基于主體功能區(qū)的城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制研究

王書(shū)明

摘 要：針對(duì)當(dāng)前城鄉(xiāng)發(fā)展差距過(guò)大的問(wèn)題，本文通過(guò)主體功能區(qū)的政策引導(dǎo)，在組織機(jī)構(gòu)、要素市場(chǎng)、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)的角度探索構(gòu)建城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制。

關(guān)鍵詞：主體功能區(qū)；城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)

主體功能區(qū)指基于不同區(qū)域的資源環(huán)境承載能力、現(xiàn)有開(kāi)發(fā)密度和發(fā)展?jié)摿Φ?，將特定區(qū)域確定為特定主體功能定位類型的一種空間單元。根據(jù)全國(guó)整體發(fā)展規(guī)劃以及各地具體情況，我國(guó)國(guó)土空間按開(kāi)發(fā)方式分為優(yōu)化開(kāi)發(fā)區(qū)域、重點(diǎn)開(kāi)發(fā)區(qū)域、限制開(kāi)發(fā)區(qū)域和禁止開(kāi)發(fā)區(qū)域四大功能區(qū)域；按開(kāi)發(fā)內(nèi)容劃分，則分為城市化地區(qū)、農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)。主體功能區(qū)規(guī)劃明確定位了城鄉(xiāng)的各自功能和發(fā)展方向，準(zhǔn)確的把握了城鄉(xiāng)發(fā)展的一般規(guī)律，在主體功能區(qū)系統(tǒng)性、連續(xù)性、針對(duì)性的規(guī)劃下，解決當(dāng)前城鄉(xiāng)建設(shè)差距太大問(wèn)題，使城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展步入正確的軌道。

1.城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展存在的問(wèn)題

1.1城鄉(xiāng)居民收入差距還很大

城鄉(xiāng)發(fā)展差距最直觀的體現(xiàn)就是城鄉(xiāng)居民收入差距的大小。改革開(kāi)放20多年來(lái)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距經(jīng)歷了從迅速縮小到逐漸擴(kuò)大的反復(fù)過(guò)程。1978年城鄉(xiāng)居民收入比為2.57：1，1997年達(dá)到新的谷底，達(dá)到2.47：1，小于改革開(kāi)放前的水平。2002年城鄉(xiāng)居民收入比擴(kuò)大到3.11：1，城鄉(xiāng)居民收入差距首次突破了3：1的比例，差距繼續(xù)擴(kuò)大。近年來(lái)雖然高度重視增加農(nóng)民的收入，農(nóng)民收入也確實(shí)得到了較快的增長(zhǎng)，但是隨著城鎮(zhèn)化率的推進(jìn)，城鎮(zhèn)居民收入的增加，城鄉(xiāng)居民收入的差距還在呈持續(xù)增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)。2007和2009年達(dá)到歷史最高點(diǎn)3.33：1，2009年以來(lái)，城鄉(xiāng)居民收入差距在逐漸縮小，2013年達(dá)到近年新低，3.03：1。造成農(nóng)業(yè)勞動(dòng)力收入和報(bào)酬低下的原因有：農(nóng)村過(guò)剩的勞動(dòng)力資源；專業(yè)型人才投資力度不夠；勞動(dòng)力資源的城鄉(xiāng)流動(dòng)障礙。

1.2城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展差距懸殊

城鄉(xiāng)社會(huì)發(fā)展的差距主要表現(xiàn)在教育、醫(yī)療和社會(huì)保障等社會(huì)公共服務(wù)領(lǐng)域。城鄉(xiāng)之間受教育程度的差異，既是收入差距的結(jié)果，也是導(dǎo)致收入差距的原因。雖然近年來(lái)，農(nóng)村地區(qū)實(shí)施農(nóng)村合作醫(yī)療體制，農(nóng)民看病問(wèn)題得到了一定的保障，但是農(nóng)村地區(qū)的醫(yī)療設(shè)施相對(duì)落后，農(nóng)民治病難，對(duì)一些疾病還要長(zhǎng)途跋涉進(jìn)城求醫(yī)，期間要投入多少精力，給農(nóng)民造成的不便難以想象。農(nóng)村地區(qū)不僅醫(yī)療設(shè)備落后，而且醫(yī)療專家也非常稀少，很多病例都沒(méi)法解決，甚至?xí)?dǎo)致誤診的情況出現(xiàn)，農(nóng)民的生命安全受到威脅。

社會(huì)保障問(wèn)題，部分農(nóng)民受到了政府財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付保障，農(nóng)村的社會(huì)保障體系還不健全，社會(huì)保障意識(shí)淡薄，企業(yè)參與度不夠。同時(shí)，對(duì)于農(nóng)村其他的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，比如基本的公路交通、信息等關(guān)系到農(nóng)民正常生活的公共服務(wù)項(xiàng)目還比較落后。

2.城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展機(jī)制的構(gòu)建

2.1專門(mén)的組織管理機(jī)制

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)一直在城鄉(xiāng)之間深深扎根，城鄉(xiāng)是兩個(gè)不同級(jí)別的行政區(qū)，各自都出于自身的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、生態(tài)的利益考慮，為了更好地協(xié)調(diào)兩者之間利益關(guān)系，必須建立一個(gè)公平公正的專門(mén)的組織管理機(jī)制。不同城市間可以建立城市協(xié)調(diào)會(huì)這樣的組織機(jī)構(gòu)，那么城鄉(xiāng)之間也可以建立具有這樣職能的組織機(jī)構(gòu)，況且城鄉(xiāng)之間行政上是上下級(jí)關(guān)系。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，城市和鄉(xiāng)村不僅是產(chǎn)業(yè)上的分工協(xié)作關(guān)系，資源的配置需要市場(chǎng)來(lái)調(diào)節(jié)，在文化交流、信息傳遞、技術(shù)推廣等方面，城鄉(xiāng)之間的組織機(jī)構(gòu)也應(yīng)該定期組織計(jì)劃，開(kāi)展交流。城鄉(xiāng)之間畢竟存在著行政隸屬關(guān)系，雙方的利益分配需要由常設(shè)的組織機(jī)構(gòu)來(lái)協(xié)調(diào)，并且根據(jù)主體功能區(qū)的規(guī)劃來(lái)對(duì)區(qū)域空間的開(kāi)發(fā)和利用，在資源環(huán)境承載的能力范圍內(nèi)進(jìn)行投資建設(shè)和生產(chǎn)運(yùn)作，并且監(jiān)督城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)建設(shè)的發(fā)展進(jìn)度。

城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)組織可以由政府牽頭，由城市和農(nóng)村兩級(jí)政府協(xié)商建立，代表城鄉(xiāng)對(duì)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展過(guò)程的問(wèn)題進(jìn)行探討并協(xié)商建立合作關(guān)系，保證組織機(jī)構(gòu)建設(shè)的權(quán)威性和公平性，凡是涉及到城鄉(xiāng)投資建設(shè)、利益的分配和社會(huì)保障體系的均等化，生態(tài)環(huán)境的保護(hù)等都要經(jīng)過(guò)協(xié)調(diào)組織的協(xié)商而定。城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)組織的成員也應(yīng)包括城鄉(xiāng)的行業(yè)代表和居民代表共同參與，他們可以根據(jù)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行情況，社會(huì)發(fā)展問(wèn)題，保護(hù)生態(tài)環(huán)境方面提出最切實(shí)的意見(jiàn)。同時(shí)，需要制定一定的行政組織規(guī)章制度，保證獎(jiǎng)懲分明，而且城市和農(nóng)村的行政管理機(jī)構(gòu)都應(yīng)該明確自己的功能地位，市、縣、鎮(zhèn)、村四級(jí)政府應(yīng)該各司其職，各盡其責(zé)。

2.2統(tǒng)一要素市場(chǎng)機(jī)制

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的深入發(fā)展，市場(chǎng)化程度不斷提高，生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的流動(dòng)也比較頻繁，城鄉(xiāng)市場(chǎng)的分割是城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展的一大障礙。為了推進(jìn)城鄉(xiāng)市場(chǎng)的全面開(kāi)放，促進(jìn)城鄉(xiāng)的協(xié)調(diào)發(fā)展，必須建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)。城鄉(xiāng)統(tǒng)一的要素市場(chǎng)包括勞動(dòng)力、資金、土地等要素的自由流動(dòng)，建立統(tǒng)一的要素流動(dòng)的平臺(tái)。統(tǒng)一要素平臺(tái)的建設(shè)關(guān)鍵在于消除要素在城鄉(xiāng)之間流動(dòng)的障礙，保證要素在城鄉(xiāng)流動(dòng)時(shí)受到公平、公正的待遇。根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃的思路，重點(diǎn)開(kāi)發(fā)的城市區(qū)域會(huì)吸引大量的人力、物力、財(cái)力，鄉(xiāng)村的資金、勞動(dòng)力等資源在進(jìn)入城市市場(chǎng)時(shí)不僅享受同薪同酬，而且在住房、教育等其他公共服務(wù)領(lǐng)域也受到平等的待遇。同時(shí)還應(yīng)鼓勵(lì)城市的技術(shù)、人才、資金進(jìn)入農(nóng)村市場(chǎng)，為農(nóng)村市場(chǎng)注入新鮮的血液。城鄉(xiāng)在培育不同層次的人才時(shí)，既要開(kāi)發(fā)城市的腦力勞動(dòng)力資源，也要充分利用農(nóng)村地區(qū)的簡(jiǎn)單勞動(dòng)力資源，并提高農(nóng)村勞動(dòng)力的整體素質(zhì)，使農(nóng)村地區(qū)在吸收城市的信息與承接產(chǎn)業(yè)時(shí)可以得心應(yīng)手。

另外，在城鄉(xiāng)資本統(tǒng)一市場(chǎng)下，城市在盡可能的引入外資時(shí)，特別要尊重民營(yíng)資本，鼓勵(lì)指導(dǎo)民間資本在城鄉(xiāng)市場(chǎng)的項(xiàng)目投資。另外，各鄉(xiāng)鎮(zhèn)擁有平等的招商引資機(jī)會(huì)，只要是具有開(kāi)發(fā)價(jià)值，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)的活動(dòng)，帶動(dòng)地方勞動(dòng)力就業(yè)的項(xiàng)目，應(yīng)給予大力的資助和支持。由于農(nóng)村在城鄉(xiāng)的土地資源上具有優(yōu)勢(shì)地位，根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃，土地的開(kāi)發(fā)建設(shè)必須在資源環(huán)境的承載范圍內(nèi)，對(duì)于一些農(nóng)產(chǎn)品的主產(chǎn)區(qū)，農(nóng)村土地是禁止開(kāi)發(fā)的，并且在城鄉(xiāng)土地資源的協(xié)調(diào)利用中，必須統(tǒng)一規(guī)劃與平衡雙方利益，最大限度的優(yōu)化城鄉(xiāng)之間的土地利用，既保證國(guó)家的“米袋子”，也能推動(dòng)城鄉(xiāng)的全面發(fā)展。

2.3 產(chǎn)業(yè)互動(dòng)機(jī)制

由于長(zhǎng)時(shí)間以來(lái)城鄉(xiāng)二元體制的影響，一定程度上削弱了城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的相互作用。但是隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)有了一定的互動(dòng)合作，但是很多區(qū)域城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)還是隔離的狀態(tài)。在主體功能區(qū)規(guī)劃的指導(dǎo)下，產(chǎn)業(yè)在城鄉(xiāng)之間的合理布局和協(xié)調(diào)發(fā)展，成為帶動(dòng)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的主要?jiǎng)恿ΑＪ紫?，?yīng)推動(dòng)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)的建設(shè)，根據(jù)主體功能區(qū)規(guī)劃的思路，產(chǎn)業(yè)聚集在重點(diǎn)開(kāi)發(fā)和優(yōu)化開(kāi)發(fā)的區(qū)域，要想實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)的協(xié)調(diào)發(fā)展，可以在城鄉(xiāng)接合處或者在縣域建立產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)，產(chǎn)業(yè)聚集區(qū)能夠推動(dòng)城市要素向農(nóng)村流動(dòng)，有利于實(shí)現(xiàn)工業(yè)聚集區(qū)集約發(fā)展，拉長(zhǎng)產(chǎn)業(yè)鏈條，使城鄉(xiāng)處于同一產(chǎn)業(yè)鏈的功能分工中。城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的共同投資、共同使用，公共資源的共享，為農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展壯大提供了便利的基礎(chǔ)條件，緩解農(nóng)村勞動(dòng)力的就業(yè)壓力，提高農(nóng)村居民的收入水平。

另外，根據(jù)城鄉(xiāng)的現(xiàn)有資源優(yōu)勢(shì)和環(huán)境的承載能力，大力推動(dòng)主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，并將主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)做大做強(qiáng)，培育一些行業(yè)龍頭企業(yè)，城市作為產(chǎn)品技術(shù)研發(fā)中心、信息營(yíng)銷中心，農(nóng)村地區(qū)作為生產(chǎn)資料的來(lái)源地，生產(chǎn)加工的場(chǎng)所，發(fā)揮各自的優(yōu)勢(shì)，分工合作。對(duì)于重大項(xiàng)目的建設(shè)，城鄉(xiāng)應(yīng)該通力合作，為了共同生存的美好家園，城鄉(xiāng)之間應(yīng)合理開(kāi)發(fā)生態(tài)資源，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，大力發(fā)展城鄉(xiāng)統(tǒng)一的現(xiàn)代服務(wù)業(yè)，讓農(nóng)村地區(qū)享受到城市的文化氣息，各種社會(huì)服務(wù)，促進(jìn)城鄉(xiāng)之間在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、生態(tài)上的協(xié)調(diào)發(fā)展。（作者單位：河北經(jīng)貿(mào)大學(xué)）

參考文獻(xiàn)：

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