人民銀行行政執(zhí)法檢查程序及注意事項研究

阿榮

本文以人民銀行《執(zhí)法檢查程序規(guī)定》為基礎(chǔ)，對人民銀行執(zhí)法檢查程序和注意事項進行研究分析，有利于人民銀行提高執(zhí)法檢查的規(guī)范性和準確性。

一、人民銀行《執(zhí)法檢查程序規(guī)定》簡介

人民銀行在2010年4月14日以人民銀行令的形式公布了《中國人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》。其中第三條規(guī)定：執(zhí)法檢查是指中國人民銀行及其分支機構(gòu)根據(jù)履行職責(zé)的需要，進入被檢查人現(xiàn)場，監(jiān)督被檢查人執(zhí)行有關(guān)金融管理規(guī)定情況的行政執(zhí)法活動。這里所稱的被檢查人根據(jù)第一條的規(guī)定是指，金融機構(gòu)以及其他單位和個人。這里執(zhí)法檢查的概念和傳統(tǒng)的執(zhí)法檢查概念略有不同，或者說它是有所側(cè)重的，首先它突出了現(xiàn)場檢查。理論上，執(zhí)法檢查除了現(xiàn)場檢查外還包括非現(xiàn)場檢查，比如數(shù)據(jù)報表報送、系統(tǒng)監(jiān)控等這些都是非現(xiàn)場檢查的內(nèi)容，同樣都是人民銀行金融管理和服務(wù)的重要手段?！冻绦蛞?guī)定》突出的是現(xiàn)場檢查。其次它強調(diào)的是對外檢查，行政檢查在理論上是既包括對外的檢查也包括對內(nèi)的檢查，因為從監(jiān)督法律實施這個層面來講，行政檢查僅僅是對外作出行政處罰或者對內(nèi)作出行政處分的一種手段，而不是單純的為了對外檢查。

從我國行政法體系整體來看，有行政處罰法、行政許可法和行政強制法。但是，到目前為止，還沒有行政檢查法。關(guān)于行政檢查的規(guī)定散見于各種有關(guān)行政執(zhí)法的實體法律規(guī)范當中，如人民銀行法、商業(yè)銀行法、反洗錢法等。不同的法律法規(guī)對行政執(zhí)法檢查分別進行規(guī)定，優(yōu)點是靈活、方便，能適應(yīng)不同的檢查項目的實際需要，但也帶來一個問題，就是行政執(zhí)法檢查程序整體上的不一致和不協(xié)調(diào)。對外不利于被檢查人權(quán)利的保護，對內(nèi)也不利于執(zhí)法者學(xué)習(xí)和掌握。在這樣的背景下，總行總結(jié)了不同類型的執(zhí)法檢查經(jīng)驗，制定了《執(zhí)法檢查程序規(guī)定》，應(yīng)該說這是一個非常了不起的做法，是人民銀行獨有的規(guī)定。

從法律效力方面來看，《執(zhí)法檢查程序規(guī)定》是以人民銀行令的形式發(fā)布的。從內(nèi)容風(fēng)格來看，主要側(cè)重于執(zhí)法程序的統(tǒng)一，而不是執(zhí)法實體規(guī)定的集合，這也是行政法的典型特征。與民事、刑事立法有比較整齊的法典不同，行政法由于管理對象的分散、管理方式的多樣，在規(guī)定上很難將實體內(nèi)容進行統(tǒng)一。因此，在執(zhí)法檢查的實際工作當中，執(zhí)法者要有兩個“法律”的意識：一是執(zhí)法檢查的發(fā)動、處理要有專門的、不同的、具體的實體法律規(guī)定；二是執(zhí)法檢查的準備、實施要遵循統(tǒng)一的《執(zhí)法檢查程序規(guī)定》。

二、行政執(zhí)法檢查與相關(guān)概念比較

通過對行政執(zhí)法檢查與相關(guān)近似的執(zhí)法概念進行比較，分析了解行政執(zhí)法檢查的特征。

（一）行政檢查與行政處罰

我國《行政處罰法》對行政處罰權(quán)的種類、設(shè)定、管轄、決定、執(zhí)行進行了系統(tǒng)的規(guī)定，從實務(wù)來看，行政檢查結(jié)論較多的體現(xiàn)為行政處罰的適用，但應(yīng)該注意兩者之間的區(qū)別：一是行政檢查與行政處罰是兩個不同的程序，雖然有牽連關(guān)系，但不能混為一談。《執(zhí)法檢查程序規(guī)定》第二十三條規(guī)定，被檢查人有違反法律、行政法規(guī)或者中國人民銀行規(guī)章規(guī)定的行為，并且依法應(yīng)當由中國人民銀行及其分支機構(gòu)給予行政處罰的，應(yīng)當依照《中華人民共和國行政處罰法》和《中國人民銀行行政處罰程序規(guī)定》處理，而不是根據(jù)檢查過程中發(fā)現(xiàn)的違法事實，直接下發(fā)處罰決定書。二是行政處罰從理論上來講是對被處罰人權(quán)益的剝奪，是意思表示行為，會引起行政法律關(guān)系的產(chǎn)生和變更。而行政檢查的性質(zhì)，理論上認為是事實行為，沒有對行政相對人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生影響，行政檢查未必就會引起行政處罰，若被查對象遵守法律規(guī)定且有好的做法，也可以通報進行表揚，因此，在行政執(zhí)法檢查過程中應(yīng)注意要有一個中立的平和的心態(tài)。當然，執(zhí)法檢查也要注意頻率和效果，某地曾發(fā)生一個案例，一個執(zhí)法機關(guān)短時間內(nèi)總是對同一檢查對象實施檢查、反復(fù)檢查，當時曾引發(fā)討論，有人認為這種行為沒有違反現(xiàn)行法律規(guī)定，所以不能說這種檢查違法，而有人認為這屬于行政濫用職權(quán)行為，不符合行政合理原則，構(gòu)成違法。

（二）行政檢查與行政強制措施

2011年6月30日第十一屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過了《中華人民共和國行政強制法》，行政強制包括行政強制措施和行政強制執(zhí)行。與行政執(zhí)法檢查容易混淆的是行政強制措施，如前述先行登記保存有關(guān)證據(jù)的規(guī)定，就與行政強制措施中的查封財物、扣押財物相似。從法律規(guī)定來看，行政強制措施是指行政機關(guān)在行政管理過程中，為制止違法行為、防止證據(jù)損毀、避免危害發(fā)生、控制危險擴大等情形，依法對公民的人身自由實施暫時性限制，或者對公民、法人或者其他組織的財物實施暫時性控制的行為。行政強制措施的采取需要嚴格的法律依據(jù)，法律、法規(guī)以外的其他規(guī)范性文件不得設(shè)定行政強制措施，因此，即使是總行的規(guī)章也不能設(shè)定。這說明，在執(zhí)法檢查過程中，要善于運用多種手段，避免檢查手段的限制，盡量通過收集物證、書證、當事人陳述的形式固定證據(jù)，在當事人不配合的情況下可以適當進行錄音、錄像，而對于與行政強制措施相似的手段要盡量少用，避免產(chǎn)生不必要的法律風(fēng)險。

（三）執(zhí)法檢查與綜合執(zhí)法檢查

有人將執(zhí)法檢查與綜合執(zhí)法檢查理解為并立的概念，2010年人民銀行營業(yè)管理部同時印發(fā)了《執(zhí)法檢查工作指引》和《綜合執(zhí)法檢查工作指引》，在綜合執(zhí)法檢查的法律文書制作過程中特別強調(diào)了“綜合”的印記。從理論上來講，綜合執(zhí)法檢查應(yīng)作為執(zhí)法檢查的下位概念來使用，綜合執(zhí)法檢查是執(zhí)法機關(guān)主動進行的內(nèi)部整合，對外還是執(zhí)法檢查，只是與不定期的專項執(zhí)法檢查區(qū)分而已，因此，綜合執(zhí)法的特征應(yīng)在于人民銀行內(nèi)部管理方面，對外并不具有特殊的約束力，也就是說雖然現(xiàn)在開展了綜合執(zhí)法檢查，但從實體規(guī)范來講，綜合執(zhí)法檢查與以前專項執(zhí)法檢查適用的法律是沒有變化的，原來相關(guān)法律規(guī)定對執(zhí)法檢查有專門的具體的規(guī)定，也要照常遵守。

三、做好行政執(zhí)法檢查的幾點注意事項

（一）正確理解相關(guān)的期限要求

主要有兩點：一是《執(zhí)法檢查通知書》中有“檢查期限”和“檢查日期”的規(guī)定，執(zhí)法者容易混淆，日常生活當中，“檢查期限”和“檢查日期”沒有太大的區(qū)別，但同時在這里規(guī)定應(yīng)注意兩者的不同，“檢查期限”是指被查對象的行為時間區(qū)間，如過去兩年內(nèi)的業(yè)務(wù)活動，而“檢查日期”是指檢查人實施檢查的時間區(qū)間，如九月第一個星期。有的同志會認為，還沒有檢查呢，怎么能先定好期間呢？也許在檢查過程中需要調(diào)取檢查期限之前的資料，或者規(guī)定的檢查日期檢查不完需要延期，這種擔(dān)心不無道理，但從技巧上可以根據(jù)預(yù)期工作量事先適當多計算相關(guān)的期限，就可以解決這個問題。