居多。這導(dǎo)致參與人員少、參與結(jié)構(gòu)不合理、參與主體單一不具代表性。[1]第三，社區(qū)居民參與權(quán)利得不到有效行使。在社區(qū)建設(shè)中，居民很少能夠參與涉及與社區(qū)公共事務(wù)管理和公共權(quán)力運(yùn)行等基層自治意義上的活動，即便是能夠參與到與此有關(guān)的活動，居民的權(quán)利也僅限于聽取居委會組織的各種活動、有關(guān)社區(qū)工作通報(bào)等社區(qū)管理機(jī)構(gòu)已經(jīng)形成決定的事項(xiàng)，居民基本上沒有發(fā)言權(quán)。因此，社區(qū)居民參與社區(qū)自治建設(shè)的權(quán)利難以落到實(shí)處，進(jìn)而影響到城市社區(qū)自治的建設(shè)進(jìn)程。

3. 社區(qū)居民委員會的自治權(quán)力受到限制。如前所述，居民委員會是居民通過民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督逐步實(shí)現(xiàn)自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，擁有所轄社區(qū)事務(wù)管理運(yùn)行的自主自決權(quán)。[2]但事實(shí)上，由于社區(qū)用于建設(shè)和發(fā)展的所需資金主要依賴于政府撥款，[3]目前我國大多數(shù)社區(qū)在其社區(qū)民主選舉、民主決策和民主管理各個(gè)環(huán)節(jié)，居民委員會都受基層政府組織的指揮和領(lǐng)導(dǎo)、必須服從基層政府的意愿。因此，居民委員會不具有實(shí)際的自主決策權(quán)，這使社區(qū)居民委員會的自治權(quán)力受到較大限制，并呈現(xiàn)出明顯的行政化傾向。社區(qū)居委會承擔(dān)的大量的從政府各職能部門下達(dá)的各類行政事務(wù)，既牽扯了社區(qū)居委會的精力又影響了其辦事效率，也在很大程度上制約了社區(qū)的自治建設(shè)與發(fā)展。

三、我國城市社區(qū)居民自治的實(shí)現(xiàn)途徑分析

1. 進(jìn)一步完善社區(qū)居民自治的法律法規(guī)。隨著我國經(jīng)濟(jì)社會和城市的發(fā)展，適應(yīng)社區(qū)居民自治的實(shí)際需求，應(yīng)進(jìn)一步健全和完善社區(qū)居民自治的法律法規(guī)體系。第一，盡快修改完善《中華人民共和國城市居民委員會組織法》，明確規(guī)定社區(qū)居委會的權(quán)利和義務(wù)、享有自主決策的權(quán)力范圍，明確社區(qū)居委會與基層政府、業(yè)主委員會的關(guān)系；增加可操作的條款，如在民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的每一環(huán)節(jié)進(jìn)行制度設(shè)計(jì)，制定實(shí)施細(xì)則。[4]第二，盡快出臺城市社區(qū)居民自治的相關(guān)法律，如制定社區(qū)居民自治的基本法，[5]規(guī)范社區(qū)居民自治的各項(xiàng)活動，保障社區(qū)居委會和居民的自治權(quán)益不受其他任何組織影響。第三，制定和完善與社區(qū)居民自治法律法規(guī)配套的制度，如制定《社區(qū)自治公約》、《社區(qū)成員代表大會制度》、《社區(qū)區(qū)務(wù)公開制度》及《社區(qū)保障制度》[6]等，為社區(qū)居民的自治權(quán)利真正落到實(shí)處提供全面的制度保障。

2. 提高社區(qū)居民的參與意識和社區(qū)自治水平。第一，培育和倡導(dǎo)志愿精神。培育社區(qū)居民的志愿參與意識和精神，在社區(qū)居民中培育和建立一支志愿者隊(duì)伍，培養(yǎng)其參與社區(qū)自治的主動性和積極性，以影響和帶動更多的居民參與社區(qū)自治建設(shè)和發(fā)展。第二，加大宣傳力度。社區(qū)居委會應(yīng)加大社區(qū)自治的宣傳力度，為居民提供參與的信息和多樣化的參與形式，搭建居民參與的平臺，讓不同年齡、不同職業(yè)領(lǐng)域、不同文化背景的各類人員和群體都能找到參與的渠道，使居民以各自的方式為社區(qū)建設(shè)貢獻(xiàn)智慧和力量。第三，建立居民參與社區(qū)管理和決策的機(jī)制。如前所述，由于居民參與度不高的主要原因是居民在社區(qū)公共事務(wù)管理無發(fā)言權(quán)，因此，社區(qū)居委會應(yīng)建立和完善居民參與管理和決策的機(jī)制，[7]如一方面可以通過設(shè)立居委會公務(wù)公開欄、上門征詢意見等形式讓社區(qū)居民了解居委會的工作制度、程序、職責(zé)以及與自身利益相關(guān)的各種事務(wù)；另一方面則可以通過業(yè)主委員會、社區(qū)居民會議等形式讓居民表達(dá)對社區(qū)建設(shè)的建議和訴求，等等。這樣能夠激發(fā)居民參與社區(qū)建設(shè)與發(fā)展的熱情，擴(kuò)大居民的參與范圍，提高居民的參與度，使社區(qū)在更大程度上實(shí)現(xiàn)自治。

3. 加強(qiáng)社區(qū)居委會的自治建設(shè)。在社區(qū)建設(shè)與管理中，為達(dá)到自我管理、自我教育、自我服務(wù)的目的，居民委員會必須堅(jiān)持民主選舉、民主管理、民主決策和民主監(jiān)督的制度。只有這樣，城市社區(qū)才能實(shí)現(xiàn)真正意義上的自治。為此，社區(qū)居委會必須加強(qiáng)自治能力建設(shè)。第一，加強(qiáng)自身業(yè)務(wù)和服務(wù)能力建設(shè)。社區(qū)居委會成員應(yīng)該不斷提高自身的業(yè)務(wù)和服務(wù)能力，不斷拓展服務(wù)的渠道和范圍，多方籌措建設(shè)基金，爭取更多的社會資源和支持，不斷減少對政府及其資金的依賴，實(shí)現(xiàn)更大程度的自治。第二，加強(qiáng)財(cái)務(wù)制度建設(shè)。社區(qū)居委會應(yīng)該健全財(cái)務(wù)管理制度，嚴(yán)格財(cái)務(wù)收支管理，增加資金使用的透明度，提高公信力。第三，提升與政府合作的能力。社區(qū)居委會應(yīng)該提升與政府合作的能力，加強(qiáng)同政府機(jī)構(gòu)的溝通與交流，以便獲得政府購買服務(wù)、項(xiàng)目合作等方面的支持，從而使社區(qū)得到更好更快的發(fā)展。

總之，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平的不斷提高，社區(qū)自治相關(guān)法律法規(guī)體系的不斷完善、社區(qū)居民參與意識的不斷增強(qiáng)以及社區(qū)居委會自治建設(shè)能力的不斷提升，我國城市社區(qū)自治從而社會自治的目標(biāo)都將順利實(shí)現(xiàn)，并最終推動國家治理體系和治理能力實(shí)現(xiàn)現(xiàn)代化。

李紅艷，上海商學(xué)院 文法學(xué)院副教授。

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