論大學生村官制度的合憲性

方文濤

摘 要：隨著構建社會主義新農(nóng)村步伐的推進，大學生村官政策在全國大部分地區(qū)得到推廣，也收到了顯著成效，為我國社會主義新農(nóng)村建設作出了貢獻。在嚴格法律框架和視域內(nèi)，政策不但需要符合經(jīng)濟考量，同時也需要兼顧其合法性。我們從法制的角度對大學生村官政策進行一些細致考量時，發(fā)現(xiàn)其可能存在著違法的缺陷：從全國各地進行選聘到各村莊進行任職的大學生中，有許多都不是本地的村民，所以其大學生村官政策在實施上可能存在違憲的嫌疑。為此，本文從大學生村官政策所產(chǎn)生的背景及其意義出發(fā)，對大學生村官政策的合理性和合法性存在的差異進行探析，然后進一步提出了重構政策合法性的路徑選擇。

關鍵詞：大學生村官；合憲性；完善

一、實施大學生村官制度的社會背景

大學生返村任職的現(xiàn)象有著較為深刻的社會背景：從供給的角度上來看，目前我國大學生面臨著巨大的就業(yè)壓力，大學生就業(yè)形勢十分嚴峻，不容樂觀，對就業(yè)新渠道的開辟有著迫切的需要；從需求的角度上來看，在我國的新農(nóng)村建設中需要大量的農(nóng)村人才，兩者相結合，促進了大學生返村任職的現(xiàn)象產(chǎn)生。

自1999年以來，我國普通高校陸續(xù)進行大規(guī)模的擴招，從而促使了我國大學生數(shù)量的急劇上升，大學生畢業(yè)人數(shù)由2002年的140余萬人猛增到了2009年的6000余萬人“這在一個方面為我國廣大青少年提供了大量的接受高等教育的機會，從而也為我國經(jīng)濟社會的發(fā)展培養(yǎng)了大量人才；在另一個方面大量的大學生畢業(yè)隨之而面臨的就是就業(yè)難題”?！吨袊髮W畢業(yè)生就業(yè)報告（2009）》看出，2008年全國高校畢業(yè)人數(shù)是559萬人，在畢業(yè)的半年以后大學生的就業(yè)率是86%，也就意味著這一年尚未落實就業(yè)崗位的畢業(yè)生數(shù)量有80-90萬人，再加上往年未能實現(xiàn)就業(yè)的大學生，這個數(shù)量就更多了，與此同時，由于受到金融危機的影響，企業(yè)的就業(yè)崗位更是急劇減少，大學生就業(yè)現(xiàn)狀十分嚴峻，開辟更多新的就業(yè)渠道。

2004年以來，中央前后五次以“一號文件”的形式出臺了諸多支農(nóng)惠農(nóng)的措施，以實際行動來支持我國農(nóng)村經(jīng)的的發(fā)展和建設，在這樣政策支持下，我國農(nóng)村實現(xiàn)快速發(fā)展，農(nóng)民收入也有顯著提升，農(nóng)村呈現(xiàn)著欣榮發(fā)展的態(tài)勢。但是，農(nóng)村的快速發(fā)展顯然是由于受到了國家政策性的優(yōu)惠而來的，想要真正改善和解決三農(nóng)問題還需要不斷提升農(nóng)村自身的發(fā)展能力。所以農(nóng)村人才資源的培養(yǎng)和建設是社會主義新農(nóng)村工作的重中之重，即所謂“培育新型農(nóng)民”。為了解決新農(nóng)村建設所必須的人才問題，近年來，全國各地先后采取了多渠道、多種措施吸引大學生到村里擔任村官，爭取達到“一村一名大學生”。

總的來說，實行大學生村官政策的主要目的是為了補充農(nóng)村人才，緩解新農(nóng)村建設中農(nóng)村人才嚴重不足的現(xiàn)狀，利用村官的形式把有著一定專業(yè)知識技能的大學生輸送到農(nóng)村基層進行鍛煉，不但支援了社會主義新農(nóng)村的建設，為農(nóng)村發(fā)展補充了大量的知識型人才，同時也緩解了我國所面臨的嚴峻的就業(yè)壓力。這樣一來，到農(nóng)村任職的大學生不但能在基層工作中得到鍛煉，提升大學生自身的工作能力，增加自己的才干。通過一段時間的實踐和摸索，村官政策取得了較好的效果。一些擁有了大學生村官的地方由于得到了知識的提升和補充，拓寬了農(nóng)民致富的道路，增加了農(nóng)民的收入。而且身在基層工作的大學生也得到了良好的鍛煉。所以，鑒于以往政策取得的良好效果和大學生數(shù)量不斷增多的現(xiàn)狀，中組部決定將村官政策推廣到全國范圍，并在全國鼓勵和廣招大學生返村任職，充分發(fā)揮大學生的知識和特長，讓大學生能夠?qū)W以致用，帶領和幫助農(nóng)民發(fā)家致富，加快和推進社會主義新農(nóng)村建設的進程。從總體上來講，大學生村官制度的政策初衷很好，而且也在實踐的工作上取得了實質(zhì)性的經(jīng)濟效益和社會效益。

二、大學生村官的合法性考量

農(nóng)村基于1998年通過的《村民委員會組織法》而發(fā)展成為村民自治體，獲得了一定的自治權利。就目的來講，《村組法》第一條規(guī)定：“為了能夠保障農(nóng)村的村民自治，讓村民能夠依法辦理自己的事情，發(fā)展農(nóng)村的基層民主，促進社會主義農(nóng)村的物質(zhì)文明和精神文明建設”；從性質(zhì)角度來講，第二條規(guī)定：“村委會是村民實現(xiàn)自我管理、自我教育和自我服務的基層性群眾自治組織，開展和實施民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督”；從自治內(nèi)容的角度來講，第二條第二款規(guī)定：“村委會負責辦理本村的公共事業(yè)和事務，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護治安，并向政府反映農(nóng)民的意愿和建議”；從自治主體的角度來講，第十一條規(guī)定：“村委會主任和副主任以及委員都是直接由村民選舉產(chǎn)生的。任何個人和組織都不能直接指定或者是更換村委會的成員”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)對村莊的權力和義務主要體現(xiàn)在指導和幫助上，這從一定意義上弱化了政府主導的現(xiàn)代化農(nóng)村模式。并且在實施的過程中發(fā)現(xiàn)其可能存在違法的缺陷：從全國選聘到各地任職的大學生中，有很多都不是該地的村民，所以其在事實上可能存在著一些違法的嫌疑。

1、我國《憲法》第一百一十一條規(guī)定：農(nóng)村按照居民所在地所設立的居民委員會或是村民委員會是農(nóng)村基層管理組織。居委會、村委會的主任、副主任以及委員都由該地村民進行民主選舉產(chǎn)生。居委會、村委會的基層管理和關系都由相關法律進行規(guī)定。從規(guī)定上我們可以得出，依照我們《憲法》的規(guī)定和設置，村委會是一級的農(nóng)村基礎自治組織。不同于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的是，村委會不屬于政府組織的構架，同時，也不會像鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織一樣享受政府的財政撥款等，是一個為了能夠更好的實現(xiàn)村民集體事項管理的群眾性和基礎性的自治組織，村民委員會的本質(zhì)是群眾性和自治性。所以所選聘的大學生村官不能夠按照單一的招錄公務員的模式來進行村委會主任、書記的職務。按照以往的常規(guī)，村委會的主任、書記或是委員等需要具有一定的群眾基礎，所以應該從本村當中進行選舉。從村委會的自治性可以看出，村委會是農(nóng)村一級的自治性組織，不受到相關調(diào)整和控制的約束。村委會事務實現(xiàn)以自我管理為主、政府指導和幫助為輔的模式。然而選聘大學生到各個村莊進行任職的做法其實已經(jīng)突破了村委自治的需求。

2、根據(jù)《中華人民共和國村民委員會自治法》第十一條的規(guī)定：村委會主任、副主任以及委員等相關職位，都是由該地村民進行直接選舉產(chǎn)生。其他組織或者是個人不能指定、委派或者是撤換村委會成員，所以在一般情況下，村委會的主任或是副主任都會是當?shù)氐拇迕?，而且需要得到村民的投票支持才能夠正式擔任。因為一般本地村民會更加熟悉本村實際情況，對本村的建設和發(fā)展有著更加高昂的熱情，更加具有帶動村民致富的動力。村委會也是一個實現(xiàn)村民自治，便于管理本村基本事務的組織，所以是建立在本地村民為基礎的條件上的。從目前的媒體報道中看出，到各地任職的大學生村官中，有很大一部分都不是該地本地的村民，而將大學生選任到村委會擔當主任應該充分征求村委會以及村民的意見。從實證考察上來講，由于地區(qū)語言、習俗的差異等原因，異地大學生任職村官存在著語言溝通不便、工作開展不順暢等問題，并且，異地大學生對本村村民和村莊的實際情況不熟悉。也難以最大限度地發(fā)揮出其建設熱情。另外，有一部分大學生將三年一任的村官只是作為了職業(yè)生涯的一個跳板和過渡，以此來為自己以后考公務員等加分等。

三、完善大學生村官政策的思考

從前述的分析，我們可以看出目前的大學生村官政策有違《憲法》和《村民委員會自治法》之嫌。中組部和各省組織部面向高校畢業(yè)生到村任職的初衷是良好的，而具體的大學生村官選聘還需要進行進一步的完善。

大學生生活的城市化傾向和農(nóng)村生活環(huán)境嚴重脫節(jié)， 大學生村官在高校所學的知識與農(nóng)村實踐存在著較大的偏差。因此， 培養(yǎng)選拔優(yōu)秀大學生村官，必須要從高校這個源頭抓起。高校在大學生村官培養(yǎng)選拔上應重視抓好以下三個環(huán)節(jié)： 一是勵志教育。幫助大學生認識國家村官戰(zhàn)略的重大意義，理解社會主義新農(nóng)村建設的偉大歷史使命， 激勵大學生到農(nóng)村廣闊天地去建功立業(yè)， 消除他們的功利思想。二是開展農(nóng)村形勢教育。幫助有志當村官的大學生盡快熟悉農(nóng)村情況，增強在農(nóng)村工作的信心。三是開展農(nóng)村實踐教育。建立大學生村官教育實踐基地。大學生在校時就有意組織他們開展對農(nóng)村現(xiàn)狀、相關政策、農(nóng)民特點等方面的學習、討論、交流，為他們今后在農(nóng)村的發(fā)展打下良好基礎。

在大學生村官選聘的過程中，要在法律的框架和視域下合理的選擇相關人才，從而更好、更快的推進社會主義新農(nóng)村建設的進程。既然當前我國大學生村官政策在選聘中所選大學生村官多為外地人，那么可以進行科學有效的調(diào)整，以便于更好的為農(nóng)村發(fā)展提供人力資源，進而推動新農(nóng)村的快速發(fā)展。首先是大學生村官招聘條件的設置上，在招錄的對象中可以盡量多以本地村民為選錄對象。如此一來不僅繞開了其違法的可能性，同時，本地大學生村民對家鄉(xiāng)有著濃厚的感情，對家鄉(xiāng)背景和現(xiàn)狀也更加熟悉，對發(fā)展和改善家鄉(xiāng)的欲望更加強烈，在平日的工作開展過程中更加容易獲得村民的理解和支持。由此一來，加快和促進新農(nóng)村發(fā)展建設將邁上一個新臺階。二是要充分保障大學生村官參考的公平性和公正性。不能進行人為的設置加分項目，因為這樣會在一定程度上影響到其它考生情緒和積極性。在到各地任職的大學生中，有一部分學生是為了將其作為自己人身的一個跳板和過渡，沒有充分做到心系農(nóng)村、一心管理和建設農(nóng)村工作。三是在進行大學生村官招聘的過程中，可以把群眾測評納入到選聘的環(huán)節(jié)內(nèi)。大學生到地方任職時，需要充分征求本地群眾以及本地村委會的意見，這關系到大學生村官今后工作開展的順暢性。如果一個大學生存在著過于內(nèi)向或是品行有問題的情況，那么將難以在任職村官工作的過程中樹立威信，得不到村民的支持那么自然就難以實現(xiàn)今后工作的順利開展。所以，增加村民以及村委會對大學生村官任職前的考察環(huán)節(jié)是非常有必要的，這樣不但有利于優(yōu)秀大學生村官人才的選聘、充分保障其今后工作開展的順暢性，最終為推進農(nóng)村建設助一臂之力。（作者單位：武漢工程大學法商學院）

本文為武漢工程大學研究生教育創(chuàng)新基金項目（項目編號：CX2012043）

參考文獻：

[1] 張清國. 大學生村官選拔與培養(yǎng)途徑探討[J]. 法制與社會， 2009年1月

[2] 林善煒.大學生村官工程可持續(xù)發(fā)展的思考[J]. 福州黨校學報，2011年1月

[3] 覃雁君， 王繼超， 黃彪.關于大學生村官流失問題的理論研究和實踐探討[J]. 開發(fā)研究， 2011年3月