城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型：動力與保障

城鎮(zhèn)化是現(xiàn)代化的必由之路，它與工業(yè)化一道，是現(xiàn)代化的兩大引擎。能否順利推進(jìn)城鎮(zhèn)化，不僅關(guān)系到我國能否在2020年全面建成小康社會，而且關(guān)系到我們能否完成現(xiàn)代化的歷史任務(wù)。

城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型主要包括城市增長方式轉(zhuǎn)型、城市社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)型、城市文化品格再塑和城市管理方式轉(zhuǎn)型等四個方面的內(nèi)容。這四個方面在城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型中擔(dān)當(dāng)不同的角色，起著不同的作用。應(yīng)以改革創(chuàng)新的思路，以重點突破、協(xié)同推進(jìn)的方法，加快推進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型。

要把城市增長方式轉(zhuǎn)型

作為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的基礎(chǔ)和核心

城市是勞動力、資本和土地等生產(chǎn)要素聚集的中心，是現(xiàn)代經(jīng)濟社會活動的主要舞臺。城市如何高效利用各類生產(chǎn)要素，以實現(xiàn)城市的增長，不僅關(guān)系到城市的經(jīng)濟發(fā)展、生態(tài)環(huán)境，還關(guān)系到整個國民經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展。

城市增長方式轉(zhuǎn)型的首要問題是城市經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的問題。過去30多年來，我國城市經(jīng)濟規(guī)模迅速擴張，但這種增長相當(dāng)程度上是以資源高消耗、資本高投入、污染高排放為代價實現(xiàn)的。其帶來的負(fù)面影響日積月累，現(xiàn)已充分顯現(xiàn)。如近年來經(jīng)常連續(xù)多天覆蓋中東部100多萬平方公里的霧霾，就與城市經(jīng)濟的粗放式發(fā)展密切有關(guān)。

面對土地等資源要素稀缺性的增強，面對日益脆弱的生態(tài)環(huán)境和人們?nèi)找嬗X醒的環(huán)境保護意識，必須盡快擯棄舊的發(fā)展模式，使城市經(jīng)濟發(fā)展轉(zhuǎn)到依靠技術(shù)進(jìn)步和管理創(chuàng)新上來。

我國城市特別是大中城市集合了大量的創(chuàng)新人才、創(chuàng)新機構(gòu)和其他創(chuàng)新資源，最應(yīng)該也最有條件通過創(chuàng)新來推動經(jīng)濟增長方式的轉(zhuǎn)變。關(guān)鍵是要創(chuàng)造鼓勵創(chuàng)新、寬容失敗的社會氛圍，在發(fā)揮市場配置創(chuàng)新要素決定性作用的同時，更好更有效地發(fā)揮政府在制定科技規(guī)劃、支持基礎(chǔ)研究與共性技術(shù)研究、組織國家重要戰(zhàn)略領(lǐng)域研發(fā)、搭建創(chuàng)新平臺和保護知識產(chǎn)權(quán)等方面的作用。

城市增長方式轉(zhuǎn)型的第二大問題是城市空間拓展方式轉(zhuǎn)型問題。土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化是我國城鎮(zhèn)化的突出特征。2012年，我國城市建成區(qū)面積達(dá)4.56萬平方公里，2002～2012年年均增加1959平方公里，年均增長5.8%，比同期城市人口年均增速快2.2個百分點。解決城市空間粗放擴張的問題，需要轉(zhuǎn)變城市規(guī)劃理念，使城市規(guī)劃由擴張性規(guī)劃逐步轉(zhuǎn)向限定城市邊界、優(yōu)化空間結(jié)構(gòu)的規(guī)劃。要確立城市規(guī)劃法律地位，強化其權(quán)威性、嚴(yán)肅性，切實轉(zhuǎn)變城市建設(shè)與城市規(guī)劃“兩張皮”、一任領(lǐng)導(dǎo)一種發(fā)展規(guī)劃、大拆大建大手筆的狀況。同時，要適當(dāng)提高建設(shè)用地的利用率，加大舊城低層、低密度建筑改造力度，遏制工業(yè)建設(shè)用地普遍大手大腳浪費現(xiàn)象；對城市建成區(qū)內(nèi)閑置、空閑土地，應(yīng)由地方政府及時收回，用于儲備或安排其他使用。

要把轉(zhuǎn)變城市社會發(fā)展方式

作為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵著力點

城市社會發(fā)展問題是全世界都沒有解決好的“老大難”問題。發(fā)展中國家是這樣，美、德、法、英等發(fā)達(dá)國家也是這樣。建立得以保障國家長治久安的城市社會發(fā)展方式，既是健康持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的必要條件，同時也是健康持續(xù)推進(jìn)城鎮(zhèn)化的核心內(nèi)容。沒有良好的社會發(fā)展方式，城市社會就難以穩(wěn)定，城市各方面的發(fā)展就無從談起。

當(dāng)前，我國正處在工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化快速推進(jìn)的時期，也正處于社會文化急劇轉(zhuǎn)型期，城鄉(xiāng)之間、城市之間的大跨度人口流動，使得城市社會發(fā)展面臨前所未有的挑戰(zhàn)。

一是大量農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)入城市，在為城市經(jīng)濟發(fā)展帶來豐富勞動力資源的同時，也在社會發(fā)展方面給城市增加了巨大壓力。大量農(nóng)村人口轉(zhuǎn)入城市，會打破城市就業(yè)機會、城市治理、城市住宅條件等原有的平衡狀態(tài)，加劇社會公共產(chǎn)品及服務(wù)供求關(guān)系和質(zhì)量的矛盾，還由于城市新老居民間在生活水平、思想觀念、行為方式上存在較大差異，社會顯性的或隱性的沖突常常難以避免。

二是與城鎮(zhèn)化相伴隨的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整尤其是我國今后可能持續(xù)較長時期的治理產(chǎn)能過剩、去產(chǎn)能化，在提高城市經(jīng)濟運行效率的同時，會造成較多的工人下崗，而第三產(chǎn)業(yè)的培育和發(fā)展也還有一個過程，這些無疑都會增大城市社會的就業(yè)壓力。城市公共服務(wù)和社會保障體制的不完善，有可能將這種壓力轉(zhuǎn)化成社會的不穩(wěn)定。

三是城鎮(zhèn)化過程中分工的進(jìn)一步細(xì)化，在促進(jìn)社會多元化的同時，也會加劇社會階層分化，導(dǎo)致社會共識趨于減弱、社會凝聚力下降。由于戶籍制度導(dǎo)致二元分割，教育、醫(yī)療和居住成本高居不下，以及政府收入調(diào)節(jié)力度不足等，城市中低收入居民特別是外來移民中的弱勢群體內(nèi)心往往會滋生焦慮感和不安全感，社會不同階層的對立、排斥情況增加，凝聚力、相融性減弱。

四是舊的城市社會治理理念和治理方式影響力減弱，新的城市社會治理理念、治理方式及治理體系尚未形成。我國已處在高度開放的信息化、網(wǎng)絡(luò)化時代，公民的知情權(quán)、維權(quán)意識、公平正義訴求等，無論在形式還是在內(nèi)涵上與上世紀(jì)五六十年代相比都發(fā)生了顛覆性變化；社會管理的“去組織化”趨勢明顯，社會治理與過去的社會組織化管理面臨截然不同的局面。社會的急劇變革打破了原有的社會秩序，社會生活中還沒有形成一套新的有效規(guī)則來規(guī)范人們的行為。

面對嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，必須加快形成與經(jīng)濟發(fā)展所處階段相適應(yīng)的城市社會發(fā)展方式。促進(jìn)城市社會發(fā)展方式轉(zhuǎn)型，要進(jìn)一步增強城市的公平性、包容性，有效調(diào)節(jié)居民收入分配，逐步縮小居民收入差距，盡快消除同城居民在經(jīng)濟權(quán)益、政治權(quán)益、文化權(quán)益、社會權(quán)益等方面的實際差別；要為所有城市居民提供公平的發(fā)展機會、均等的公共服務(wù)，著力改善中低收入階層特別是弱勢群體的生存和發(fā)展?fàn)顩r，讓老弱病殘、鰥寡孤獨者皆有所養(yǎng)；要發(fā)揮好政府主導(dǎo)作用，激發(fā)社會組織活力，構(gòu)造相互包容、相互關(guān)愛、和諧相處的城市社會環(huán)境。

要把城市文化品格再塑作為

城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型不可或缺的重要內(nèi)容

文化是城市的靈魂。城市文化是歷史的、人文的、科學(xué)的文化在城市的凝聚，是支撐文明、復(fù)雜、高效的城市經(jīng)濟社會生活的基礎(chǔ)，包括歷史遺跡、建筑風(fēng)貌、民風(fēng)民俗、社會道德倫理和公民理性精神等。美國著名城市學(xué)家芒福德曾深刻指出，城市凝聚了文明的力量與文化，保存了社會遺產(chǎn)，在人類文化傳播中是僅次于語言的一項最寶貴的集體性發(fā)明。

然而，令我們扼腕痛惜、唏噓不已的是，近些年來在我們這樣一個泱泱五千年文明古國快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化，對城市文化來說卻無異于一場“建設(shè)性破壞”。我們痛心地看到，在城市，一幢幢高樓大廈拔地而起的同時，越來越多的老城區(qū)、古建筑湮滅在鋼筋水泥“森林”之間，消失于GDP高速增長數(shù)據(jù)之中，“拆舊城、建新城”、“拆真文物、建假古董”現(xiàn)象隨處可見。例如，北京的胡同數(shù)量從新中國成立初期的3250條減少到2005年的1320條。在鄉(xiāng)村，一座座小城鎮(zhèn)如雨后春筍般成長的同時，記載著華夏文明歷史變遷的古村落，數(shù)量從2000年的360萬個減少到2010年的270萬個，10年消失90萬個，相當(dāng)于每天消失近300個自然村落。在大拆大建之后，除了所謂“政績”和GDP之外，我們得到的只是千城一面、甚至低俗怪異的城市風(fēng)貌，是歷史遺產(chǎn)的破壞和地域文化風(fēng)格的喪失，是文化的斷層和歷史的割裂，或者說是嚴(yán)重的“城市文化病”。而這種“城市文化病”實質(zhì)上是民族精神和國家文化在社會急劇變革過程中的缺失。

“城市文化病”產(chǎn)生的主要原因，一是中央地方權(quán)責(zé)關(guān)系和財稅關(guān)系不合理，政績考核制度存在缺陷。在現(xiàn)行制度下，城市發(fā)展過度依賴土地財政，城市決策者脫離實際盲目攀比、貪大求全、求大求快，熱衷于推動GDP增長，熱衷于打造“形象工程”、“政績工程”，熱衷于拆舊建新。二是對城市的本質(zhì)和城鎮(zhèn)化規(guī)律認(rèn)識的不足。在城市建設(shè)和發(fā)展中，過多地強調(diào)城市的經(jīng)濟功能，忽略了其文化、社會功能，沒有把以人為本、為人們提供文明、健康、舒適的生活環(huán)境作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的核心，沒有把城市作為人們實現(xiàn)精神追求、安放靈魂的田舍家園。

實現(xiàn)城市文化品格再塑，關(guān)鍵在于圍繞人的精神需求推進(jìn)城鎮(zhèn)化。一要重視人文元素、強化城市的文化功能，把城市建設(shè)成為傳承文明、承載歷史、寄托情感的精神家園，努力實現(xiàn)人與自然融為一體、傳統(tǒng)與現(xiàn)代相得益彰，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁。二要豐富城市規(guī)劃和建設(shè)的精神內(nèi)涵，以中國追求自然、和諧的建筑文化為本底，學(xué)習(xí)借鑒西方先進(jìn)的建筑思想和方式方法，探索中國城市文化的新范式，使城市建設(shè)傳統(tǒng)而不低俗、現(xiàn)代而不怪異。三要切實加強城市歷史文化遺跡保護，重視保護與利用的結(jié)合，深入挖掘其文化內(nèi)涵、社會價值和對城市發(fā)展的現(xiàn)實意義，喚醒沉睡的文化遺產(chǎn)，使之成為現(xiàn)代城市生活中熠熠生輝、永不磨滅的精神元素。

要把城市管理方式轉(zhuǎn)型

作為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的基本支撐

我國城鎮(zhèn)化的過程有著和許多發(fā)達(dá)國家、早期資本主義國家不同的環(huán)境，其城市管理也面臨著與之不同的問題，其他國家的發(fā)展經(jīng)驗可以借鑒，但更需要依據(jù)國情、國力和發(fā)展階段，不斷探索、總結(jié)、發(fā)展。

我國的城鎮(zhèn)化伴隨著全球化。全球化給我們帶來了資本、技術(shù)、管理和市場，促進(jìn)了經(jīng)濟發(fā)展和城鎮(zhèn)發(fā)展，但也帶來了西方某些不合國情的文化觀和消費觀，其在城鎮(zhèn)化方面的重要表現(xiàn)就是城鎮(zhèn)建設(shè)求洋求怪，“白宮”、“北歐小鎮(zhèn)”、“曼哈頓”、“威尼斯”等洋地名、洋樓名遍地皆是，不僅中國人感到匪夷所思，就是外國人到了中國也似乎不知“此地為何處”。

我國的城鎮(zhèn)化伴隨著市場化。市場化賦予了人們實現(xiàn)致富夢的機會，激發(fā)了人們創(chuàng)造收入、提高生活品質(zhì)的活力，使大量農(nóng)村剩余勞動力在一個較短的時間內(nèi)涌到城鎮(zhèn)。這創(chuàng)造了供給，也創(chuàng)造了需求，推動了經(jīng)濟的快速發(fā)展；也在很大程度上改變了城鎮(zhèn)的風(fēng)貌，體現(xiàn)中華民族精神和風(fēng)格、記載文明古國滄桑變化的古街舊巷、古樓舊宇越來越快地從人們的視野中淡化、消失。

我們在收獲市場化帶來的豐碩果實的同時，駕馭市場經(jīng)濟條件下城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律的能力卻沒有相應(yīng)提高，其在城市管理方面的突出表現(xiàn)是：規(guī)劃缺乏剛性，建設(shè)缺乏章法，發(fā)展貪大粗放。這是不少地方交通擁堵、污染加重、貧困人口聚集等城市病產(chǎn)生的重要原因。

治理城市病，把城市建設(shè)得更宜人、更美好，必須加快城市管理方式轉(zhuǎn)型，要由粗放低效管理向精細(xì)高效管理科學(xué)轉(zhuǎn)型，由運動突擊式管理向法制化、常態(tài)化管理轉(zhuǎn)型。一要加強立法，使城市管理于法有據(jù)。無規(guī)矩不成方圓，沒有法律法規(guī)的約束，城鎮(zhèn)管理就會有很強的隨意性，就會雜亂無序。二要加強規(guī)劃，確立規(guī)劃的法律地位。要逐步實行將控制性詳細(xì)規(guī)劃報人大審批制度，增強規(guī)劃的權(quán)威性、嚴(yán)肅性；要盡快實施城鎮(zhèn)空間的“打樁定界”政策，使城鎮(zhèn)建設(shè)不得“越雷池一步”。三要提高城市管理者的管理能力。城市管理是一項專業(yè)性、科學(xué)性很強的工作，要依法、依規(guī)有序規(guī)范進(jìn)行。要著力提高城市領(lǐng)導(dǎo)者和管理人員的領(lǐng)導(dǎo)能力和業(yè)務(wù)水平，培養(yǎng)并逐步形成一批有現(xiàn)代城市管理思維、有較高城市管理水平和領(lǐng)導(dǎo)能力的城市管理者團隊。四要擴大公眾參與，使城市管理更能體現(xiàn)民眾訴求。要創(chuàng)造條件，讓公眾能夠通過多種途徑、利用多種方式，對城鎮(zhèn)發(fā)展的各方面公開發(fā)表意見和看法。政府應(yīng)充分尊重民意，把合理的公眾意見吸收到城市管理的各項工作之中。五要廣泛應(yīng)用現(xiàn)代信息技術(shù)，提高城市管理的專業(yè)化、精細(xì)化水平。要對城市地理空間進(jìn)行網(wǎng)格化劃分和實行網(wǎng)格化管理，加強智慧政務(wù)、智慧社區(qū)、智慧家居、智慧交通等信息系統(tǒng)建設(shè)，讓管理者及時了解城市運行中出現(xiàn)的問題和問題的規(guī)模、性質(zhì)，以對城市實施精準(zhǔn)管理。

要把全面深化改革作為

城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型的強大動力和根本保障

一定的城鎮(zhèn)化模式，總是在一定的體制環(huán)境下形成的。要建立新的城鎮(zhèn)化模式，必須有新的體制環(huán)境。推進(jìn)城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型，必須加快落實黨的十八屆三中全會作出的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》。

一要加快完善價格形成機制，有效發(fā)揮價格在促進(jìn)城市經(jīng)濟實現(xiàn)集約增長的杠桿作用。價格水平特別是資源性產(chǎn)品價格水平不合理是城市經(jīng)濟粗放增長的主要原因。要推進(jìn)水、石油、天然氣、電力等領(lǐng)域的價格改革，使其價格能充分反映資源的供求關(guān)系及資源開發(fā)利用中的全部成本。

二要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，有效抑制地方政府進(jìn)行城市平面擴張的沖動。征地成本低是城市空間無序蔓延的重要原因。要在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，使農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)土地與國有土地同等入市、同權(quán)同價，縮小征地范圍，擴大國有土地有償使用范圍，使土地利用價格能夠充分反映土地價值。

三要推進(jìn)戶籍制度改革和公共服務(wù)體制改革，強化城市和諧包容發(fā)展的基礎(chǔ)。戶籍制度“二元”和公共服務(wù)機制存有缺陷是城市社會發(fā)展諸多問題產(chǎn)生的深刻根源。要使有條件、有能力落戶城市的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口盡快落戶城市，逐步推進(jìn)基本公共服務(wù)覆蓋城市全部常住人口，同時隨著經(jīng)濟的發(fā)展和政府財力的增長，不斷豐富基本公共服務(wù)的內(nèi)容，提高公共服務(wù)的水平。

四要健全財稅制度和政績考核機制，激勵和引導(dǎo)地方政府把全部精力放到推動城市科學(xué)發(fā)展上。財稅制度和政績考核制度不合理是地方政府熱衷于“形象工程”、“政績工程”以及不作為、亂作為的根本原因。要在中央和地方政府之間建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，完善地方稅體系，增強地方可用財力，形成“不以GDP論英雄”的政績評價體系和官員選拔機制。

當(dāng)然，為城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型創(chuàng)造適宜的體制環(huán)境，還有其他方面的改革要推進(jìn)、要落實。我們一定要按照黨中央的要求，以求真的科學(xué)精神深化細(xì)化改革研究，以無畏的實干精神把各項改革落到實處，推動城鎮(zhèn)化健康持續(xù)發(fā)展。

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