推進拱北口岸通關(guān)便利化可適度有為

冷鐵勛

隨著內(nèi)地與澳門人員來往的密切，特別是內(nèi)地來澳旅遊人員的不斷增加，通關(guān)問題一直嚴(yán)重困擾著澳門居民與來澳的內(nèi)地居民。每每遇上內(nèi)地春節(jié)、“五一”、“十一”等黃金假期，拱北和關(guān)閘經(jīng)常是人滿為患，人們往往要耗上幾個小時的時間才能完成兩地的通關(guān)過程。這其中，又以拱北口岸的通關(guān)過程最為艱辛。今年春節(jié)期間拱北口岸“逼爆”的情景，澳門居民仍歷歷在目。鑒此，方便通關(guān)、延長通關(guān)時間一直是本澳社會的熱點話題。

近年來，全國“兩會”、廣東省“兩會”上，延長通關(guān)時間、改善通關(guān)環(huán)境，以實現(xiàn)通關(guān)便利化，成為澳門的人大代表、政協(xié)委員的必修課，有關(guān)的提案年年都有，但真正要實施起來卻又是舉步艱難。澳門要成為世界旅遊休閒中心，除澳門一方的通關(guān)便利化外，拱北口岸的通關(guān)便利化同樣是必須要正視並儘快認(rèn)真加以解決的一個嚴(yán)峻的現(xiàn)實問題。在推進拱北口岸通關(guān)便利化中，澳門可充分利用“一國兩制”的制度優(yōu)勢等有利因素，適度有為。

協(xié)助珠海爭取人員編制

拱北口岸作為澳門與內(nèi)地連接的主要通關(guān)口岸，承擔(dān)著絕大部分來澳的內(nèi)地居民以及到內(nèi)地的澳門居民的通關(guān)任務(wù)。鑒於原有設(shè)施的通關(guān)設(shè)計能力有限，經(jīng)澳門特區(qū)政府及澳門地區(qū)全國人大代表、政協(xié)委員等多方呼籲，在珠海市政府的努力下，擴建的拱北口岸東西兩冀新聯(lián)檢樓於去年六月底啟用。這樣一來，從硬件上來講，拱北聯(lián)檢通道可增加一倍，最高可應(yīng)付三十五萬人次的日通關(guān)量。如果這一目標(biāo)能實現(xiàn)，將大大拓展拱北口岸的出入境空間，有效緩解拱北口岸的通關(guān)壓力，有利於通關(guān)的便利化。然而，由於珠海方面始終未能成功向中央編制委員會爭取擴大人員編制，使新聯(lián)檢樓投入使用要面對“人手慌”的難題。雖然此前有澳區(qū)全國人大代表再三提請要關(guān)注人員編制問題，並向中央有關(guān)部門反映過相關(guān)意見，惟至新聯(lián)檢樓啟用時未有明顯進展。珠海市政府雖然也高度關(guān)心並支持新聯(lián)檢樓的啟用，但礙於拱北口岸聯(lián)檢單位工作人員未獲增派，珠海邊檢、海關(guān)、檢疫等部門只能通過科學(xué)調(diào)配人手來應(yīng)付“人手慌”的難題。去年清明期間，拱北口岸提前一小時開關(guān)及延後一小時閉關(guān)，所需人手大部分是通過向臨近地區(qū)的相關(guān)部門借用來解決的。目前，東西兩冀新聯(lián)檢樓實際上只是處於有限度的啟用狀態(tài)，不僅所有的通道沒有全部開啟，就是開啟的部分通道，也只是每天保持五個小時的運作，即出境通道是早上七點到中午十二點啟用，入境通道則在下午四點到晚上九點啟用。這雖然對緩解拱北的通關(guān)壓力有所幫助，但離拱北口岸東西兩冀聯(lián)檢樓落成的設(shè)計目標(biāo)仍有差距，拱北口岸通關(guān)的便利化仍是需要解決的現(xiàn)實問題。

要有效利用拱北口岸東西兩翼新聯(lián)檢樓，長期來講離不開增加必要的人手，依靠內(nèi)部挖潛或借用等來解決人手不夠的問題，只是臨時措施，不是長久之計。雖然利用科技手段來解決通關(guān)便利化也是考慮的方向，如對內(nèi)地居民往來港澳通行證實行電子化改革，縮短內(nèi)地居民通關(guān)的時間等，但面對通關(guān)人數(shù)有增無減的趨勢，特別是內(nèi)地與港澳的交流合作呈現(xiàn)出全方位發(fā)展的態(tài)勢，適當(dāng)增加邊檢、海關(guān)、檢疫等口岸部門的人手仍是當(dāng)務(wù)之急。由於內(nèi)地對納入國家行政編制和事業(yè)編制的單位編制實行嚴(yán)格的管理，統(tǒng)一由中央編制委員會來負(fù)責(zé)安排，要對珠海邊檢、海關(guān)、檢疫等單位進行擴編增員，並非易事。因為人員編制的根源問題是財政，要增加人員編制，相關(guān)的財政支出會隨之增加，而中央財政支出方面有限，加上新一屆的中央政府嚴(yán)格控制並壓縮行政經(jīng)費開支，要增加人員編制自然是有難度的。珠海方面雖經(jīng)努力爭取，澳門地區(qū)的全國人大代表也曾向中央反映過相關(guān)意見，希望在拱北口岸擴建工程完成有期的情況下，各聯(lián)檢單位尤其是邊檢的人力資源部署應(yīng)同步跟上，以利拱北口岸擴建後的通關(guān)能力和效率得到顯著提高，但人員編制的問題始終沒有得到妥善解決。今年全國“兩會”期間，澳門地區(qū)12位全國人大代表更是罕有地全體聯(lián)署建議，建議中央有關(guān)部門組成調(diào)研組，儘快到珠海有關(guān)口岸聯(lián)檢單位進行調(diào)研，以客觀瞭解澳門的發(fā)展需要、珠?？诎栋l(fā)展現(xiàn)狀及口岸聯(lián)檢單位人員編制情況；並針對拱北口岸東西兩翼改擴建工程啟用後的使用情況，以及橫琴口岸及綜合交通樞紐、粵澳新通道、港珠澳大橋等工程進度，及早對有關(guān)口岸聯(lián)檢單位人員編制的需要作出統(tǒng)籌規(guī)劃和安排，適時滿足相關(guān)需要。聯(lián)署建議還特別提到，增加口岸聯(lián)檢單位人員編制與行政編制不同，因為口岸關(guān)乎國家形象、對外開放和國際交流交往，珠海有關(guān)口岸對於加強澳門與內(nèi)地交流與合作、推動澳門經(jīng)濟發(fā)展具有重要意義，國家有關(guān)部門在核定人員編制時，應(yīng)予以適當(dāng)傾斜。

由此看來，增加珠?？诎堵?lián)檢單位的人員編制，尤其是拱北口岸聯(lián)檢單位的人員編制，以緩解當(dāng)前巨大的通關(guān)壓力，具有非常緊急的迫切性。在這種情形下，澳門特區(qū)政府是否可利用自身直轄於中央人民政府的特殊地位，協(xié)助珠海方面，專門就增加邊檢、海關(guān)、檢疫等部門的工作人員一事，直接請求中央人民政府給予支持？從法律地位來講，特別行政區(qū)政府受中央人民政府領(lǐng)導(dǎo)，特區(qū)政府就涉及澳門發(fā)展利益的事務(wù)請求中央政府加以解決，既符合情理，也符合法理。從請求解決的事項來看，珠海的通關(guān)壓力直接影響到內(nèi)地與澳門之間的人員交流，與澳門居民的日常生活及澳門的經(jīng)濟發(fā)展密切相關(guān)。因此，珠海的通關(guān)壓力已不完全是珠海方面的事情。由特區(qū)政府請求中央政府解決珠海方面的人員編制，以緩解通關(guān)壓力，並沒有什麼不妥，只是表明問題的解決對於澳門也具有同樣的急迫性和緊要性而已。對於特區(qū)政府這樣的請求，相信中央政府不僅不會責(zé)怪，反而會在瞭解情況後給予大力支持的。因為中央對澳門實行“一國兩制”方針的根本宗旨就是要在維護國家主權(quán)、安全、發(fā)展利益的同時，保持澳門的長期繁榮穩(wěn)定，只要是有利於增進澳門居民的福祉，有利於推動澳門和國家共同發(fā)展的事，中央政府都會去積極做的。其實，按照這次澳門地區(qū)12位全國人大代表的聯(lián)署建議，中央要是派工作組來調(diào)研的話，也有必要找澳門方面瞭解相關(guān)情況。

當(dāng)然，由澳門特區(qū)政府向中央提出請求解決珠海邊檢、海關(guān)、檢疫等部門的人員編制，並不排斥珠海方面也同時向中央爭取，珠海和澳門同時向中央反映爭取，表明這一問題能否得到妥善解決事關(guān)內(nèi)地與澳門兩地居民來往的便利，珠海和澳門兩地作為利益相關(guān)方，都負(fù)有重大的責(zé)任。此外，由澳門特區(qū)政府向中央政府請求增加珠海方面的人員編制，也不存在違反“一國兩制”方針的情形，因為內(nèi)地與澳門通關(guān)便利化，符合澳門居民的福祉，也符合澳門的長期繁榮穩(wěn)定。而且由澳門特區(qū)政府提出時，還意味著這一問題的處理正正事關(guān)“一國兩制”方針的貫徹執(zhí)行。雖然澳門地區(qū)的全國人大代表、政協(xié)委員履職時向中央提出過相關(guān)意見，但如果澳門特區(qū)政府也正式向中央人民政府提出相關(guān)請求的話，表明推進內(nèi)地與澳門通關(guān)便利化同時是特區(qū)政府施政的重要內(nèi)容之一，相信一定有利於問題的及早解決，特區(qū)政府值得去做，而且要做的話就抓緊去做。

幫助珠海解決資金困難

延長拱北口岸的通關(guān)時間，爭取24小時通關(guān)，早在2011年的《粵澳合作框架協(xié)議》中就被明確提出來了，但真正要落實時卻不盡人意。這其中雖有因24小時通關(guān)涉及各方面的利益關(guān)係，甚至産生一定的利益調(diào)整而使問題複雜化的因素外，珠海方面財政不夠充裕，難以保障到延關(guān)的成本，也是主要原因之一。

其實，拱北口岸擴建工程的竣工日期一再延期，就與珠海的財政吃緊密切相關(guān)。拱北口岸擴建工程涉及通道建設(shè)，所需資金龐大。在珠三角九個城市中，珠海的人均GDP雖位居前列，但經(jīng)濟總量排名中卻經(jīng)常維持著“珠（海）8肇（慶）9”的局面。2013年，珠海的GDP為1662億多元人民幣，只比肇慶多2億左右。2013年，珠海市的財政收入也只有194億多元。為減輕珠海市籌集資金的壓力，使拱北口岸擴建工程能按質(zhì)按期完工，澳門地區(qū)的全國人大代表曾建議中央加大財政轉(zhuǎn)移支付的力度。澳門也有不少政界人士呼籲，珠澳之間珠海的口岸建設(shè)不夠錢，澳門的財政可用於珠澳有關(guān)的口岸建設(shè)，特區(qū)政府可以通過合法的途徑給錢。事實上，在興建內(nèi)地和澳門之間的口岸工程建設(shè)中，澳門準(zhǔn)備出資金的例子也是有的，如規(guī)劃中的粵澳新通道，已由附屬於拱北口岸升格為獨立的口岸，其中的聯(lián)檢大樓的建設(shè)費用便是計劃由澳門來負(fù)責(zé)，這有點相當(dāng)於珠海出地、澳門出錢的形式。

如今，拱北口岸的擴建工程完成了，但要充分利用起來，特別是要實行二十四小時通關(guān)的話，珠海的財政支出也會隨之增加。一是口岸通關(guān)設(shè)備的維護需要資金支持；二是口岸治安和設(shè)施管理需要資金支持；三是完善拱北口岸交通配套和口岸周邊環(huán)境等需要資金支持；四是夜間值班人員的上下班交通等也需資金支持。此外，珠海邊檢、海關(guān)、檢疫等單位人員的增加，意味著珠海戶籍人口的增加，政府在這方面的資源投放自然也要增加。所有這些資金的需求，對於珠海的財政來說同樣吃緊，特別是在新一屆的中央政府嚴(yán)明預(yù)算紀(jì)律、嚴(yán)控行政費用的情形下，珠海財政吃緊的窘境更是明顯，而且短期內(nèi)難有根本性的改善。

既然拱北口岸各聯(lián)檢單位增加人員編制和實行二十四小時通關(guān)不能到位的根源都在於財政的支持能力有限，特別是珠海市財政的支持能力非常有限，那澳門特區(qū)是否可以通過適當(dāng)?shù)姆绞綇馁Y金上為珠海提供幫助呢？從得益的情況來說，拱北口岸的通關(guān)便利化，最大的受益方應(yīng)該就是澳門了。雖然澳門也有一個旅客承載力的問題，但通關(guān)便利後，來澳門的人會多起來，這對澳門經(jīng)濟的拉動作用是十分明顯的。今年春節(jié)期間來澳的旅客創(chuàng)新高，與珠海拱北口岸相連的關(guān)閘口岸春節(jié)期間出入境人次超過201.8萬，約佔整個出入境人流的64.8%。與此相適應(yīng)，澳門2月份的博彩收入按年升40.3%至380.07億澳門元，創(chuàng)下了單月收入的新高。這還是在通關(guān)環(huán)境沒有完全改善的情形下取得的業(yè)績，如果口岸聯(lián)檢單位的人員編制增加，或者延長通關(guān)時間的話，去澳門的內(nèi)地居民還會更多，澳門的博彩收入還會增加，政府的財政收入也會水漲船高。

鑒此，澳門幫助珠海解決通關(guān)便利化方面的資金困難，實際上也是在幫助自己。從財政的負(fù)擔(dān)能力來說，澳門完全可以負(fù)擔(dān)得起。這幾年，澳門特區(qū)政府的財政收入年年都有很大比例的盈餘，以致庫房水浸。對於拱北口岸各聯(lián)檢單位增加人員編制以及延長通關(guān)後給珠海市財政所産生的支出，澳門特區(qū)政府可在與珠海方面協(xié)商後適當(dāng)負(fù)擔(dān)一部分，以減輕珠海的財政壓力。從法律上來說，特區(qū)政府的財政收入表面上看是用於珠海，但它解決的是拱北口岸的通關(guān)便利化，既便利了澳門居民，也便利了內(nèi)地來澳的居民，同時還有利於澳門經(jīng)濟的發(fā)展以及促進兩地居民的交流，這符合澳門特別行政區(qū)的整體利益。在程序上，可考慮由特區(qū)政府將這筆開支納入財政預(yù)算，並由立法會審核、通過。然後，再按照特別行政區(qū)的相關(guān)法律來管理、使用這筆資金。這樣一來，就解決了開支的合法性問題。當(dāng)然，如果可行的話，具體實施時有關(guān)的細(xì)節(jié)等還有待與珠海方面進行溝通協(xié)調(diào)，方式和方法都可多樣化?？傊瑢χ楹Ｔ诮鉀Q拱北口岸通關(guān)便利化方面面臨的財政壓力，澳門特區(qū)伸出幫助之手，在遵守澳門的法律的前提下，從資金上給予支持，同樣值得去做。

平等相待善用協(xié)商機制

澳門與珠海的地理位置使得兩地的合作對兩地來講都非常重要?；浉郯膮^(qū)域合作中，珠海為澳門的近鄰，珠澳合作已成為澳門保持繁榮發(fā)展的重中之重，故有人很早就提出了“珠澳同城”的發(fā)展理念。近些年來，珠澳之間的人流、物流更加頻繁，但珠海與澳門之間的通關(guān)壓力卻一直成為兩地深化人流、物流的“瓶頸”。如何化解這一“瓶頸”，除前面所說的協(xié)助珠海爭取人員編制、幫助珠海解決資金困難可以大膽嘗試外，澳門特區(qū)還應(yīng)抱著合作共贏的精神，與珠海平等相待，充分利用已有的協(xié)商機制，強化與珠海的溝通聯(lián)繫。

根據(jù)《澳門基本法》的規(guī)定，澳門特別行政區(qū)直轄於中央人民政府，加之實行“一國兩制”的方針政策，並享有自由港的地位，這使得澳門在處理與內(nèi)地的關(guān)係時確實有便利之處。澳門向中央要什麼政策，只要有利於澳門的繁榮穩(wěn)定和發(fā)展，中央都是全力支持的，這從澳門大學(xué)橫琴校區(qū)的建設(shè)就可見一斑。但這也可能會使得特區(qū)政府的少數(shù)官員滋生一種優(yōu)越感，尤其是在與珠海方面進行聯(lián)繫時，自覺不自覺地會表現(xiàn)出一種高人一等的感覺。特區(qū)政府相關(guān)部門及官員可能既不願放下身段主動與珠海聯(lián)繫，也可能在與珠海的聯(lián)繫過程中，對對方的利益或訴求等不予重視或考慮不周。雖然珠海只是內(nèi)地的一個地級市，澳門特別行政區(qū)在中國的行政區(qū)域中相當(dāng)於省一級的區(qū)劃，但這只是國家出於行政管理的需要而作出的劃分，不能因此而影響珠澳兩地的平等溝通聯(lián)繫。合作的雙方需要大家都平等相待，一方不尊重另一方，並考慮對方的利益和訴求，雙方的合作很難達到成效，甚至合作下去都會困難。合作的過程中相互要尊重，合作的最終結(jié)果應(yīng)是互利的。若只是本位主義，只看到自己的需求和利益，那合作就只能停留在口頭上，難有實質(zhì)意義。澳門要真心幫助珠海緩解拱北口岸的通關(guān)壓力，有關(guān)的部門及官員要以平等的心態(tài)來對待珠海，善用已有的協(xié)商機制，如聯(lián)席會議、高層會晤、政府部門公務(wù)人員之間來往和座談等，密切與珠海方面的聯(lián)繫，認(rèn)真傾聽珠海方面的心聲，與珠海方面一起想辦法解決問題，切不可一味責(zé)備，那不僅無助問題的解決，反而會影響兩地的合作關(guān)係。

例如，就拱北口岸的通關(guān)便利化，今年全國“兩會”期間，澳門地區(qū)的部分政協(xié)委員就聯(lián)署提案，提議優(yōu)化及增加長者、傷殘、孕婦通道，同時希望在廣場內(nèi)另開通道進入出境大廳，以免從內(nèi)地回澳的澳門居民及到澳門的外勞和來澳的旅客擠在一起，不能進入到大廳內(nèi)使用自助查驗通道。此外，提案還建議在節(jié)假日期間視乎這些弱勢群體的多少而臨時改變通道的用途，並在廣場上設(shè)立資訊平臺，讓旅客盡可能避開通關(guān)的人潮等。應(yīng)該說，這些建議對於緩解拱北口岸的通關(guān)壓力是有針對性的，也是可行的。這個時候，特區(qū)政府的相關(guān)部門可主動與珠海方面進行聯(lián)繫溝通，出主意、提建議。這樣一來，珠海方面也會認(rèn)真對待，共同努力。如果能形成如此的局面，雙方的合作就會很好地堅持下去，並取得成效，拱北口岸的通關(guān)便利化就會水到渠成?？傊?，澳珠雙方應(yīng)高瞻遠矚，平等相待，為實現(xiàn)包括拱北口岸在內(nèi)的兩地通關(guān)便利化一起努力。